Право Евразийского экономического союза и российское административное законодательство: актуальные вопросы соотношения и взаимодействия

Административному праву, пожалуй, в наибольшей степени свойственна национальная специфика, данная отрасль была особенно закрыта от международно-правовой унификации и гармонизации. И это не случайно, поскольку административное право сориентировано главным образом на внутригосударственные вопросы, организацию и функционирование национальной публичной администрации. Наднациональные правовые акты до недавнего времени были скорее экзотикой и не занимали сколько-нибудь заметного места в системе источников административного права. В этом легко убедиться, обратившись к большинству курсов отечественного административного права.

Однако в последние годы уже сложно не замечать кардинальных изменений, связанных с международно-правовой интеграцией на европейско-азиатском пространстве. Как известно, 1 января 2015 г. вступил в силу Договор о Евразийском экономическом союзе (далее – ЕАЭС), подписанный Белоруссией, Казахстаном и Россией ^[1]. Впоследствии к нему присоединилась Армения ^[2] и Кыргызстан ^[3]. Есть основания ожидать и дальнейшего расширения интеграционного объединения.

ЕАЭС – это не политический и даже не геополитический союз, это прежде всего экономическое объединение в целях создания единого рынка. Речь идет о проведении скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, а также о свободе движения товаров, услуг, капитала, рабочей силы.

Однако экономическая интеграция эффективная лишь на основе формирования особой юридической системы – интеграционного права, в данном случае – права ЕАЭС. И здесь возникает принципиальный и неожиданный вопрос: регулирует ли интеграционное право ЕАЭС отношения, которые ранее традиционно регламентировались национальным административным законодательством, в том числе административные процедуры, административно-правовые статусы, административную юстицию и пр.? И если регулируют, то не вышли ли соответствующие отношения из сферы национального административно-правового регулирования, по крайней мере, частично?

Для проведения исследования по поставленным вопросам необходимо напомнить, что составляет систему интеграционного права ЕАЭС. Его источники, закрепленные в статье 6 Договора о ЕАЭС, можно разделить на две группы: 1) первичное право: договор о ЕАЭС, иные международные договоры в рамках Союза, международные договоры Союза с третьей стороной; 2) вторичное право – акты органов ЕАЭС: решения и распоряжения Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета, Евразийской экономической комиссии (далее – Комиссия, ЕЭК) ^{[4, 5]}. Аналогичная группировка источников на первичное и вторичное право принята и в Европейском союзе (далее – ЕС).

Важно отметить, что значительная часть положений, относящихся к праву ЕАЭС, являются нормами прямого действия, т. е. непосредственно предназначены для регулирования отношений, в том числе с участием частных лиц и публичной администрации. Другая часть положений адресована государствам-членам Союза и требует издания национального законодательства.

Таким образом, перед нами особая система права, сопоставимая с правом ЕС, четкая характеристика которого в свое время была дана Судом ЕС в решении по делу Фламинио Коста 1964 г.: «в отличие от обычных международных договоров, договор об учреждении ЕС создал свою собственную правовую систему, которая, со вступлением договора в силу, стала неотъемлемой составной частью правовых систем государств членов, и положения которой обязаны применять их суды» ^[6]. Ранее в решении по делу Ван Генд эн Лоос 1963 г. Суд ЕС пришел к выводу о непосредственном применении права ЕС на территории государств-членов без какой-либо трансформации в правопорядок государства-члена ^[7]. Другими словами, право ЕС обладает свойством верховенства и прямым действием на территории государств – членов и подлежит судебной защите, наравне с национальными нормами.

Регулятивные «административные» требования и процедуры в интеграционном праве ЕАЭС

Анализ интеграционных процессов демонстрирует, что ощутимая часть норм, регулирующих административные и смежные с ними публичные правоотношения, включая административные процедуры взаимодействия публичной администрации и частных лиц, была переработана и перенесена из национального законодательства на уровень интеграционного права ЕАЭС. Причем в зависимости от характера конкретных норм в интеграционном праве (прямое или косвенное действие) они либо полостью замещают собой соответствующие правила, которые ранее существовали на национальном уровне, либо подчиняют себе национальное регулирование.

Объем подобного «транзита» в системе публично-правового регулирования определяется задачами и глубиной интеграции в рамках ЕАЭС. Причем мы наблюдаем не единомоментную трансформацию, а длящийся процесс интеграции, приводящий к постепенному расширению права ЕАЭС и сужению национального регулирования. Рассмотрим описанный процесс на примере конкретных областей правового регулирования.

Таможенная сфера. До недавнего времени было распространено мнение, что данная сфера относится к национальному административному праву, представляет собой особую область публичного администрирования со специфическими административными процедурами и субъектами управления – таможенными органами, являющимися разновидностью органов исполнительной власти.

На сегодня такая оценка была бы далека от реальности, поскольку таможенное регулирование – это сплав международного права, интеграционного права (ЕАЭС и ВТО) и национального права, причем с приоритетом именно второго элемента ^[8]. Весьма красноречиво этот подход закреплен в пункте 2 статьи 1 Таможенного кодекса Таможенного союза ^[9], в силу которого таможенное регулирование в таможенном союзе осуществляется в соответствии с таможенным законодательством союза, а в части, не урегулированной таким законодательством, до установления соответствующих правоотношений на уровне таможенного законодательства таможенного союза, – в соответствии с законодательством государств – членов союза.

Так, Таможенный кодекс Таможенного союза закрепляет нормы прямого действия, касающиеся в частности: административных процедур таможенного контроля, таможенных операций, таможенных процедур как части административных процедур ^[10], прав и обязанностей таможенных органов, частных лиц и пр. Аналогичный подход закреплен в Таможенном кодексе Евразийского экономического союза ^[11].

В связи с этим симптоматично, что первой целью Федерального закона от 27.11.2010 № 311‑ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» ^[12] выступает обеспечение выполнения Россией международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза, решений его органов в сфере таможенного регулирования и таможенного дела (подпункт 1 пункта 1 статьи 1).

Сфера технического регулирования. C точки зрения системы права и системы законодательства технические нормы традиционно «приписывались» к источникам административного права, а техническое законодательство трактовалось в качестве подотрасли административного законодательства ^[13]. Само по себе это не препятствовало рассматривать техническое регулирование в контексте предпринимательского права – в качестве правовой формы государственного регулирования предпринимательства ^[14].

В настоящее время в ЕАЭС продолжается активная разработка и принятие технических регламентов – особых нормативных актов, которые устанавливает обязательные для применения и исполнения на всей территории ЕАЭС требования к продукции и связанным с ней процессам (см. подробнее раздел X Договора о ЕАЭС и Протокол № 9 к нему). За период 2011–2017 гг. подготовлено 44 технических регламента, начиная от ТР ТС 001/2011 «О безопасности железнодорожного подвижного состава» ^[11] и заканчивая ТР ЕАЭС 044/2017 «О безопасности упакованной питьевой воды, включая природную минеральную воду» ^[11] .

Технические регламенты имеют прямое действие на территории ЕАЭС, а государства-члены Союза обеспечивают обращение продукции, соответствующей требованиям технических регламентов, на своей территории без предъявления дополнительных требований к такой продукции и без проведения дополнительных процедур оценки соответствия; при этом со дня вступления в силу технического регламента ЕАЭС национальные технические нормы ограничиваются в действии и по завершении переходного периода не применяются (пункт 2 статьи 52, пункты 2, 3 статьи 53 Договора о ЕАЭС).

Сфера торговли услугами, учреждения, деятельности, осуществления инвестиций. Это значимая область интеграции требует отдельного позиционирования с учетом разделов XV, XVI, XIX, XX. XXI Договора о ЕАЭС и Прокола № 16 к нему.

В праве ЕАЭС закрепляется категорийный ряд, используемый для регламентации административных процедур, в том числе: заявитель, компетентный орган, разрешение, разрешительные процедуры, разрешительные требования, режим и пр. Более того, вводятся Стандарты национальных административных процедур, связанных с выдачей разрешений на торговлю услугами, учреждение и (или) деятельность (пункты 60, 62, 64 Протокола № 16 к Договору о ЕАЭС), именно:

- соответствие принципам разумности, объективности и беспристрастности;

- обязательность предварительного опубликования всех разрешительных требований и процедур до даты их введения в действие;

- обязательность доведения до общего сведения наименования компетентных органов, отвечающих за выдачу разрешений;

- сроки рассмотрения заявлений, как правило, не должны превышать 30 рабочих дней исходя из минимально достаточного времени;

- обязательность информирования о принятом решении, в том числе о причинах отказа в выдаче разрешения;

- необходимость соблюдения заявителем формы обращения и приложения к нему требуемых документов;

- гарантия возможности исправления заявителем своего обращения;

- гарантия оперативного информирования о ходе рассмотрения заявления (по запросу);

- запрет на установление разрешительных требований и процедур, которые аннулируют или сокращают выгоды и не были установлены законодательством и не применялись соответствующим государством-членом на дату подписания Договора о ЕАЭС;

- любые сборы за выдачу разрешения не должны сами по себе являться ограничением (должны основываться на затратах компетентного органа, связанных с рассмотрением заявления и выдачей разрешения);

- возможность подачи нового заявления, если компетентным органом было отказано в приеме такого заявления по причине его ненадлежащего оформления;

- разрешения должны действовать на всей указанной в таких разрешениях территории государства-члена и др.

Однако принципиальная новелла закреплена в пункте 61 Протокола № 16, который для обеспечения того, чтобы разрешительные требования и процедуры не создавали неоправданных барьеров при торговле, предусмотрел разработку Правил регулирования торговли услугами, учреждения и деятельности, которые впоследствии были утверждены Решением Высшего Евразийского экономического совета от 26.12.2016 № 24 ^[11]. Указанные Правила адресуют государствам членам обязательные положения, касающиеся:

- порядка разработки нормативных правовых актов, устанавливающих регулятивные требования и (или) процедуры (например, требование о размещении в сети «Интернет» проектов нормативных актов для общественного обсуждения – пункт 10);

- разрешительных требований и процедур (например, запрет идентичных разрешительных требования, предусмотренных двумя и более видами разрешений – подпункт «з» пункта 16);

- уведомительно-заявительных процедур (например, закрепление единого перечня видов услуг, деятельности и/или действий, в отношении которых введена уведомительная/заявительная процедура – пункт 33);

- требований к профессиональной квалификации физического лица (например, в части периодичности испытаний на переподтверждение профессиональной квалификации физического лица – пункт 42);

- контрольно-надзорных процедур (например, недопустимость проведения в отношении одного и того же лица несколькими компетентными органами контрольных процедур исполнения одних и тех же обязательных требований – подпункт «а» пункта 51).

Иные сферы. Евразийская интеграция масштабна и многогранна, поэтому в рамках статьи невозможно рассмотреть все области, где традиционные источники административного права вытесняются правом ЕАЭС либо изменяются под его воздействием. Тем не менее, назовем наиболее показательные из таких сфер:

- санитария: введены единые санитарные ^[15], ветеринарно-санитарные ^[16] и карантинно-фитосанитарные ^[17] требования и процедуры, закреплены порядок их разработки и утверждения ^[18], а также порядок осуществления соответствующих видов государственного контроля – нормы преимущественно прямого действия (раздел XI Договора и приложение № 12 к нему);

- публичные закупки: закреплены административные процедуры размещения заказа – нормы преимущественно непрямого действия (раздел XXII Договора о ЕАЭС и приложение № 25 к нему);

- естественные монополии: предусмотрены принципы и правила государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий – нормы преимущественно непрямого действия (приложения № 20–22 к Договору о ЕАЭС);

- транспорт: приняты правила и процедуры осуществления транспортного (автомобильного) контроля на внешней границе ЕАЭС – нормы преимущественно непрямого действия (Приложение № 1 к Протоколу о скоординированной (согласованной) транспортной политике, являющемуся Приложением № 24 к Договору о ЕАЭС);

- медицина: унифицировано обращение лекарственных средств ^[19] и изделий медицинского назначения ^[20], в том числе утверждены правила их регистрации и экспертизы ^[21] – нормы прямого действия.

Следовательно, такие традиционные направления деятельности публичной администрации как предоставление государственных услуг, контроль, нормотворчество, ранее регулируемые сугубо национальным законодательством, ныне подпадают под действие интеграционного права ЕАЭС, которое содержит нормы либо прямого действия, либо непрямого действия, закладывая рамочной регулирование.

В результате, к примеру, внесенный в Государственную Думу законопроект № 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» направлен, в том числе, на реализацию принятых Россией международных обязательств и должен детально проверяться на предмет соответствия требования наднационального права ^[22]. В сфере этого более чем показателен пункт 4 статьи 4 Законопроекта, в соответствии с которым особенности организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, в том числе в части уведомительного порядка осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, устанавливаются правом ЕАЭС. Представляется, что аналогичные нововведения неизбежны и в сфере государственных и муниципальных услуг.

«Публичная администрация» в интеграционном праве ЕАЭС

Органы ЕАЭК немногочисленны: Высший Евразийский экономический совет, Евразийский межправительственный совет, Евразийская экономическая комиссия, Суд Евразийского экономического союза (далее – Суд ЕАЭС). В контексте раскрываемой темы интерес представляет прежде всего Комиссия.

В доктрине присутствует дискуссия в вопросе о правовом статусе Комиссии: является ли она автономным международным органом или наднациональным органом ^[23]. На наш взгляд, Комиссия приобрела отчетливые черты наднациональной публичной администрации, по сути аналога национального органа исполнительной власти общей компетенции (правительства). Сообразно тому, как интеграционное право на сегодня отделяется от международного права в качестве особой правовой субстанции ^[24], Комиссия отдаляется от статуса международного органа и функционирует именно в качестве единой наднациональной администрации по вопросам, которые делегировали ей государства – члены Союза. И в этом плане ЕЭК отчетливо напоминает Европейскую комиссию, чей статус в качестве «Европейского Совета министров», исполнительного органа вряд ли вызывает сомнения.

Итак, Комиссия в качестве наднационального органа публичной администрации в соответствии с Положением о ЕЭК (Приложение № 1 к Договору о ЕАЭК):

- выступает постоянно действующим регулирующим органом;

- является коллегиальным органом, структура которого представлена Советом Комиссии и Коллегией Комиссии (Председатель Коллегии и 9 Членов Коллегии – Министров), а также аппаратом со структурными подразделениями – Департаментами;

- функционирует в соответствии с Регламентом работы Комиссии ^[25];

- принимает правовые акты: нормативные акты (решения), правоприменительные акты (распоряжения) и рекомендации;

- отвечает за составление бюджета Союза и подготовку отчета о его исполнении, является распорядителем средств бюджетной сметы Комиссии;

- является органом общей компетенции, учитывая открытый перечень сфер деятельности (пункт 3 Положения о ЕЭК);

- вправе создавать консультативные органы;

- объединяет должностных лиц и служащих Комиссии, в отношении которых установлена система требований и ограничений;

- пользуется правами юридического лица и т. д.

Для понимания правового статуса Комиссии принципиально важно отметить, что данный орган по вопросам своей компетенции может вступать в непосредственные правоотношения с юридическими и физическими лицами. К примеру, Комиссия в рамках осуществления контроля за соблюдением правил конкуренции наделена правом принятия решений, которые обязательны для исполнения хозяйствующими субъектами (подпункт 3 пункта 10 Протокола об общих принципах и правилах конкуренции – Приложение № 19 к Договору ЕАЭС). Представляется, что такие правоотношения строятся по модели административно-правовых.

При этом по мере углубления интеграции в рамках ЕАЭС наблюдается расширение властной компетенции Комиссии, наделение ее все большими полномочиями в отношениях как с государствами Союза (их национальными органами), так и с частными лицами. Аналогичные процессы имели место и в ЕС ^{[24, абз. 1033]}.

«Квази-административная» ответственность в интеграционном праве ЕАЭС

Право ЕЭАС содержит не только регулятивные, но и отдельные охранительные нормы, в том числе предусматривающие публично-правовую юридическую ответственность. И речь идет опять же о сфере защиты конкуренции и трансграничных антимонопольных нарушениях (раздел XVIII Договора о ЕАЭС и Протокол № 19 к нему).

Право Союза применительно к деятельности ЕЭК предусматривает:

- процедуры возбуждения и рассмотрения дел об антиконкурентных нарушениях (в Договоре о ЕАЭС такие процедуры определены в общем плане, их детализация возложена на ЕЭК ^{[26, 27, 28]});

- правоприменительные полномочия Комиссии в лице соответствующего структурного подразделения: рассмотрение заявлений о нарушении, проведение расследований, рассмотрение дел о нарушениях;

- составы нарушений и наказаний за них в форме штрафов, с дифференциацией их размера в отношении юридических лиц, должностных лиц и индивидуальных предпринимателей, физических лиц (пункт 16 Приложения № 19 к Договору о ЕАЭС);

- выплату штрафов в бюджет того государства-члена, на территории которого зарегистрировано совершившее правонарушение юридическое лицо;

- условия для освобождения от ответственности;

- меры пресечения в форме принятия решения о совершении действий или недопущении действий (пункт 9 Приложения № 19 к Договору о ЕАЭС);

- принудительность исполнения решений Комиссии национальными органами исполнения судебных актов;

- возможность оспаривания решений Комиссии в Суд ЕАЭС.

Как известно, в российском законодательстве рассмотрение дел о нарушениях конкурентного законодательства – это самостоятельный юрисдикционный процесс, который заканчивается вынесением решения и предписания (глава 9 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» ^[29]). И лишь впоследствии возможно привлечение нарушителя к административной ответственности в рамках отдельного производства по делу об административном правонарушении с опорой на соответствующий повод для возбуждения дела (часть 1.2 статьи 28.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях).

В рамках права ЕАЭС эти два юрисдикционных процесса по сути совмещаются в единый, квинтэссенцией которого выступает применение публично-правовой санкции – штрафа. Природа данной меры и правила ее применения позволяют говорить о формировании в интеграционном праве ЕАЭС «квази-административной» ответственности в качестве усеченного аналога административной ответственной в национальном праве.

«Квази-адмнистративная» юстиция в интеграционном праве ЕАЭС

Право ЕАЭС не претендует на «стандартизацию» административной юстиции в государствах-членах Союза, в том числе по административно-экономическим спорам. Каждая страна свободна выбирать собственную модель с точки зрения набора процессуальных кодексов, образования систем общих и специализированных судов.

И хотя отдельные положения права ЕАЭС указывают на необходимость скорейшего создания механизмов эффективного и независимого судебного контроля за административными решениями, прямо оговаривается, что такие положения не могут трактоваться как требования о создании органов и процедур, когда это несовместимо с конституционным порядком или природой судебной системы конкретного государства (пункты 58–59 Протокола о торговле услугами, учреждении, деятельности и осуществлении инвестиций – Приложение № 16 к Договору о ЕАЭС).

Вместе с тем проблематика административной юстиции предстает в праве ЕАЭС в совершенно неожиданном ракурсе. Функционирование постоянно действующего наднационального органа публичной администрации (Комиссии) потребовало создание адекватного механизма судебного контроля за ее деятельностью.

Соответствующая миссия возложения на Суд ЕАЭС, который рассматривает споры, возникающие по вопросам реализации Договора о ЕАЭС, международных договоров в рамках Союза и (или) решений органов Союза (пункт 39 Статута Суда ЕАЭС – Протокол № 2 к Договору). К компетенции Суда отнесены, в частности, дела по заявлениям хозяйствующих субъектов:

- о соответствии решения Комиссии или его отдельных положений, непосредственно затрагивающих права и законные интересы хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, Договору и (или) международным договорам в рамках Союза, если такое решение или его отдельные положения повлекли нарушение предоставленных Договором и (или) международными договорами в рамках Союза прав и законных интересов хозяйствующего субъекта;

- об оспаривании действия (бездействия) Комиссии, непосредственно затрагивающего права и законные интересы хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если такое действие (бездействие) повлекло нарушение предоставленных Договором и (или) международными договорами в рамках Союза прав и законных интересов хозяйствующего субъекта.

И хотя процессуальные особенности рассмотрения перечисленных категорий дел незначительны, действенный механизм судебного контроля за деятельностью Комиссии создан, который условно можно обозначить в качестве «квази-административной» юстиции на уровне интеграционного права ЕАЭС.

***

С образованием ЕАЭС система национального административно-правового регулирования претерпевает все более заметные изменения. И речь идет не о банальном расширении системы источников административного права за счет новых видов (в данном случае – правовых актов органов ЕАЭС), а более кардинальных преобразованиях, которые влекут формирование публично-правового интеграционного правопорядка.

Как отмечается в литературе, в связи с образованием Таможенного союза как в Российской Федерации, так и в других входящих в Союз государствах целые отрасли права – национального, внутреннего – превращаются в отрасли международного права ^[30]. Однако, если быть точным, речь должна идти о трансформации в отрасли именно интеграционного права.

Описанный процесс коррелируют идеям глобального и международного административного права [31–36], а также концепции многоуровневого государства, когда его функции группируются по уровням: глобальный, наднациональный, национальный, региональный и локальный ^[37].

Интеграционное право представляет собой весьма обширную систему, в рамках которого могут быть выделены сферы правого регулирования (отрасли) ^[38]. К примеру, в числе отраслей права ЕС называются таможенное право, право конкуренции ^{[24, абз. 3154-3157]}, трудовое право ^[39], корпоративное право ^[40], банковское право ^[41] и др. По поводу формирования общеевропейского административного права ситуация не столь однозначна, фактически оно приобретает лишь общие очертания ^[38].

Сказанное позволяет поставить вопрос о формировании административного права ЕАЭС либо в качестве самостоятельной части интеграционного права Союза, либо как компонента в различных сферах отраслевого регулирования (конкурентного права, таможенного права, энергетического права, транспортного права, технического права, санитарного права и пр.).

Конечно, в праве ЕАЭС закрепляется прежде всего массив специальных административных требований и процедур в экономической сфере – касающихся деятельности хозяйствующих субъектов (например, отдельные виды публичных услуг или государственного контроля). Однако вряд ли унификация специальных административных процедур возможна и эффективна без унификации или, по крайней мере, гармонизации общих административных процедур. Кроме того, зачастую административные процедуры, используемые при взаимодействии публичной администрации с хозяйствующими субъектами, тождественны или, по крайней мере, сопоставимы с административными процедурами, которые действуют в отношении граждан. Следовательно, интеграционное право оказывает прямое или опосредованное воздействие на взаимоотношения между публичной администрацией и гражданами. Примеры тому – универсальные таможенные процедуры, единые санитарные правила и т. д. В результате право ЕАЭС оказывает влияние на национальное административно-правовое регулирование в целом, не ограничиваюсь сугубо экономическими сферами.