Совершенствование российского законодательства в сфере разведки и добычи нефти и газа на континентальном шельфе

Пиванова Анна Васильевна аспирант, кафедра природоресурсного права, Российский государственный университет нефти и газа им. И.М. Губкина Pivanova Anna Vasil'evna Department of Natural Resources Law at Gubkin Russian State University of Oil and Gas, legal advisor at RH-Burenie LLC (OOO) avgelevan@mail.ru Другие публикации этого автора

Для Российской Федерации шельф является единственным резервом углеводородного сырья, а в Бразилии уже 90% всей нефти добывается на шельфе и программа освоения шельфовых месторождений является основным источником увеличения добычи.

Наша страна обладает существенным ресурсным потенциалом углеводородного сырья.

Большая часть разведанных запасов сосредоточена на суше Российской Федерации - в Западной и Восточной Сибири, а также в Европейской части страны. Более 75% месторождений нефти и газа на суше уже вовлечены в освоение. При этом средняя выработанность месторождений приближается к 50%.

Экономика Российской Федерации серьезно зависит от стабильной работы энергетического комплекса и от экспорта углеводородов. Поэтому прогнозируемый специалистами дефицит стратегических полезных ископаемых требует незамедлительных действий по освоению новых крупных нефтегазоносных провинций.

Наиболее перспективным направлением для восполнения запасов углеводородного сырья является шельф Российской Федерации.

Континентальный шельф Российской Федерации является самым крупным в мире по площади. Его территория превышает 6.2 млн км², из них 4 млн км² являются перспективными на нефть и газ^[1]. Однако количество открытых месторождений весьма незначительно.

Несмотря на то, что начальные извлекаемые ресурсы углеводородного сырья оцениваются в 100 млрд т. условного топлива (25% общемировых ресурсов углеводородов), добыча нефти и газа на шельфе Российской Федерации практически не ведется^[2]. В настоящее время на шельфовые месторождения приходится менее 3 % добываемой в России нефти. В 2011 году на морских месторождениях добыто только 16,7 млн тонн нефти при общем объеме добычи 511,4 млн тонн^[3].

Необходимо учитывать, что освоение месторождений полезных ископаемых на шельфе является более сложной задачей, чем разработка полезных ископаемых на суше.

Изучение и освоение морских ресурсов углеводородного сырья на российском шельфе по сравнению с другими регионами мира характеризуется специфическими особенностями, которые напрямую влияют на уровень вовлечения в оборот полезных ископаемых.

Основной объем запасов нефти и газа в России сосредоточен в недрах шельфа арктических морей, характеризующихся суровыми климатическими условиями и экстремальной ледовой обстановкой. Кроме того, на побережьях арктических морей практически отсутствует береговая инфраструктура, практически нет транспортной системы.

Все эти специфические особенности приводят к тому, что освоение месторождений на российском шельфе требует существенных инвестиций, в том числе в закупку дорогостоящих технологий, которые позволят вести добычу при сложной ледовой обстановке и в суровых климатических условиях.

Можно выделить следующие факторы, снижающие инвестиционную привлекательность освоения российского континентального шельфа:

- отсутствие необходимого квалифицированного персонала, оборудования и технологий для рентабельной работы на шельфе;

- слабая развитость инфраструктуры, обеспечивающей разведку, добычу и транспортировку углеводородного сырья;

- недостаточная геологической изученностью участков недр акваторий;

- долгая окупаемость проектов;

- низкая подтверждаемостью выявленных ресурсов и, как следствие, высокие риски вложения инвестиций в освоение углеводородного сырья на таких участках;

- необходимость совершенствования государственного управления процессами недропользования, включая процедуру предоставления права пользования участками недр континентального шельфа;

- нормативная база, не адаптирована к специфике проведения работ по геологическому изучению, разведке и добыче углеводородного сырья в границах данных территорий.

Поэтому считаем полезным проанализировать опыт Бразилии и сравнить правовое регулирование разведки и добычи нефти и газа в наших странах.

Согласно ч.3 ст. 9 ФЗ "О недрах" от 21.02.1992 №2395-1 «Пользователями недр на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации… могут быть юридические лица, которые созданы в соответствии с законодательством РФ, имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем 5 лет, в которых доля (вклад) РФ в уставных капиталах составляет более чем 50%».

В Бразильском законодательстве подобные ограничения для недропользователей отсутствуют. Пользователями недр на участках недр предоставленных для целей разведки и добычи нефти и газа могут быть бразильские граждане, юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Бразилии органы управления, которых находятся в стране^[4]. Однако для государственной нефтяной компании «Петробраз» предусмотрены некоторые преференции в отношении предсолевых и стратегический месторождений нефти и газа. Согласно закону Бразилии №12276 от 30.06.2010 г. «Петробраз» обязуется участвовать в разведке и добыче нефти и газа вышеупомянутых месторождений на уровне, как минимум, 30%, как в партнерстве с бразильскими, так и иностранными компаниями^[5]. Данные изменения внесены для того, чтобы государство имело доступ к стратегической информации о запасах, и контролировало темп производства и технологического развития.

Можно выделить три ключевых элемента, применяемых Бразилией для привлечения инвестиций и технологий в разработку шельфовых месторождений:

- применение договорно-правовых форм, при представлении права пользования месторождениями нефти и газа;

– поощрение создания совместных предприятий с иностранными партнерами и предоставление прав недропользования иностранным партнерам;
– целостный, четкий и долгосрочный режим налогообложения шельфовых проектов.

Основной системой предоставления права пользования месторождениями нефти и газа в Бразилии является договорная система, система концессионных соглашений, на основании проведенных тендеров^[6]. Как известно, концессионные соглашения в области добычи природных ресурсов до сих пор не используются России. Федеральный закон № 115-ФЗ «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами», был принят 21 июля 2005 г. Но одним из самых существенных недостатков закона, является то, что он не распространяет свое действие на сферу природопользования. Согласно статье 4 Закона в закрепленный законодателем перечень объектов концессионного соглашения участки недр не входят.

В 2010 году в Бразилии были приняты несколько новых законов, усиливающих роль государства в нефтегазовой отрасли, так закон №12351 от 22.12.2010 г. регламентирует переход от режима концессионных соглашений к режиму соглашений о разделе продукции (СРП) для предсолевых и иных стратегических месторождений нефти и газа.

В отличие от концессий, СРП являются договорами между инвестором и государством, при которых инвестору предоставляется право на пользование определенным участком недр на условиях, при которых, с одной стороны, часть добытого им минерального сырья, должна быть безвозмездно передана в собственность государства, а с другой - инвестор освобождается от обязанности уплачивать большинство налогов в течение всего срока действия такого соглашения^[7].

В России этот режим практически не работает, на его условиях добывается менее 1% углеводородов. На данный момент заключено три соглашения: «Сахалин - 1», «Сахалин - 2», «Харьягинское месторождение» (Харьяга). Процедура предоставления прав пользования недрами на континентальном шельфе РФ на условиях СРП заведомо исключает возможность его применения, так как требует невыполнимых, либо взаимоисключающих условий. После принятия ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» не было подписано ни одного нового соглашения.

17 ноября 2012 г. Правительство РФ готовится рассмотреть программу освоения российского континентального шельфа до 2030 года, с целью обеспечить разработку потенциально значительных запасов нефти в Баренцевом, Карском, Охотском, Печерском, Каспийском и Черном морях^[8]. В Программе предложено не делить опыт на отечественный и зарубежный, а ограничиться общим пятилетним стажем работы на континентальном шельфе, независимо от того, где он приобретен. В настоящий момент к организациям удовлетворяющим условиям, предъявляемым к пользователям недр континентально шельфа можно отнести только ОАО "Газпром" и ОАО «НК «Роснефть». Государственные компании не мотивированы к освоению морских месторождений до момента исчерпывания рентабельных запасов на суше. При действующей системе регулирования шельф не будет достаточно изучен к моменту исчерпания рентабельных ресурсов суши.

На низком уровне находится технико-технологическое обеспечение проведения работ, имеются серьезные кадровые проблемы. У российских компаний не хватает технологий для рентабельной работы на шельфе. Отсутствует необходимая инфраструктура для геологического изучения и освоения континентального шельфа. В связи с этим предлагается либерализовать доступ к освоению природных ресурсов, путем расширения субъектного состава недропользователей на участках недр континентально шельфа. Соглашения о совместной работе на шельфе с иностранными партнерами и частными российскими компаниями позволят снизить риски, разделить финансирование и сократить время реализации проектов. Необходимо на законодательном уровне установить порядок формирования и утверждения состава консорциумов для изучения и освоения шельфа.

Несмотря на низкую геологическую изученность и высокие перспективы открытия крупных уникальных месторождений, объем вложенных средств в изучение шельфа крайне низок. Необходимо законодательно закрепить финансовую ответственность недропользователей за проведение минимально установленных работ по геологическому изучению участков недр шельфа, а также фиксацию в лицензии на пользование недрами минимальной суммы, которую в установленные сроки недропользователь обязуется вложить в геологическое изучение. Например, в Бразилии одним из критериев выявления победителя на торгах являются сроки проведения и уровень инвестиций, который недропользователь обязуется вложить в геологическое изучение ^[9].

Также хочется отметить, что такой вид пользования недрами, как геологическое изучение, применительно к континентальному шельфу РФ отсутствует. Сейчас компании вынуждены приобретать так называемые совмещенные лицензии, объединяющие геологическое изучение, разведку и добычу недр. Законодательное закрепление геологического изучения недр как самостоятельного вида пользования недрами позволит привлекать частные компании, которые, завершив работу, будут продавать результаты своего труда добывающим компаниям.

Высокий потенциал континентального шельфа РФ может быть раскрыт только в благоприятных налоговых и правовых условиях. Для всех новых проектов независимо от уровня сложности предлагается обнулить налог на имущество и НДС по уникальному импортному оборудованию, которое в России пока не производится, такие условия не должны меняться в течение 15 лет с начала промышленной добычи. Таким образом, инвесторам будет предоставлена возможность планировать свою работу, без форс-мажоров и рисков изменения законодательства^[10].

Бразильские компании приобретают оборудование, которое будет использоваться при добыче нефти и газа, с помощью специального режима временного ввоза товаров – «Репетро».

В соответствии с данным режимом, налоги на импортное оборудование не начисляются, после поставки оборудования на территорию Бразилии^[11].

Чтобы использовать данный режим бразильская компания должна соблюдать определенные требования:

- импортированное оборудование, в соответствии с договорными обязательствами должно покинуть Бразилию после определенного периода времени;

- оборудование, иностранного поставщика остается в Бразилии только в течение сока пребывания поставщика в стране.

После прекращения соглашения о разделе продукции или концессии, некоторое оборудование может быть передано в собственность Федеральному Правительству в соответствии с правилами, установленными Федеральным Агентством по нефти, газу и биотопливу.

В трудовом законодательстве Бразилии установлены некоторые ограничения для иностранных работников. В соответствии с ними все иностранные и бразильские компании должны нанимать местный персонал. Доля иностранных сотрудников не должна превышать одну треть, от общее числа сотрудников компании, данное соотношение должно сохраняться в отношении заработной платы, что означает, что вознаграждения, получаемые иностранными работниками не должны превышать одной трети от общего числа расходов компании на заработную плату^[12].

По мере развития экономики Бразилии и совершенствования законодательства позиции государства в нефтегазовом секторе усиливаются. Это обусловлено необходимостью соблюдения национальных, стратегических и оборонных интересов государства, защиты окружающей среды, содействия развитию и росту рынка труда и оценки энергетических ресурсов.

По мнению американской аналитической компании «BofA Merrill Lynch Global Research»^[13], при использовании пути Бразилии Россия могла бы рассчитывать на увеличение запасов категории 2Р на 6 млрд баррелей нефтяного эквивалента, достижение пикового уровня добычи на шельфе в размере 1 млн баррелей в день, дополнительные ежегодные налоговые выплаты в размере 4% федерального бюджета. Кроме того, позитивным моментом станет повышение оценочной стоимости российских компаний нефтегазового сектора, приток прямых иностранных инвестиций и создание новых рабочих мест.

Проанализировав правовое регулирование геологического изучения, разведки и добычи нефти и газа в Бразилии и Российской Федерации, считаем возможным, внести следующие предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации:

- расширения субъектного состава недропользователей на участках недр континентально шельфа;

- конкретизация понятия «пятилетний опыт освоения континентального шельфа»;

- законодательное закрепление финансовой ответственности недропользователей за проведение минимально установленных работ по геологическому изучению участков недр шельфа, а также фиксацию в лицензии на пользование недрами минимальной суммы, которую в установленные сроки недропользователь обязуется вложить в геологическое изучение;

- законодательное закрепление геологического изучения недр как самостоятельного вида пользования недрами;

- предусмотреть стимулирующую систему налогообложения, в том числе снизить ставку НДПИ и отменить экспортную пошлину по новым шельфовым проектам, обнулить налог на имущество и НДС по уникальному импортному оборудованию, которое в России не производится.

В силу ограниченности ресурсов недр и неполного воспроизводства минерально-сырьевой базы, обострения конкуренции между государствами, необходимо создание благоприятных условий для геологического изучения и освоения ресурсов континентального шельфа, привлечения иностранных инвестиций и повышения их эффективности в нефтегазовом секторе.