Сетевое взаимодействие правоохранительных органов как механизм совершенствования социальных технологий государственного управления в правоохранительной сфере

Миронов Ринат Гаянович доктор юридических наук профессор кафедры права Восточной экономико-юридической гуманитарной академии (Академия ВЭГУ) 450071, Россия, республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Менделеева, 215/4 Mironov Rinat Doctor of Law Professor, the department of Law, Eastern Economics and Law Academy of the Humanities 450071, Russia, respublika Bashkortostan, g. Ufa, ul. Mendeleeva, 215/4 mirorinat@yandex.ru Другие публикации этого автора

Актуальность темы исследования. Развитие общества в новом тысячелетии неразрывно связано с техническими и нанотехнологическими преобразованиями. Они способствовали возникновению наукоемких отраслей знания, «высоких» технологий, продемонстрировавших значительные возможности человечества в изменении живой и неживой природы. На этом фоне все более актуализировалась проблема сознательного, целенаправленного совершенствования форм социальной жизни, усиления контроля над элементами социальной среды и управления ими.

В подтверждении этому, на сессии Петербургского международного экономического форума-2017 Президентом России обозначены ориентиры развития цифровой экономики, которые затрагивают каждый аспект жизни общества: государственное управление, здравоохранение, образование и, в том числе, правоохранительную сферу. Цифровая экономика – это основа, которая задаёт новую парадигму развития государства, экономики и всего общества ^[1].

Широкое использование цифровых информационно-телекоммуникационных (ИТК) технологий, предполагает массовый перенос на цифровые носители массивов разнородных данных и документов применяемых в правоохранительной деятельности. С этой целью создаются электронные учёты, реестры и базы данных, оптимизируются государственные услуги и системы аутентификации человека в них, развивается электронная коммерция и интернет-банкинг. В государственном управлении активно внедряются информационные сервисы и новые формы коммуникаций государственных органов. Органы государственного управления существенно приблизились к модели цифровой экономики. Существенные шаги в этом направлении делают и правоохранительные органы. Применение цифровых ИТК-технологий открывает широкие перспективы для борьбы с преступностью и совершенствования социальных технологий в организации совместной правоохранительной деятельности.

Гипотеза исследования.

Для изменения сложившейся модели взаимодействия правоохранительных органов обеспечить внедрение цифровых информационно-телекоммуникационных и социальных технологий в систему управления исследуемых органов.

С точки зрения теории социального управления взаимодействие определяется как связи и зависимости между объективными внешними условиями – социогеографическими факторами, состоянием преступности и общественного порядка и самими правоохранительными органами – силами и средствами, внутренней и межведомственной самоорганизацией, результатами совместной деятельности ^{[2, с.9]}.

Реализация этих задач во многом зависит от того, насколько государственное управление будет научно обеспечено. Взаимосвязь науки и государственного управления сегодня должна не просто постулироваться, а находить выражение в конкретных научных рекомендациях, надежных и апробированных технологиях решения насущных социальных проблем и противоречий, оптимизации всей системы общественных отношений. В этом плане следует продолжить разработку теоретико-методологических и праксеологических проблем сетевого взаимодействия, связанных с проектированием и внедрением социальных технологий государственного управления в правоохранительной сфере.

Значение социальных технологий в правоохранительной деятельности.

Время, когда общественный порядок обеспечивался за счет действия традиционных институтов и норм, ушло в прошлое. Совершенствование механизмов социальной интеграции требует целенаправленных усилий по конструированию и поддержанию общественного порядка, который все больше стал восприниматься как предмет искусства и познания современных технологий. Это позволило понятие «технология», которое изначально возникло в области естествознания, как наука о наиболее рациональных способах воздействия на природные материалы с помощью техники, трансформировать в сферу социального знания. Значение социальных технологий, выражается в постоянном обогащении социального опыта, внедрении эффективных образцов деятельности, наращивании багажа знаний, мастерства, стратегий, многократном использовании алгоритмов решения типовых социальных проблем. Это делает социально-технологическую проблематику актуальной для различных сфер социальной деятельности, включая и сферу правоохранительной деятельности, как архиважной подсистеме социального управления.

Социальному управлению, как целенаправленному воздействию на общество и его подсистемы, для упорядочения, сохранения, и развития его качественной специфики приходится решать все более сложные проблемы. Это не может ни предъявлять к нему принципиально новые требования - быть эффективным, комплексным, долгосрочным, программно-целевым, научно обеспеченным. В подобных условиях выработка и внедрение социальных технологий, являющихся средствами и способами преодоления, разрешения социальных проблем, получения максимально значимых результатов при ограниченных ресурсах, становится важной научно-практической задачей. Особую значимость проектирование и внедрение социальных технологий приобретают в государственном управлении через механизм взаимодействия правоохранительных органов.

Правоохранительные органы в системе государственного управления продолжают оставаться важнейшими субъектами социального управления. В связи с этим, актуальность изучения социально-технологической проблематики правоохранительной деятельности в современном государственном управлении обусловлена следующими факторами:

1) необходимостью определения роли и места социальной науки в решении задач государственного управления по преобразованию социальных объектов правоохранительной деятельности. Процессы формулирования масштабных целей, планирования и осуществления преобразований в правоохранительной деятельности сегодня могут быть эффективными лишь в том случае, если они научно выверены, если в их основании лежит достоверное научное знание. С одной стороны, это способствует повышению значения социологии управления, которая позволяет осуществлять достаточно полное, целостное описание и диагностику объектов управленческого воздействия, их социологическую репрезентацию, идентификацию сущностных характеристик и целевых перспектив развития правоохранительных органов.

С другой стороны, прикладное социологическое знание о правоохранительной деятельности не может расцениваться в качестве абсолютно достаточного основания для выработки и реализации социальных технологий. Решение любой социальной проблемы требует комплексных научных и организационно-управленческих усилий. Следовательно, речь идет о необходимости дальнейшего исследования междисциплинарной природы социальной инженерии и социальных технологий, позволяющей снимать предметную ограниченность наук в подходах к объектам изучения, повышать комплексную (социальную, правовую, экономическую, психологическую и т.п.) проработку государственных проектов (программ);

2) потребностью в идентификации масштабов и пределов социальных преобразований в государственном управлении. В этом смысле социальные технологии гарантируют не только получение заданных свойств и качеств в социальных объектах, но позволяют организовывать и упорядочивать управленческое воздействие в соответствии с целью и логикой развития самих объектов воздействия. Преимущества социальных технологий в том, что они дают целостное представление о предмете исследования, а значит, и о способах управленческих воздействий на него. Отсюда актуальность в дальнейшей разработке теории и методологии проектирования и внедрения социальных технологий в правоохранительной деятельности, как способов исследования многостороннего характера социальной динамики, выбора наиболее оптимальных методов и средств воздействия на социальные объекты;

3) востребованностью ценностного подхода в современном государственном управлении. Эффективность государственной управленческой деятельности сегодня уже не может расцениваться лишь с точки зрения поиска самого дешевого, короткого и рационального пути решения той или иной социальной проблемы. Она должна быть соизмерена с основополагающими социальными критериями, нормативами, индикаторами (потребностями, интересами, социальными ресурсами).

4) необходимостью выработки комплекса государственных мер, направленных на преодоление системного кризиса, который переживает современное российское общество, охватившего, все сферы жизнедеятельности людей, негативно отразившегося на уровне и качестве жизни населения, состоянии трудовых ресурсов, демографических процессов, приведшего к обострению национально-этнических и межрегиональных конфликтов, росту преступности, насилия. Его причины во многом обусловлены кризисом государственного управления, выразившемся в неспособности государства к гибкому реагированию на вызовы времени, поддержке потенциала прогрессивных изменений.

Деятельность государства и его органов является многоплановой и многообразной. Она охватывает различные сферы государственной, общественной, социальной жизни. Одно из центральных мест в ней занимает выполнение задач по обеспечению законности, безопасности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина, охране прав и законных интересов государственных и негосударственных организаций, трудовых коллективов и общественных объединений, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Строгое соблюдение законов, обеспечение надлежащего правопорядка и безопасности – забота всего государства, его органов, учреждений, организаций.

О теории сетевого общества и механизме сетевого взаимодействия.

Особую актуальность социальным технологиям в системе государственного управления и в правоохранительной деятельности в частности, придает активно развивающаяся в разных странах теория сетевого общества. В рамках данной теории общество рассматривается как совокупность гуманитарных сетей – самоорганизующихся на основе информационных коммуникаций горизонтальных социальных групп (без формального членства и субординации). Такие гуманитарные сети формируются вокруг общих ценностей и интересов, обладают устойчивыми социальными связями, характеризуются высокой внутренней лояльностью и солидарностью. Сетевые организации - эффективная альтернатива традиционным вертикально-субординационным (иерархическим) структурам, сети отличаются повышенной социальной гибкостью и адаптивностью ^{[3, с. 71-83]}.

На этом фоне все более актуализировалась проблема сознательного, целенаправленного изменения форм социальной жизни, усиления контроля над элементами социальной среды и управления ими.

С учетом современного процесса образования социальных институтов и механизмов влияния на социально-экономические и политические явления, становится очевидным, что правоохранительные органы и их правоохранительная деятельность должны быть приспособлены к новым экономическим, политическим, правовым и социальным условиям и принимать ответные меры, адекватные современным угрозам. В связи с этим, в правоохранительной деятельности необходимо исследовать и развивать сетевые механизмы совместной деятельности для противодействия наиболее опасным проявлениям современной преступности.

Широко используя знания теории и практики управления можно говорить о взаимодействии как самостоятельной категории, которая содержит совокупность отдельных элементов: принципов, методов, функций и других составляющих управления. Их регламентировано-выдержанная последовательность в функциональном и структурном плане представляет качественно-интегрированную комбинацию, отражающая своеобразный управленческий аспект именуемый механизмом взаимодействия, с помощью которого эффективно достигается управленческая цель и реализуются управленческие задачи.

В литературе сложилось достаточно много трактовок термина «механизм». Говорится о правовом механизме, организационном механизме, механизме управления, механизме как о техническом функционирующем устройстве и т.д. Наиболее распространенными из них следует считать механизмы государственного и правового регулирования. Однако, понятие «механизм сетевого взаимодействия» нельзя считать достаточно устоявшимся в теории управления. Трактовка данного термина дается неоднозначно. Можно найти единичные работы, в которых авторы касаются понятия «механизм», делая это в таком объеме, в котором это требуется для их конкретного исследования ^{[4, с. 9]}. Аналогичная мысль высказывается и применительно к механизму в сфере управления ^{[5, с. 111]}.

Как видим, смысловая нагрузка термина «механизм» в литературе весьма неоднозначна. Вместе с тем, очевидно, что понятие механизмиспользуется в большинстве случаев для характеристики функционирования определенной человеческой деятельности как системного целого. В нем фиксируются наиболее общие и существенные черты, связи между потребностями и конкретными видами деятельности по их удовлетворению, т.е. достижения определенного результата от данного вида деятельности.

Однако это не означает принципиальную невозможность выработать научное определение понятия «механизм сетевого взаимодействия» применительно к деятельности правоохранительных органов в рамках осуществления ими функций государственного управления. Тем более, следует справедливо признать, что в данном направлении уже сделано немало.

Но для начала следует определиться с понятием сетевое взаимодействие, содержанием и основными характеристиками организации сетевого взаимодействия.

Сетевое взаимодействие как материализованная субстанция высокотехнологичного порядка представляет собой интеграцию усилий субъектов сетевого сообщества, выступающая как некая централизация ресурсов по сетевой модели и служит основой взаимной выгоды и полезности социального партнерства. Для него характерно становление особых отношений между участниками связанных возникновением многочисленных социальных связей, формальных и неформальных контактов.

По общему правилу, сеть - это совокупность учреждений, имеющих общие цели, ресурсы для их достижения, и единый центр управления (например, торговые сети, сеть образовательных, медицинских или фармацевтических учреждений и т.д.). Сети создаются в случае необходимости обмена ресурсами для достижения поставленной цели. Предполагается, что сеть в правоохранительной сфере включает во взаимодействие самые разные виды органов правопорядка обеспечивающих общественный порядок и безопасность.

Сетевое взаимодействие правоохранительных органов рассматривается нами как вариант правоохранительной кооперации (интегрированная кооперация), которая сохраняет его сущность и основные параметры:

- в основе лежит совместная деятельность по противодействию преступности;

- присутствует прямое или косвенное воздействие субъектов этого процесса друг на друга, порождающее их взаимную связь;

- возможность прямо или опосредованно воздействовать друг на друга при организации предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений и производить реальные преобразования в эмоционально-волевой и личностной сфере;

- определяет взаимопреобразование его участников на принципах доверия и творчества, паритетности и сотрудничества;

- учитывает личностные характеристики взаимодействующих субъектов, обеспечивает освоение социально-правовых навыков;

- содействует установлению взаимоотношений, поддержке, доверию и др.

Стратегии сетевого взаимодействия.

Во взаимодействии выделяются две стратегии: кооперация и конкуренция. Кооперация, или кооперативное взаимодействие, предполагает посильный вклад каждого его участника в решение общей задачи. Средством объединения людей здесь являются возникающие в ходе совместной деятельности отношения. Важным показателем «тесноты» кооперативного взаимодействия является степень включенности в него всех участников процесса, которая определяется величиной произведенных ими вкладов.

Что касается конкуренции, то ее характеристикой является борьба за приоритет, которая в наиболее яркой форме проявляется в конфликте. Представление о том, что всякий конфликт обязательно имеет негативное значение, сегодня опровергается в ряде специальных исследований.

Названные стратегии взаимодействия характерны для сетевого взаимодействия правоохранительных органов и определяют процессы его развития и моделирования. На сегодняшний день существуют разные модели правоохранительных органов исходя из их территориальной принадлежности. В рассматриваемом нами аспекте моделями взаимодействия выступают федеральные (на уровне федерации), окружные (на уровне федеральных округов), региональные (на уровне субъектов федерации) и территориально-объектовые (местные) правоохранительные органы и их подразделения. Наиболее распространенные из них представляют региональные и территориально-объектовые правоохранительные органы.

Региональная модель связана с объединением нескольких правоохранительных органов в субъекте РФ (МВД, ФСБ, УФСИН, СК, прокуратура и т.д.) вокруг наиболее функционально-значимого органа (например, антитеррористическая комиссия, где координирующая роль принадлежит органам ФСБ), обладающего достаточным материальным и кадровым потенциалом, который выполняет роль «ресурсного центра». В этом случае каждый правоохранительный орган данной модели обеспечивает выполнение заданий в регионе в полном объеме и ту часть профильных мероприятий, которые они способны реализовать в рамках своих возможностей. Базовый комплекс мероприятий и подготовку стратегии берет на себя «ресурсный центр».

Территориально-объектовые правоохранительные органы основаны на тех же самых принципах кооперации, но в тесной взаимосвязи с «ресурсным центром» региональной модели взаимодействия. В этом случае речь идет о привлечении дополнительных информационных и материальных ресурсов (сведения о местожительстве, родственных и социальных связях фигурантов уголовных дел, наличии судимости, транспортных средств и др.).

От участия в сетевом взаимодействии правоохранительных органов ожидается повышение качества раскрываемости преступлений и повышения оперативно-розыскных и профилактических мероприятий, поскольку основные характеристики сети отличаются более коммуникабельным содержанием:

- наличием общих интересов и стремлением участников к общим целям, использованием единых методов;

- новыми возможностями (материально-технические, кадровые, финансовые) для обмена мнениями, взаимного обучения и др.;

- содействием развитию коммуникаций между участниками;

- присутствием взаимной заинтересованности и ответственности, которые обеспечивают их динамику взаимодействия.

Эффект взаимодействия правоохранительных органов в сети позволяет на практике:

- добиться вместе того, чего нельзя добиться поодиночке;

- усилить взаимопомощь;

- оказывать влияние на другие организации и учреждения - как внутри сети, так и за её пределами;

- углубить понимание проблемы и расширить границы действий благодаря объединению подразделений с различными возможностями;

- помогать в работе друг другу и делать работу совместно;

- избегать ненужного дублирования и бессмысленной траты имеющихся средств и ресурсов;

- обеспечить обмен идеями, мнениями, опытом и технологиями;

- морально и психологически поддержать участников коммуникации;

- в определённых обстоятельствах - объединить административные и кадровые ресурсы.

Практика реализации сетевого взаимодействия закрепила принципы его построения со стратегическими партнёрами:

- каждому участнику предоставляются равные возможности для выражения своего мнения;

- не допускается перекладывание работы и ответственности на партнёра;

- в сотрудничестве распределены полномочия и направления работы каждого подразделения;

- созданы необходимые условия для плодотворного и конструктивного сотрудничества, а также контроля и мониторинга;

- поддерживается культура сотрудничества и взаимодействия, предполагающая умение «отдавать» и «принимать»;

- успешное функционирование сети возможно при постоянной поддержке общих коммуникационных потоков по всем направлениям взаимодействия, в проведении совместных встреч, оперативных совещаний и конференций.

Моделирование сетевого взаимодействия.

Сетевое взаимодействие связано с осознанием и принятием различий между правоохранительными органами, с умением использовать эти различия, особенно когда речь идет об организации оперативно-следственных, розыскных и профилактических мероприятий. Для сетевого взаимодействия в этом случае становится важным создание банка данных для проектирования многоплановых информационных моделей различных преступных сообществ и преступных сетей.

В практике развития сетевого взаимодействия возникает ряд инновационных моментов. Во-первых, появилась необходимость перехода от мышления соревновательности, в основе которого принцип «выиграл-проиграл», к новому мышлению партнерства, в основе которого «выиграл-выиграл». Такой переход осознается не сразу и занимает длительное время, так как преимущества сетевого взаимодействия проявляются со временем. Во-вторых, способы взаимоотношений участников сетевого взаимодействия, ценностно-смысловое содержание различных видов деятельности оперативно-следственных подразделений, в том числе и управленческой, претерпевают изменения. Большое внимание начинают уделять такому явлению, как организационно-правовая культура деятельности, регулирующая поведение участников совместной деятельности. Установлена зависимость от стиля и содержания управления, организационного устройства сетевого взаимодействия. В этой связи формирование организационно-правовой культуры становится одним из содержательных аспектов деятельности не только руководителей правоохранительных органов, но и всего оперативно-начальствующего состава подразделений.

Следовательно, сетевое взаимодействие правоохранительных органов представляет собой особую разновидность деятельности в системе социального партнерства, обеспечивающая высокотехнологичную интеграцию усилий субъектов правоохранительной кооперации (интегрированной кооперации), направленной на своевременный обмен информацией с целью противодействия преступности.

Одним из механизмов противодействия преступности является совместное использование правоохранительными органами общих баз данных сетевой информации. Интеграция различных по содержанию исходных данных, содержащих персональные криминологические данные, криминалистические характеристики совершенных преступлений, а также значимую и дополнительную информацию о криминальных социальных связях подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений и их предполагаемых сообщниках, позволит правоохранительным органам формировать информационный банк данных преступных сообществ и информационные модели преступных сетей. Построение информационных моделей преступных сетей позволит получать новую информацию о поведении людей, их взаимосвязях, которые не удается обнаружить при других способах анализа. При этом, эффективное использование такого подхода должно быть основано на криминализации социальных связей участников запрещенных формирований.

Подобные инициативы сегодня появляются в рамках уже существующих инструментов международного сотрудничества в правоохранительной сфере. Так, подчеркивая важность объединения усилий информационного сотрудничества различных государств-партнеров в деле противодействия терроризму, секретарь Совета Безопасности РФ Николай Патрушев предложил создать единую базу данных об иностранных террористах и усилить обмен информацией об их перемещении. Например, в рамках организации БРИКС предложены механизмы аналитического и прогностического обеспечения деятельности правоохранительных органов в сфере противодействия терроризму ^{[6, с. 6]}.

В этой связи Федеральные законы от 6 июля 2016 г. № 374-ФЗ ^[7] и № 375-ФЗ ^[8] существенно расширяют полномочия правоохранительных органов, утверждая новые требования к сетевым операторам связи, перевозчикам-экспедиторам, к организации почтового сообщения, а также дополнительно регламентируя религиозно-миссионерскую деятельность. Например, при противодействии терроризму, экстремизму и другим социально-опасным и криминальным проявлениям срочность получения информации о социальных связях злоумышленников играет решающую роль, именно поэтому невозможно обойтись без данных содержащихся в информационно-телекоммуникационных и социальных сетях.

В 2016 году в России предложено использовать единый регистр населения, а каждого гражданина пронумеровать уникальным неизменяемым 12-разрядным личным «id»-кодом который станет основой для планируемой к созданию единой базы («супербазы») сведений о населении (в т.ч. об иностранных гражданах, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в РФ). В «супербазу» на основе данных об актах гражданского состояния в обязательном порядке войдут различные идентификаторы (ИНН, СНИЛС, реквизиты различных документов), также допускается включение в «супербазу» сопутствующей информации (о месте работы/учебы, судимости, воинской обязанности и т.п.) ^{[9, с. 2]}.

По мнению Б.А.Торопова и З.И. Тагирова, создание подобных массивов данных может заложить основы моделирования криминально-террористических социальных связей ^{[10, с. 77-89]}.

На наш взгляд, исходными данными для установления социально-преступных связей и формирования многоуровневых информационных моделейдолжны быть любые объекты информации, по признакам которых происходит неформальная коммуникация (родство, дружба, землячество, религиозная общность, политические взгляды, совместная учебная, профессиональная или досуговая деятельность, лояльность к спортивным клубам, социальные ценности, интимные отношения и пр.). Некоторые из указанных признаков должны содержаться в бланках переписи населения.

Таким образом, за счет механизма сетевого взаимодействия предоставляется возможность правоохранительным органам получать более разнообразный спектр информации и выстраивать индивидуальную для каждого правоохранительного органа, исходя из собственной потребности и заинтересованности, траекторию развития совместной деятельности. Обмен опытом и конкуренция правоохранительных органов, включенных в правоохранительную сеть, способствует повышению качества противодействия преступности в целом. Механизм сетевого взаимодействия правоохранительных органов, это особая процедура совместной деятельности (правоохранительной кооперации), которая позволяет: распределять ресурсы при общей задаче деятельности; опираться на инициативу каждого конкретного участника; осуществлять прямой контакт участников друг с другом; выстраивать многообразные возможные пути движения при общности внешней цели; использовать общий ресурс правоохранительной сети для нужд каждого конкретного участника.

Как показало настоящее исследование, основное назначение механизма сетевого взаимодействия состоит в том, чтобы обеспечить управленческий процесс, привести в более эффективное функционирующее состояние механизм управления правоохранительных органов. Посредством механизма сетевого взаимодействия в управленческом процессе правоохранительных органов достигается реализация поставленной цели. При этом сам механизм существует и функционирует совершенно самостоятельно и независимо от управленческого процесса, хотя между этими категориями просматривается качественная функционально-структурная взаимосвязь. Механизм сетевого взаимодействия как совокупность информационно-управленческих средств, осуществляемая для достижения конкретной цели, способствует движению процесса управления.

Сетевое взаимодействие объективно заложено в любой социальной системе, включая правоохранительную сферу, и проявляется как своего рода закономерность, познать ее и использовать в интересах системы для успешного достижения стоящих перед ней целей. На наш взгляд, механизм сетевого взаимодействия можно рассматривать в контексте информационно-технического обеспечения, способствующей развитию всех элементов системы государственного управления. Современное сетевое взаимодействие можно рассматривать как необходимое условие, как средство решения задач, поставленных перед всеми органами государственного и социального управления и как деловое сотрудничество.