О принципе сохранения государственного суверенитета при вступлении Российской Федерации в ЕАЭС

В эпоху глобализации, когда стремительно идет процесс установления различных связей и взаимозависимостей государств и народов в различных сферах общественной, политической и международной жизни, особо остро встает вопрос сохранения государственного суверенитета в прежнем его понимании.

Еще совсем недавно государство рассматривалось как обособленное территориальное образование. Его обособленность закреплялась принципами Вестфальского мирного договора, положенными в основу Устава Организации Объединенных Наций и других важных международных документов. Так, согласно пункту 4 статьи 2 Устава ООН: «все Члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения, как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями Организации Объединенных Наций» ^[3].

Вместе с тем в современном мире при вступлении государств в межгосударственные образования все чаще стал подниматься вопрос о возможном ограничении суверенитета. Примечательно, что при его рассмотрении мнения ученых разделились.

Так, В. Федорченко пишет о том, что государство как носитель властной системы вынужден делить суверенитет с международными организациями и неправительственными движениями ^[22]. М. Эсенов отмечает снижение роли и значения государства как суверенного образования в межгосударственных и межрегиональных интеграционных процессах. Входящие в Евросоюз страны шаг за шагом передают часть своих суверенных прав наднациональным органам управления ^[25]. Известные представители американского неореализма П. Кеннеди и Д. Месснер признают, что в современных условиях государство стало менее самостоятельным в принятии решений, делегировав часть своих полномочий наднациональным структурам ^[8]. Известные алжирский юрист, судья Международного суда ООН М. Беджауи отмечает, что наднациональные организации имеют силу над государствами, их цель – создание надгосударственных правовых норм без участия правительств государств, которые являются применимыми в отношениях между всеми субъектами на территориях государств-членов данной организации. В этой связи наднациональным международным организациям передается суверенитет ^[16].

Отметим, что вопрос о возможном ограничении государственного суверенитета становится также актуальным и для Российской Федерации, активно вовлеченной в процесс формирования наднациональной экономики. Так, А.Бланкенагель и И.Г. Левин отмечают, что статья 79 Конституции Российской Федерации, открывающая возможность передачи государственных полномочий (элементов суверенитета) межгосударственным объединениям, исходит из допущения делимости суверенитета ^[23].

Другая группа ученых, напротив, говорят о неделимости государственного суверенитета. Как отмечает А.И. Конуров, само по себе делегирование полномочий не ведет к какому-либо умалению, размыванию или ликвидации государственного суверенитета ^[24]. Суверенитет государства, - утверждает С. Комендантов, есть качественное состояние, и он не ограничивается при добровольной передаче всеми государствами части своих полномочий при образовании межгосударственного объединения ^[26]. Аналогичной позиции придерживается С.М. Кукушкина, которая заявляет, что можно говорить только о наличии или отсутствии суверенитета ^[27].

Однако, прежде чем перейти к более подробному исследованию вопроса о делимости государственного суверенитета, считаем необходимым остановиться на исследовании его понятийного аппарата.

Основоположником теории государственного суверенитета является Жан Боден, определяющий суверенитет как исключительное господство государства ^[9]. В качестве признаков рассматриваемого правового явления он выделял абсолютность (неограниченность), независимость от любой другой внутренней или внешней силы, а также неотчуждаемость ^[10].

В конце 19 – начале 20 вв. распространенным являлось суждение о том, что государственный суверенитет – свойство (качество) власти государства. Французский специалист в области государственного права Деон Люги утверждал, что суверенитет – это «независимая власть повелевать» ^[11]. Выдающийся немецкий государствовед Георг Еллинек в суверенной государственной власти видел «не знающую над собой никакой высшей власти», поэтому она в то же время является независимой и верховной властью. Первый признак проявляется преимущественно вовне, в сношениях суверенного государства с другими державами, второй – во внутренних отношениях, по сравнению с входящими в состав государствами лицами» ^[12]. Как утверждал Н.И. Палиенко, «суверенитет – это лишь определенное свойство государственной власти, в силу которой она является высшей и независимой правовой властью» ^[13].

Очевидно, единогласное мнение ученых относительно понятия государственного суверенитета сложилось ввиду политической обстановки, характерной для Российской империи того времени, когда в зависимом положении от нее находились Польша, Финляндия.

Среди известных представителей советского периода следует отметить Л. Оппенгейма, который под государственным суверенитетом понимал высшую власть, не зависящую ни от какой другой земной власти, или полную независимость ^[14].

В настоящее время понятие «государственный суверенитет» вызывает определенные дискуссии. Взгляды ученых конституционалистов можно разделить на две группы. Одна из них связывает государственный суверенитет с независимостью государственной власти. Так, по мнению В.И. Лисовского, «суверенитет – это независимость государственной власти от всякой другой власти как внутри, так и вне границ этого государства» ^[15]. В.И. Чиркин также утверждает, что государственный суверенитет – это независимость государственной власти от любой другой ^[17].

Другая группа ученых относят государственный суверенитет и независимость применительно к государству. Как отмечает И.Д. Левин, суверенитет есть состояние полновластия государства на своей территории и его независимости от других государств ^[9]. Б.С. Крылов, И.П. Ильинский и Н.А. Михалева также исходят из того, что «суверенитет – это не определенный объем компетенции, которую можно делить с кем-либо, а политико-правовое качество государства, его абсолютная независимость в сфере внутренних и внешних вопросов» ^[18].

Следует отметить, что в Конституции Российской Федерации понятие суверенитета употребляется применительно к государству. В части 1 статьи 4 отмечено, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. В части 1 статьи 82 закреплено: «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации …защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства» ^[1]. В этой связи мы поддерживаем точку зрения ученых, рассматривающих государственный суверенитет как принадлежащий непосредственно государству.

Необходимо отметить, что среди ученых-конституционалистов нет единой точки зрения по вопросу элементов, составляющих понятие государственного суверенитета.

По мнению Н.А. Ушакова, компонентами суверенитета являются верховенство государства в пределах его территории и независимость во взаимоотношениях с другими государствами и иными субъектами международного общения ^[28]. Как считают Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин, в структуру государственного суверенитета входят верховенство, независимость и единство государственной власти ^[19]. С точки зрения И.А. Конюховой государственный суверенитет проявляется в верховенстве, независимости, полноте государственной власти, а также в неделимости государственного суверенитета ^[20].

А.А. Вихров, М.В. Сальников, Г.А. Адамян, О.В. Биктасов в числе составляющих государственный суверенитет называют социально-политические и правовые отношения, нормы и факторы, обеспечивающие территориальную целостность, автономность и независимость власти и государства ^[29].

Отметим, что политико-правовые отношения не исчерпывают всю систему общественных отношений, образующих существенную сторону суверенитета. Являясь сложным политико-правовым феноменом, суверенитет характеризует самостоятельность, независимость и полновластие государства не только в политической, но и в правовой, экономической, социальной и других сферах жизнедеятельности ^[30].

Анализ элементов государственного суверенитета содержится также в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 года № 10-П ^[4], где были названы: верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полнота законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении.

Верховенство государственной власти обусловливается тем, что она является высшей формой публичной власти, так как ее социальным источником является народ всей страны, она может регулировать все вопросы жизнедеятельности общества, именно она юридически наделяет кругом предметов ведения и полномочиями остальные публично территориальные образования, наделяет основами компетенции их органы.

Следует отметить, что в целях обеспечения суверенитета (принципа суверенного равенства и уважения прав, принципа невмешательства во внутренние дела государства) Конституционный Суд Российской Федерации признал за федеральным законодателем правомочие предусмотреть специальный правовой механизм разрешения им вопроса о возможности или невозможности с точки зрения принципов верховенства и высшей юридической силы Конституции Российской Федерации исполнить вынесенное по жалобе против России постановление Европейского суда по правам человека, в том числе в части мер общего характера ^[5]. В декабре 2015 года соответствующий механизм, предполагающий правомочие Конституционного Суда Российской Федерации разрешать вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, был прописан в федеральном законодательстве.

Полнота законодательной, исполнительной и судебной власти государства означает пространственно-временную конкретизацию сущности государственной власти, т.е. на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, суверенитет государства представляется его всеобъемлющим свойством, предполагающим верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти в различных сферах жизнедеятельности, полноту власти государства на его территории, независимость государства в международном общении, территориальную целостность.

Если говорить о передаче части суверенитета межгосударственному объединению, то эта часть должна обладать такими же признаками, что и целое. В качестве примера рассмотрим межгосударственное объединение, государством-членом которых является Российская Федерация – Евразийский экономический союз (далее – ЕАЭС), который создан на основе Договора о Евразийском экономическом союзе. Пунктом 1 статьи 1 названного Договора закреплено, что Стороны (Республика Беларусь, Республика Казахстан, Российская Федерация) учреждают Евразийский экономический союз, в рамках которого обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных настоящим Договором и международными договорами в рамках Союза ^[2].

Договором предусмотрено создание органов управления ЕАЭС, взаимоотношения которых строятся на определенных принципах ^[31]. Учреждение исполнительного органа ЕАЭС (Комиссия ЕАЭС) может быть рассмотрено с точки зрения его наднациональности и наделения правами, переданными государствами-членами Союза.

Говоря о независимости и самостоятельности органов ЕАЭС, можно отметить следующее. Высший совет, рассматривающий принципиальные вопросы деятельности Союза, определяющий стратегию, направления и перспективы развития интеграции и принимающий решения, направленные на реализацию целей Союза, входят главы всех государств-членов (Белоруссии, Казахстана, России, Армении, Киргизии), именно им принадлежит верховенство в принятии важнейших решений. Это национальный орган, состоящий из представителей государств. Другой национальный орган - Межправительственный совет может принять решение о приостановлении действий актов, принятых исполнительным органом - Советом и Коллегией Комиссии (п. 9 ст. 16 Договора).

Таким образом, говорить о независимости и самостоятельности исполнительного органа ЕАЭС (Комиссии ЕЭС) не приходиться, поскольку его акты могут быть отменены.

В юридической литературе наличие связи между населением государства-члена и самой межгосударственной организации зачастую указывается в качестве одного из признаков наднационального объединения. Так, рассматривая Евросоюз в таком качестве, ученые отмечают практику, когда государство-член внутри себя проводит референдум о вступлении в Европейский Союз.

Примечательно, что население государств-членов ЕАЭС не принимало решения при его создании и, теоретически отсутствует связь между межгосударственным объединением и населением государств-членов. Отсюда вывод – решения наднациональных органов Союза не могут быть безусловно обязательными для государств. Следует также отметить, что сама природа международной организации предполагает добровольное исполнение государствами-членами наднационального права (его норм) на своей территории. Возможность выхода из состава интеграционного объединения, закрепленная в статье 13 Договора снимает необходимость следовать предписаниям органов Союза. Как отмечает А.И. Конуров, обязательства по договорам не являются для государства безотзывными, так как их заключение является одним из средств реализации своих национальных интересов ^[24].

В свою очередь, отсутствие властных полномочий над внутригосударственными органами и населением, права принимать обязательные решения не только для государств, но и для физических и юридических лиц, находящихся под юрисдикцией данных государств, механизма контроля и принуждения таких решений свидетельствует о том, что власть Союза не обладает такими признаками, как верховенство, независимость и самостоятельность. Как отмечают А.Ф. Малый и А.М. Хурматуллина, сама природа международной организации предполагает добровольное исполнение государствами-членами наднационального права (его норм) на своей территории ^[32].

Государства делегируют международной организации только часть своих суверенных полномочий в строго определенных сферах общественной жизни, в остальном оставляя право регулирования за собой, т.е. отсутствует такой признак суверенитета как полновластие ^[24]. К примеру, в рамках Евразийского экономического союза, созданного соответствии с Договором о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, осуществляется единое таможенное регулирование (пп. 4 п. 1 статьи 25).

К тому же, Конституционный Суд Российской Федерации в одном из своих решений отметил следующее: «будучи правовым демократическим государством, Россия как член мирового сообщества, в котором действуют общепризнанные принципы и нормы международного права, заключает международные договоры и участвует в межгосударственных объединениях, передавая им часть своих полномочий, что, однако, не означает ее отказ от государственного суверенитета, являющегося необходимым качественным признаком Российской Федерации, характеризующим ее конституционно-правовой статус ^[5]. Не менее интересным является позиция Конституционного Суда Российской Федерации, содержащаяся в Определении Конституционного Суда РФ от 06.12.2001 г. № 250-О: «Положения Федеративного договора, предусматривавшие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно - правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации» ^[6].

В этой связи можно согласиться с мнением Т.С. Мелешкиной, отмечающей, что суверенитет государства основан на принципах единства (неделимости суверенитета), неограниченности и неотчуждаемости ^[33]. Учитывая вышеизложенное, можем говорить о том, что при вступлении Российской Федерации в межгосударственное объединение действует принцип сохранения государственного суверенитета, что предполагает временную добровольную передачу государством части своих полномочий в определенной сфере межгосударственному объединению в целях реализации своих национальных интересов.