Освобождение от административной ответственности за недекларирование либо недостоверное декларирование товаров: проблемы реализации в условиях функционирования Евразийского экономического союза

В условиях функционирования качественно нового объединения экономической интеграции - Евразийского экономического союза (ЕАЭС), и завершения государствами-членами ЕАЭС внутригосударственных процедур, необходимых для вступления в силу с 1 января 2018 г. Таможенного кодекса ЕАЭС (ТК ЕАЭС), сфера правового регулирования таможенных правоотношений претерпела значительных изменений. При этом, оставление за государствами-членами ЕАЭС полномочий по национальному регулированию правоохранительной деятельности таможенных органов с учетом особенностей, предусмотренных международными договорами в рамках Союза, свидетельствует о сохранении двухуровневости административно-правового регулирования порядка привлечения к административной ответственности за нарушения таможенных правил.

Наличие указанной специфики требует от законодателя государств-членов ЕАЭС своевременного приведения национального законодательства в соответствии с правом ЕАЭС. Одной из целей такой деятельности является минимизация случаев возникновения противоречивых позиций властных и невластных субъектов таможенных правоотношений по вопросам привлечения к административной ответственности за нарушения таможенных правил, которые в результате приводят к невозможности соблюдения в полном объеме как интересов лиц, привлекаемых к административной ответственности, так и общественных интересов в сфере начисления и уплаты таможенных платежей.

В свете этого одной из актуальной задач является определения достаточности и объективности, закрепленных законодателем, правовых оснований освобождения от административной ответственности невластных субъектов таможенных правоотношений за нарушение таможенных правил в условиях функционирования Евразийского экономического союза. Проанализируем проблемы реализации данной задачи применительно к составу административного правонарушения, предусмотренного ст. 16.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), и рассмотрим возможность расширения условий освобождения от административной ответственности декларанта или таможенного представителя в случае устранения последствий не заявления сведений либо заявления недостоверных сведений о товарах до выпуска товаров.

Выбор именно этой конкретной проблематики обусловлен еще двумя важными обстоятельствами.

Во-первых, таможенным законодательством как Таможенного союза, так и Евразийского экономического союза устанавливается возможность декларанта совершить таможенные операции, связанные с изменением и дополнением сведений, заявленных в таможенной декларации как до выпуска товаров, так и после (ст. 191 Таможенного кодекса Таможенного союза (ТК ТС), ст. 112 ТК ЕАЭС). Однако, в настоящее время согласно п. 2, 4 примечаний к ст. 16.2 КоАП РФ декларант либо таможенный представитель освобождается от административной ответственности за недекларирование либо недостоверное декларирование товаров по ч. 1 и ч. 2 ст. 16.2 КоАП РФ, только в случае внесения указанных изменений после выпуска товаров, что лишает возможности освобождения от административной ответственности в случае внесений изменений в таможенную декларацию до выпуска товаров. При этом, последствия устранения недостоверности сведений как до выпуска товаров, так и после выпуска товаров, выраженные в доплате всех дополнительных таможенных платежей, не различаются.

Во-вторых, ролью и значением института освобождения от административной ответственности. Так, введение законодателем возможности освобождения лица, совершившего административное правонарушение, предусмотренное по ч. 1 и ч. 2 ст. 16.2. КоАП РФ, от административной ответственности позволяет индивидуализировать административную ответственность исходя из анализа и учета обстоятельств, характеризующих постпротивоправное поведение лица. Добровольная корректировка декларантом или таможенным представителем заявленных в таможенной декларации сведений с доплатой таможенных платежей свидетельствует об отсутствие общественной вредности для таможенных правоотношений.

Правовые основания освобождения от административной за недекларирование либо недостоверное декларирование товаров. Перемещение невластным субъектом таможенных правоотношений товаров через таможенную границу Союза с недекларированием либо недостоверным декларирование товаров в соответствии с пп. 25 п. 1 ст. 2 ТК ЕАЭС признается таможенным законодательством незаконным. Недекларирование либо недостоверное декларирование товаров, как административное правонарушение, совершаемое при перемещении товаров через таможенную границу Союза, относится к административным правонарушениям в области таможенного дела (нарушения таможенных правил), предусмотренные главой 16 КоАП РФ. Наименование и диспозиция ст. 16.2 КоАП РФ позволяет отнести данное правонарушение наряду с административными правонарушениями, предусмотренными ч. 3 и 4 ст. 16.1, 16.7, 16.12, 16.17, ч. 1 ст. 16.19 КоАП РФ, в отдельную группу административных деликтов, связанных с противоправными, виновными действиями (бездействием) субъектов в сфере таможенного декларирования ^[1].

Так, статьей 16.2 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за недекларирование либо недостоверное декларирование товаров. Ввиду отсутствия законодательного закрепления указанных понятий, на основании системного толкования таможенного и административного законодательства, правоприменительной практики таможенных органов и судов для дальнейшего использования в рамках проводимого исследования сформулированы следующие определения:

- недекларирование товаров - перемещение товаров через таможенную границу Союза с заявлением декларантом либо таможенным представителем при таможенном декларировании недостоверных сведений о количественных характеристиках товаров (единицы измерения, вес, объем, комплектность, номенклатура и др.), необходимых для таможенных целей;

- недостоверное декларирование товаров - перемещение товаров через таможенную границу Союза с заявлением декларантом либо таможенным представителем при таможенном декларировании недостоверных сведений о качественных характеристиках товара (наименовании, количестве, свойствах и характеристиках), влияющие на классификационный код по единой Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности ЕАЭС, о таможенной стоимости, о стране происхождения, а также представление недействительных документов, если такие сведений и документы послужили основанием для основанием для освобождения от уплаты таможенных платежей или занижения их размера (ч. 2 ст. 16.2 КоАП РФ) либо основанием для несоблюдения установленных законом запретов и ограничений (ч. 3 ст. 16.2 КоАП РФ).

Переходя к вопросу об основаниях освобождения от административной ответственности за административное правонарушение, следует отметить, что любого рода правонарушение рассматривается как «виновное, противоправное, наносящее вред обществу деяние праводееспособного лица или лиц, влекущее за собой юридическую ответственность» ^[2], при этом сам факт посягательства, как утверждает, например, Б. М. Лазарев, предполагает нанесение ущерба общественным отношениям, правопорядку, а тем самым интересам общества и граждан ^[3].

В рамках заявленной проблематики, не затрагивая анализа точек зрения по сложившейся в связи с подготовкой нового проекта КоАП РФ дискуссии об общественной опасности или об общественной вредности административного правонарушения ^[4], следует отметить, что именно определение степени существенности ущерба, нанесенного общественным отношениям в результате административного правонарушения, является основополагающим критерием для освобождения виновного лица от необходимости претерпеть неблагоприятные последствия противоправного деяния.

Так освобождение от административной ответственности применяется к лицам, совершившим административное правонарушение, в случаях, когда все элементы состава административного правонарушения формально имеют место быть. В данном случае при наличии обстоятельств, перечисленных в части 1 статьи 24.5 КоАП РФ, исключающих производство по делу об административном правонарушении, институт освобождение от административной ответственности не применим.

При этом, как верно отметил В.В. Степанов, такое освобождение производится, как правило, с учетом дополнительных условий в виде действий со стороны лица, совершившего деяние, или наличия событий, последовавших за совершенным деянием, или обстоятельств, положительно характеризующих личность деятеля ^[5]. Такие условия и обстоятельства могут быть как закреплены законодательно, например, в примечаниях к ст. 16.2 КоАП РФ, так и носить оценочный характер при определении признаков малозначительности совершенного деяния (ст. 2.9 КоАП РФ). Более того, законодательно закрепленные условия освобождения от административной ответственности применяются в большинстве случаев как исключение из общих правил исходя из соображений стимулирования добровольного отказа от совершения конкретных правонарушений.

Вопросам об освобождении от административной ответственности за административные нарушения таможенных правил в общем и за недекларирование либо недостоверное декларирование товаров в частности стали уделять повышенное внимание в научных кругах уже при первых стыковых реформах законодательства об административных правонарушениях и таможенного законодательства. Так, Гречкина О. В. в своем исследовании уделила внимание применению при привлечении к административной ответственности такого понятия, как малозначительность, адаптировав его к таможенным правонарушениям ^[6]. После образования Таможенного союза более комплексно институт освобождения от административной ответственности по малозначительности правонарушений был исследован Клюшниковым И. А. ^[7]. Большой интерес в рамках исследования представляет работа Зарубина Н. Н., который в свою очередь, уже в 2013 г. обратил внимание на необходимость введения специальной нормы по освобождению от административной ответственности по ч. 2 и ч. 3 ст. 16.2 КоАП РФ, предложив при этом следующую формулировку: «Лицо, обратившееся в таможенный орган с заявлением о внесении изменений в декларацию на товары до момента выявления таможенным органом административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена частями 2 и 3 настоящей статьи, а также с заявлением об отзыве декларации на товары до выпуска товаров и/или обнаружения таможенным органом данных административных правонарушений, освобождается от административной ответственности за указанные правонарушения» ^[8]. Однако, его позиция нашла свое отражение на законодательном уровне намного позже.

До законодательного закрепления оснований для освобождения от административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ч. 1 и ч. 2 ст. 16.2 КоАП РФ, данному вопросу была дана оценка в пункте 11 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.11.2013 № 79 «О некоторых вопросах применения таможенного законодательства». Согласно данным разъяснениям уплата декларантом или таможенным представителем таможенных пошлин, налогов в надлежащем размере, а также представление документов, подтверждающих соблюдение запретов и ограничений до выпуска товаров или до составления протокола об административном правонарушении не может рассматриваться как основание освобождения от административной ответственности, а согласно п. 2 ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ может являться обстоятельством, смягчающим ее ^[9].

В последующем, на законодательном уровне последовательно с разницей в один год были введены основания для освобождения от административной ответственности в 2015 г. по ч. 2 ст. 16.2 КоАП РФ ^[10], а в 2016 г. по ч. 1 ст. 16.2 КоАП РФ ^[11].

Необходимость введения названных условий амнистирования добросовестного субъекта таможенных правоотношений, обусловлена в первую очередь стимулированием добровольного использования декларантом либо таможенным представителем закрепленного в таможенном законодательстве Таможенного союза права на совершение по своей инициативе таможенных операций, направленных на изменений и дополнение сведений, заявленных в таможенной декларации, и связанные с отзывом таможенной декларации. Во-вторых, отнесение данных условий к обстоятельствам, смягчающим административную ответственность, не исключило бы дальнейшую возможность при повторном совершении однородного административного правонарушения, рассматривать совершенное административное правонарушение как обстоятельство, отягчающее административную ответственность, что, в свою очередь, отрицательно влияет на постпротивоправное поведение виновного лица.

Согласно п. 2 и 4 примечания к ст. 16.2 КоАП РФ декларант и (или) таможенный представитель освобождается от административной ответственности:

- по ч. 1 ст. 16.2 КоАП РФ в случае добровольного сообщения декларантом и (или) таможенный представитель в таможенный орган, осуществивший выпуск товаров, о недекларировании товаров с одновременным представлением таможенной декларации или документа, необходимого для внесения изменений и (или) дополнений в сведения, указанные в ранее поданной таможенной декларации, и содержащего сведения о товарах, таможенное декларирование которых не производилось, и документов, на основании которых указанные таможенная декларация или документ заполнены, предусмотренных правом Евразийского экономического союза;

- по ч. 2 ст. 16.2. КоАП РФ в случае добровольного представления декларантом и (или) таможенным представителем в таможенный орган, осуществивший выпуск товаров, обращения о внесении изменений и (или) дополнений в таможенную декларацию после выпуска товаров с приложением документов, предусмотренных правом Евразийского экономического союза ^[12].

При этом, для освобождения от административной ответственности согласно примечаниям к ст. 16.2 КоАП РФ как по ч. 1, так и по ч. 2 помимо фактического устранения последствий заявления недостоверных сведений в таможенной декларации, действия декларанта или таможенного представителя оцениваются по следующим критериям:

- критерий добровольности постпротивоправных действий, выраженный в отсутствие на дату, предшествующую дате регистрации обращения, выявленного таможенным органом административного правонарушения в отношении декларируемых товаров, а также отсутствие уведомления о проведении таможенного контроля после выпуска товаров, если такое уведомление предусмотрено законодательством;

- критерий платежеспособность лица, выраженный в отсутствии на дату, предшествующую дате регистрации обращения, задолженности по уплате таможенных платежей, не оплаченных после истечения сроков.

Именно при соблюдении всех названных условий, предусмотренных п. 2 и 4 примечания к ст. 16.2 КоАП РФ, влекущих освобождение лица от ответственности за административное правонарушение по ч. 1 и ч. 2 ст. 16.2 КоАП РФ, по результату рассмотрения административного дела может быть вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении в соответствии с п. 4 ч. 1.1 ст. 29.9 КоАП РФ.

Рассмотренные условия освобождения от административной ответственности, в итоге позволяют сделать вывод о том, что введение законодателем данных условий направлено не только на добровольное исполнение обязанности субъектами таможенных правоотношений по предоставлению таможенным органам полных и достоверных сведений о перемещаемых через таможенную границу товарах, но и на дополнительное обеспечение соблюдения таможенного законодательства, которое в силу принципа выборочности объектов и форм таможенного контроля должным образом не позволяет таможенным органам выявить все случаи нарушения таможенного законодательства.

Соотношение правовых оснований освобождения от административной ответственности за недекларирование либо недостоверное декларирование товаров с положениями таможенного законодательства. В рамках проводимого исследования особо следует сделать оговорку о том, что законодателем предусмотрена возможность обращения декларанта и (или) таможенного представителя в таможенных орган с внесением изменений и (или) дополнений в таможенную декларацию только после выпуска товаров. Так, например, п. 2 и 4 примечания к ст. 16.2 КоАП РФ предусмотрена возможность подать такое обращение в таможенный орган, осуществивший выпуск товаров, что свидетельствует о завершении таможенным органом таможенного контроля до выпуска товаров и выпуска товара в соответствии с заявленной таможенной процедурой.

При этом необходимо отметить, что порядок внесения изменений и (или) дополнений в сведения, указанные в декларации на товары, утвержденный решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 10.12.2013 № 289 ^[13], предусматривает внесение соответствующих изменений как на этапе до выпуска товаров, так и после выпуска товаров. В связи с этим вопрос отсутствия освобождения от административной ответственности декларанта и (или) таможенного представителя при внесении изменений в таможенную декларацию до выпуска товаров остается открытым.

Согласно действующему таможенному законодательству порядок внесения изменений и дополнений сведений, заявленных в таможенной декларации, до выпуска товаров носит разрешительный (п. 1 ст. 191 ТК ТС) либо уведомительный характер (п. 3 ст. 193 ТК ТС) ^[14]. Для рассмотрения возможности освобождения от административной ответственности за недекларирование либо недостоверное декларирование необходимо остановится именно на разрешительной форме.

Так условиями для совершения таможенных операций в разрешительном порядке являются положения, в соответствии с которыми:

1) вносимые изменения и дополнения не влияют на принятие решения о выпуске товаров и не влекут необходимости изменять сведения, влияющие на определение размера сумм таможенных платежей, за исключением случаев корректировки таможенной стоимости товаров, и соблюдение запретов и ограничений (ч. 2 п. 1 ст. 191 ТК ТС);

2) если к моменту получения обращения декларанта таможенный орган не уведомил его о месте и времени проведения таможенного досмотра и (или) не принял решения о проведении иных форм таможенного контроля в отношении товаров.

При этом законодатель указал, что изменение и дополнение сведений, заявленных в зарегистрированной таможенной декларации, не может повлечь за собой заявление сведений о товарах иных, чем те, которые были указаны в зарегистрированной таможенной декларации. Под иными товара, согласно разъяснениям ФТС России, понимаются товары, отличные по своему составу, техническому описанию, качеству, предназначению ^[15].

Таким образом, наличие указанных выше условий осуществления таможенных операций, предусмотренных п. 1 ст. 191 ТК ТС, существенно сужает перечень изменений и дополнений сведений в таможенную декларацию, которые могут внесены до выпуска товаров. Возможность введения условий освобождения от административной ответственности за недекларирование либо недостоверное декларирование товаров до выпуска товаров при данных обстоятельствах весьма ограничена.

Так добровольное изменение и дополнение декларантом либо таможенным представителем заявленных сведений о количественных и качественных характеристик товара, недекларирование либо недостоверное декларирование которых является основанием для привлечения к административной ответственности по ст. 16.2 КоАП РФ, направлено на соблюдение таможенного законодательства по уплате таможенных платежей и на соблюдение запретов и ограничений.

Например, внесение изменений сведений о химическом составе товара в связи с увеличением удельного веса полиэтилена с 0,939 г/см³ до 0,942 г/см³ влечет за собой переклассификацию товара в подсубпозицию 3901 20 900 9 ТН ВЭД ЕАЭС с доплатой ввозной таможенной пошлины в размере 6,5%.

То же касается соблюдение запретов и ограничений. Обнаружение до выпуска товара необходимости применения к ввозимому товару (оборудование тепловое газовое для предприятий общественного питания и пищеблоков) мер технического регулирования, установленные Техническим регламентом Таможенного союза ТР ТС 016/2011 «О безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе», утвержденного Решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 № 875, влечет за собой изменений сведений в таможенной декларации о соблюдении установленных таможенным законодательством ограничений в отношении товара.

Несмотря на то, что внесение таких изменений является добровольным постпротивоправным действием, такие изменения не могут быть внесены в таможенную декларацию исходя из положений п. 1 ст. 191 ТК ТС.

Однако, законодатель в качестве исключения из п. 1 ст. 191 ТК ТС указывает, что только в случае корректировки таможенной стоимости при одновременном соблюдении всех названных условий возможно внесение изменений и дополнений сведений в таможенную декларацию, влияющие на принятие решения о выпуске товаров и определение размера сумм таможенных платежей и соблюдение запретов и ограничений.

Так одним из оснований принятия таможенным органом решения о корректировке таможенной стоимости товаров до выпуска товаров в силу п. 1 ст. 68 ТК ТС является выявленный декларантом факт недостоверного заявления сведений об их таможенной стоимости, в том числе в связи с неправильным выбором метода определения таможенной стоимости. В качестве примера недостоверного заявления таможенной стоимости товаров являются недостоверные сведения о транспортных расходах, которые дополнительно начисляются к цене, фактически уплаченной или подлежащей уплате, согласно первому методу определения таможенной стоимости (Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 30.05.2013 г. по делу № А53-17570/2011 ^[16]). В данном случае отказ таможенного органа во внесении изменений и дополнений сведений, заявленных в таможенной декларации, по данному основания может быть признан незаконным.

Исходя из системного толкования ст. 68 ТК ТС, п. 1 ст. 191 ТК ТС, ст. 16.2 КоАП РФ, можно сделать вывод о том, что декларант либо таможенных представитель по аналогии с п. 2 и 4 примечания к ст. 16.2 КоАП РФ может быть освобожден до выпуска товаров только по ч. 2 ст. 16.2 КоАП РФ в случае добровольного внесения изменений и дополнений сведений в таможенную декларацию о таможенной стоимости товаров, при одновременной соблюдении условий предусмотренных п. 1 ст. 191 ТК ТС.

В то же время разработчики нового ТК ЕАЭС внесли существенные изменений в таможенные операции, связанные с внесением изменений и дополнений сведений в таможенной декларации (п. 1 ст. 112 ТК ЕАЭС ^[17]). В проекте ТК ЕАЭС первое положение исключено как рудимент, препятствующий торговле, а также были уточнены формы таможенного контроля и меры, обеспечивающие его проведение, начало которых является основанием для отказа во внесении изменений в сведения до выпуска товаров ^[18].

Однако, положение, предусмотренное абз. 4 п. 1 ст. 191 ТК ТС, регулирующее запрет на внесение изменений и дополнений сведений в таможенную декларацию об иных товарах, осталось неизменным.

Вследствие этого в рассматриваемой части новые правила ТК ЕАЭС позволяют вносить изменений и дополнений сведений в таможенной декларации до выпуска товаров независимо от того, влияют ли эти изменения на решение о выпуске товаров или на определение размера сумм таможенных платежей и соблюдение запретов и ограничений.

Таким образом, добровольное устранение декларантом и (или) таможенным представителем последствий не заявления сведений о товарах либо заявления недостоверных сведений о товарах до выпуска товаров при соблюдении условий, предусмотренных п. 1 ст. 112 ТК ЕАЭС, с доплатой таможенных платежей и соблюдением запретов и ограничений направлено на добросовестное соблюдение правил и норм таможенного законодательства, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность.

При данных обстоятельствах данные постпротивоправные действия можно расценивать как меру по соблюдению правил и норм таможенного законодательства, что исходя из положений ст. 2.2 КоАП РФ исключает вину декларанта и (или) таможенного представителя в виде причинения реального ущерба в связи с неуплатой таможенных платежей или несоблюдение запретов и ограничений, до выпуска товаров.

Учитывая изложенное, целесообразно внести п. 5 примечания ст. 16.2 КоАП РФ, в следующей редакции: «В случае добровольного представления декларантом и (или) таможенным представителем в таможенный орган, зарегистрировавший таможенную декларацию, мотивированного обращения о внесении изменений (дополнений) сведений в таможенную декларация до выпуска товаров при соблюдении в совокупности условий, предусмотренных п. 1 ст. 112 ТК ЕАЭС, лицо, совершившее административное правонарушение, предусмотренное частями 1, 2 и 3 настоящей статьи, освобождается от административной ответственности за указанное правонарушение».

Подводя итог проведенного исследования, необходимо отметить, что внесение существенных изменений в таможенное законодательство в связи с действием Евразийского экономического союза, анализ сложившейся судебной практики, а также со наличие двухуровневость административно-правового регулирования порядка привлечения к административной ответственности за нарушения таможенных правил в совокупности позволили осознать и пересмотреть исходные положения таможенного законодательства о таможенных операциях по внесению изменений и дополнений сведений в таможенную декларацию до выпуска товаров, влияющих на освобождение от административной ответственности за недекларирование либо недостоверное декларирование товаров. В связи с чем было предложено дополнительное условие амнистирования добросовестных участников внешнеэкономической деятельности. Представляется, что введение соответствующих изменений в национальное законодательство об административных правонарушениях позволит создать дополнительные условия для соблюдения добросовестными участниками внешнеэкономической деятельности таможенного законодательства, которое в силу принципа выборочности объектов и форм таможенного контроля должным образом не позволяет таможенным органам выявить все случаи нарушения таможенного законодательства.