Омнипотенция полицейского государства в оценке российской полицеистики

Утверждения ученых о возрастающей в современном мире роли государства в организации общественной жизни ^{[1, с. 241]} приобретают все более разнообразную аргументацию. В фокусе общественных дискуссий оказались и государство, и его важнейшие институции, прежде всего – полиция. При характеристике современных государств используется именование некоторых из них полицейскими государствами. «При этом пишущие и говорящие более-менее понимают, что такое полиция, да и то не всегда, но почти никто не знает, что представляет собой полицейское государство», – констатировал А. В. Корнев ^{[1, с. 242]}. В слова «полиция», «полицейское государство» сегодня вкладывается смысл, отличающийся от изначального. В XXI в. они лишились той важной части своего прежнего нормативного значения, которая отражала сущность полиции и полицейского государства на протяжении нескольких предшествующих столетий. Понятием «полицейское государство» сегодня, как правило, называют репрессивное государство, контролирующее все сферы общественной жизни, применяющее насилие и характеризующееся произволом со стороны полиции, прежде всего тайной, подменяющей собой органы нормального управления и правосудия ^{[2, c. 11]}. И это несмотря на то, что возникновение полицейского государства было связано со стремлением добиться всеобщего благоденствия, а омнипотенция (всемогущество) государственной власти должна была быть использована для достижения всеобщего счастья.

Полицейская деятельность была рождена попыткой монарха поддержать и упрочить власть над подданными ^{[3, с. 9–10]}. Она выражалась в законодательной, судебной и управленческой деятельности государственного аппарата, направленной на отдельных подданных (обывателей) и негосударственные социальные структуры. Для осуществления этой деятельности возникла система специализированных полицейских государственных органов, компетенция которых охватывала практически все области деятельности государства внутри страны ^{[4, предисловие, с. 6]}. В силу такой всеобъемлющей деятельности полиции, являющейся практическим воплощением идеи тотального (правового и неправового) регулирования со стороны государства всех сторон общественной жизни, государство получило наименование полицейского ^{[3, с. 9–10]}.

Полиция имела отношение к достижению цели королевской власти – установить внутреннюю безопасность и ограничить произвол сильных, который проявлялся в условиях борьбы сословий и кулачного права ^{[5, с. 10]}. По мере подчинения себе феодальных землевладельцев королевская власть укреплялась внутри государства и выдвигала на первый план задачи обеспечения внутреннего благосостояния и безопасности. Монарх приобрел опору у населения и получил возможность подавлять своим вмешательством во внутреннюю жизнь общества частную инициативу феодалов, церкви и городов, постоянно усиливая свое могущество ^{[6, с. 38]}. Обществу отводилась пассивная роль, а государственная власть широко и неограниченно использовала свою монополию для полицейского вмешательства во все сферы общественной жизни ^{[7, с. 124]}. Экономические, физические и духовные интересы общества стали предметом подробной регламентации, бдительного надзора и непосредственного управления со стороны государственной власти ^{[8, с. 95]}. При этом права личной свободы и общественной самодеятельности во внимание не принимались ^{[9, с. 16–17]}.

Идеологической основой теории и практики полицейского государства стала философия эвдемонизма ^{[10, с. 236–241],[1, с. 252–253]}, а управление полицейским государством стал рассматриваться как процесс достижения благополучия ^{[8, с. 95]}. «Полицейское государство отражается в философии эвдемонизма так же отчетливо и ярко, как в философии Платона государство Древней Эллады», – отмечал В. М. Гессен ^{[11, с. 1]}, обращая внимание на сущностные положения этой философии: цель государства – всеобщее благо и всеобщее счастье; обязательное средство достижения цели – неограниченная власть монарха.

Идеологи и практики полицейского государства полагали, что цель государства по созданию счастья подданным может быть достигнута только путем всесторонней, ни перед чем не останавливающейся регламентации народной жизни ^{[12, с. 363–364]}. Тотальная полицейская регламентация в полицейском государстве подавляла личную инициативу и самодеятельность населения ^{[1, с. 253]}. Заняв по отношению к населению положение опекуна, о реальных проблемах народа опекающая власть не заботилась. Подъем общественного самосознания и самоорганизации не только не составлял задач полицейского государства, но и противоречил одному из основных требований благочиния ^{[13, с. 39–40]}. Не рассчитывая на «самопроизвольное повиновение» подданных, которого нельзя ожидать «и при самых мудрейших законах» полиции, абсолютизм должен был основывать повиновение обывателей «на невозможности сопротивления» ^{[7, с. 127]}. При таких условиях, подчеркивал А. И. Елистратов, полицейская опека должна была проникать «во все углы и подробности» народной жизни ^{[3, с. 12–13]}. Стремясь «осчастливить» своих подданных, монархи использовали разнообразные средства, но при различном сочетании средств политическую, экономическую, духовную свободу личности они не предполагали, проявление инициативы личности не приветствовали ^{[7, с. 127–128]} прежде всего потому, что все важное для государства они рассматривали предметом управленческой деятельности и свободному усмотрению и самостоятельности индивида это важное не предоставляли ^{[8, с. 96–97]}.

Вторжение в сферу индивидуальных прав под предлогом общего блага теория полицейского государства признавала правомерным. Ответ на вопрос «Что считать благом и счастьем?» давал правитель, ответ народа на этот вопрос интереса для власти не представлял. Понятие народного благоденствия было широко и неопределенно настолько, что ссылкой на него могло быть оправдано любое посягательство на важнейшие и высшие блага индивидуальной жизни ^{[14, с. 176]}. Фактически теория эвдемонизма обосновывала отсутствие всякой меры, всяких внутренних границ ^{[14, с. 177]} и являлась теоретическим оправданием безграничного расширения сферы государственной деятельности ^{[11, с. 3],[15]}.

Б. А. Кистяковский констатировал, что в полицейском государстве, имеет место уродливая гипертрофия властвования: к властвованию, повиновению и требованию беспрекословного подчинения сводятся все отношения государства с гражданином; преследуются интересы только власти и совершенно игнорируются интересы подданных и страны ^{[16, с. 443]}. Гипертрофия власти стала детерминантой идеи о том, что власть должна охранять граждан даже от их собственных действий, ибо сам Бог вручил ей охрану как частных, так и общих интересов. Отсюда, по заключению В. М. Гессена, проистекала «омнипотенция государственной власти, при которой всякая граница между сферой индивидуальной свободы и государственного вмешательства стирается, важному для государства приносится в жертву необходимое для индивида» ^{[17, с. 6]}.

Представления о полицейском государстве, его возможностях и месте полиции в организации общественной жизни в российской политико-правовой мысли начали формироваться в XVII в. Именно в это время стала создаваться система полицейских органов, в Санкт-Петербурге была образована Главная полицмейстерская канцелярия, назначен первый генерал-полицмейстер (1715), а в Пунктах, данных Петром I Санкт-Петербургскому генерал-полицмейстеру А. Дивиеру (1718), впервые были определены задачи российской полиции. До XIX в. специальных исследований, посвященных полиции и полицейскому государству, в России не проводилось, хотя отдельные проблемы обеспечения порядка и безопасности отражение в трудах отечественных ученых находили. Важную роль в это время играла западноевропейская полицейско-правовая мысль, которая оказала серьезное влияние на полицейскую практику и развитие научных представлений о полиции и полицейской деятельности в России ^{[18, с. 19]}. В первой половине XIX в. уже оформилась национальная полицейско-правовая теория, в рамках которой был создан понятийно-категориальный аппарат науки полицейского права, призванной способствовать достижению всеобщего благоденствия и всеобщего счастья и названной в России первоначально наукой законов благоустройства и благочиния. Разрабатывались отдельные вопросы организации и деятельности полиции, предпринимались попытки определить права и обязанности полиции и населения. Во второй половине XIX – начале XX в. российские ученые самостоятельно осуществляли систематическую научную разработку проблем полицейского права, серьезное внимание уделяя определению роли полиции в реализации функций государства, выявлению специфики полицейской деятельности, характеристике полиции как государственного института, определению границ использования мер принуждения администрацией и полицией. Вопросы о всемогуществе полицейского государства и пределах вмешательства государства в частную жизнь подданных и во все сферы общественной жизни в полицейско-правовой мысли России являлись центральными.

Интерес к проблемам управления, вопросам взаимоотношений власти, общества и личности в российском обществе всегда был высоким.

Ю. Крижанич (1617–1683) в трактате о государственном устройстве и управлении «Русское государство в половине XVII века» ^[19] обращал внимание на многочисленность задач государства и имевшиеся в управлении российским государством недостатки в обеспечении безопасности и благосостояния ^{[20],[21],[22],[23]}. Будучи знакомым с состоянием государственного управления в Западной Европе, Ю. Крижанич сомневался в успешности использования зарубежного опыта в России ^{[19, ч. 3, раздел 32, с. 63–114]} и выступал против любого иностранного вмешательства во внутренние дела государства.

Неудачное управление государством, считал Ю. Крижанич, может способствовать установлению в государстве тирании. Тирания – это преступление, самым мягким наказанием за которое должно быть низвержение правителя. Каковы угрозы установления тирании? Они, по Крижаничу, связаны не с «всесилием» государства, ни с жестокими методами управления, а прежде всего с недостаточной регламентацией общественных отношений со стороны государства. Поэтому нужна такая государственная власть, которая действительно способна всем руководить, полагал Ю. Крижанич. Монарх должен быть самодержавным администратором, «сеющим благо и распространяющем его в народе для всеобщего счастья и могущества государства» ^{[19, ч. 3, раздел 26, с. 17–23],[23, с. 548–601]}. Только безграничная регламентация общественных отношений и правительственная опека могут стать основой решения государственных задач, подчеркивал Ю. Крижанич.

Осмыслению места государства в перспективных реформах, направленных на улучшение экономического, социального и политического устройства России, посвятил свой трактат «Книга о скудости и богатстве» ^[24] И. Т. Посошков (1652–1726). Государство имеет вещественные богатства – достояние государства (казну) и народа, и невещественные богатства – «правду» (справедливые законы и праведный суд), считал И. Т. Посошков ^{[25, с. 1–2]}. Устранить причины «напрасной скудости» и эффективно использовать средства «умножения богатства», по мнению И. Т. Посошкова, можно только на основе строгой регламентации хозяйственной жизни государства ^{[25, с. 2–4]}. Ни промыслы, ни ремесла оставлять без надзора и надлежащего управления со стороны государства нельзя: «Крестьянское богатство – царственное, а нищета крестьянская – оскудение царственное» ^{[25, с. 30–31]}. Отождествляя благосостояние народное и государственное, пределы вмешательства государства в народную жизнь И. Т. Посошков не определял, но, опираясь на возможность принудительного вмешательства государства во все сферы народной жизни, формулировал предложения по оптимизации управления российским государством.

В XVII–XVIII вв. самостоятельных исследований о полицейском государстве и полиции в России не было. Полицейско-правовая теория была представлена переводами трудов И. Г. Г. фон Юсти, И. фон Зонненфельса и других западных полицеистов.

Первой публикацией, посвященной организации и деятельности полиции в России, стала работа П. Н. Гуляева (1792–1854) «Права и обязанности градской и земской полиции и всех вообще жителей российского государства, по их состояниям в отношении к полиции» ^[26]. П. Н. Гуляев считал, что полицейские органы должны осуществлять «надлежащее благочиние при отправлении службы Божьей; предупреждение нарушения тишины и спокойствия; всеобщее повиновение правительству и законам; предохранение от воров, разбойников и убийц; предостережение от пожаров, наводнений, заразных болезней и прочих несчастных происшествий и т. д.» ^{[26, § 7, с. 2–3]}. Важную роль в решении государственно важных задач должны играть чиновники, которые возглавляют и осуществляют полицейскую деятельность. При этом, подчеркивал П. Н. Гуляев, население оставаться в стороне от осуществления полицейской деятельности не должно – каждый гражданин должен выступать «некоторым образом надзирателем действий других людей» ^{[26, § 8–11, с. 3–4]}.

«Меры правительства, имеющие целью удалить внешние препятствия, встречаемые подданными, при стремлении их к благосостоянию, и ими самими без помощи Правительства непреодолимые», рассматривал как науку государственного благоустройства Н. Ф. Рождественский (1802–1872) в своей работе «Основания государственного благоустройства, с применением к российским законам» (1840) ^{[27, § 2, с. 8]}. Н. Ф. Рождественский считал, что правительство должно оказывать помощь гражданину только в том случае, когда достижению его правомерных целей противостоят внешние препятствия, устранение которых силами частных лиц невозможно ^{[27, § 3, с. 13–14]}, и предполагал возможность вмешательства государства во все сферы общественного бытия.

«Право и благо (справедливость и благосостояние)» как цель государственной деятельности рассматривал в работе «Вступительные понятия в учение о благоустройстве и благочинии государственном» ^{[28, § 7, с. 21]} И. В. Платонов (1805–1890) – автор первого самостоятельного исследования по полицейскому праву в отечественной науке. Эффективными способами воздействия правительства на народное благосостояние И. В. Платонов считал: издание постановлений, регламентирующих общественные отношения; создание учреждений, способствующих достижению цели государства; устранение препятствий для общественного развития и достижения благосостояния; невмешательство в общественное развитие в случаях, когда общество само способно успешно решить поставленные задачи ^{[28, § 15, с. 66]}.

Труд И. Е. Андреевского (1831–1891). «Полицейское право» ^[29] стал отражением результатов исследования ученым основных этапов становления полицейского права и истории государственного управления. Определения понятий «полиция», «полицейская деятельность», «полицейское право» И. Е. Андреевский формулировал, опираясь на представления о задачах государства и его функциях. Государство «обеспечивает посредством закона, признаваемые за каждым права, и действует для создания условий безопасности и благосостояния» ^{[30, с. 1]}. Деятельность государства (правительства, общества, отдельных лиц) по созданию условий безопасности и благосостояния И. Е. Андреевский рассматривал как полицейскую деятельность в широком смысле ^{[30, с. 2]}. Полицейская деятельность в узком смысле – деятельность органов исполнительной власти ^{[30, с. 3]} положительного и отрицательного (проявлявшегося в полицейском принуждении) характера.

Определяя меры обеспечения безопасности, выступавшие условием возникновения правоохранительных отношений, и меры укрепления благосостояния, представлявшие основу для духовного и материального благополучия подданных ^{[31, с. 215–645]}, И. Е. Андреевский полагал, что государство должно проникать во все сферы общественной жизни «во всех случаях, когда отдельное лицо собственными силами и средствами не может создать таких условий безопасности и благосостояния, без которых развитие его невозможно, на помощь ему должна явиться деятельность других, называемая полицейской» ^{[31, с. 17]}.

Свои взгляды на полицейскую деятельность И. Е. Андреевский строил, исходя из признания значимости государства в жизни общества в целом и признания значимости государственных органов в осуществлении полицейской деятельности в частности. В качестве субъектов полицейской деятельности И. Е. Андреевский выделял граждан, организации и государственные органы. Требование к органам государства действовать только в рамках закона, сформулированное И. Е. Андреевским, способствовало формированию в российском правоведении основ административного права.

Важный вклад в оценку возможностей государства регулировать общественные отношения и проникать во все сферы общественной жизни внес В. Н. Лешков (1810–1881). Известный общественный деятель, исследователь проблем правовой науки, В. Н. Лешков в своих работах «Русский народ и государство. История русского общественного права до XVIII века» (1858) ^[32],[33] и «Общественное право» (1881) ^[34] доказывал, что главным субъектом управления является не государство, а народ; что центр управления обществом находится не в «верхних этажах власти», а «внизу» – в общине, в миру. Только самоуправляемое общество посредством своих органов способно выявить и решить все свои насущные проблемы. Государство – не единственный субъект полицейской деятельности и управления обществом, подчеркивал В. Н. Лешков. Помимо государства, важную роль в управлении обществом играют народ, семья, община, земство. Центром самоуправления и основной управленческой структурой В. Н. Лешков считал общину ^{[34, с. 21]}. Регулирование отношений, складывавшихся внутри общины и за ее пределами, осуществлялось на основе общественного права – «права частных лиц и обществ на ту деятельность и на те средства, которыми совершается в государстве развитие и обеспечение цивилизации или благосостояния народа» ^{[34, с. 22]}. Общественное право – право личности на развитие посредством пользования общественными установлениями, существующими в государстве для этой цели ^{[34, с. 22]}. Народ обладал субъективными правами: на бытие, прогрессивное нарождение, свободу, богатства природы, правом на образование союзов и ассоциаций, правами на труд и охрану собственных прав ^{[34, с. 23]}. Не государство, а общество проникает во все сферы общественной жизни, распоряжается движимым и недвижимым имуществом, природными ресурсами, дорогами, каналами, почтами, школами, учреждениями для просвещения и воспитания народа ^{[34, с. 23]}. Доминирование общества, считал В. Н. Лешков, требовало признания других – исходящих не от государства – регуляторов, требовало замены полицейского права другим – учитывающим особенности местного управления. Омнипотенцию государства В. Н. Лешков ставил под сомнение, утверждая широкие возможности и могущество самоорганизующегося общества и создавая тем самым основу для оформления административного и муниципального права ^{[35, с. 133]}.

Соглашаясь с оценкой роли государства и общества в организации народной жизни В. Н. Лешкова, М. М. Шпилевский (1837–1883) в труде «Полицейское право как самостоятельная отрасль правоведения» (1875) ^[9],[36] утверждал, что основной регулятор жизни в стране – общественное право, которое есть «не только те правоположения, которые формулируются и фиксируются законодательной властью, но и те, которые вырабатываются непосредственно народной жизнью и сознательной деятельностью юристов и охраняются силой народного обычая и авторитета науки» ^{[9, с. 167]}. Поскольку «в реальной жизни действующие субъекты реализуют не только правоположения, исходящие от государства в форме законов, но и нормы, закрепленные обычаями, и даже учитывают положения правовой науки» ^{[9, с. 155]}, то субъектами, формирующими правила поведения, следует рассматривать общество, государственную власть и профессиональных юристов ^{[9, с. 166–167]}, а формами права – обычаи (обычное право), законы (положительное право) и научные положения ^{[9, с. 155]}. Регулятором отношений различных общественных союзов, государственных учреждений и частных лиц М. М. Шпилевский считал общественное право. Этот вывод и отождествление интересов отдельной человеческой личности с интересами всего народа вызвали критику современников Шпилевского, не посчитавших попытку сконструировать особую науку общественного права удачной ^{[37, с. 39]}.

Рассматривая главным субъектом, продуцирующим правовые нормы, государство, И. Т. Тарасов (1849–1929) считал, что государство проникает во все сферы общественной жизни посредством управленческой деятельности полиции. Полиция в качестве учреждения входит в состав администрации как часть целого, как организованная совокупность специальных органов, обеспечивающих одну из задач администрации – публичную и частную безопасность. Существование общей административной полиции, в состав которой входили военная (жандармская), сыскная, тайная и пожарная полиции, а также специальной полиции различных административных ведомств (таможенной, лесной, горнозаводской, речной полиции, военно-полевой полиции и др.) и судебной полиции ^{[38, с. 6]} свидетельствовало о разнообразии функций полиции. Различая органы исполнительной власти общей и специальной компетенции и относя к последним полицию как государственный институт, И. Т. Тарасов полагал, что полицейскими полномочиями обладают все органы исполнительной власти ^{[38, с. 63]}. При этом «без участия общественных органов» «правительство … не в состоянии удовлетворительно выполнить всех взятых на себя полицейских задач», в связи с чем реализующими задачи правительства являются не только государственные органы исполнительной власти, но и органы местного самоуправления и общественные объединения ^{[38, с. 3]}.

Составной частью конструкции исполнительной власти, по Тарасову, выступало полицейское принуждение. Его наличие И. Т. Тарасов рассматривал как основание разделения исполнительной власти на администрацию, которой присуща положительная деятельность (деятельность по управлению промышленностью, торговлей, финансами, народным образованием и т. д.) и полицию, которой присуща отрицательная деятельность (деятельность, связанная с принуждением) ^{[8, с. 75]}.

Меры принуждения – крайнее средство из используемых полицией и администрацией, посредством которого легко нарушить права граждан. В связи с чем применение принудительных мер должно осуществляться в строгом соответствии с законами и распоряжениями и обеспечиваться процессуальными нормами ^{[38, с. 65]}. Нарушение администрацией и полицией субъективных прав граждан И. Т. Тарасов рассматривал как особый вид противоправных действий – «административную неправду» ^{[39, с. 115]} и относил его к группе правонарушений в сфере государственного управления ^{[7, с. 100]}. Наиболее эффективным средством устранения «административной неправды» и восстановления нарушенных прав гражданина Тарасов считал институт административной юстиции ^{[39, с. 115–116, 121–123]}. Первым из российских правоведов И. Т. Тарасов пришел к выводу о том, что система специальных административных судов должна стать гарантом соблюдения прав и свобод граждан. Отношения, в которых используются меры принуждения, должно регламентировать полицейское право как часть административного права, считал И. Т. Тарасов.

Вопросам реализации полицейских функций органами исполнительной власти и органами местного самоуправления посвятил «Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления)» (1904) ^{[40, с. 4–5]} В. В. Ивановский (1854–1926). В. В. Ивановский отождествлял право внутреннего управления и полицейское право, рассматривая их как разделы административно-правовой науки, как науку, «имеющую дело с государственными нормами или законами и распоряжениями, определяющими характер и содержание мероприятий, применяемых в целях организации условий безопасности и благосостояния» ^{[37, с. 5]}. Задача науки полицейского права – систематизация этих норм и их изложение в порядке исторической преемственности ^{[37, с. 5]}. Так как в систему административного права В. В. Ивановский включал всю совокупность норм, регулирующих государственную деятельность во всех сферах общественной жизни ^{[37, с. 5]} (кроме норм, определяющих государственное устройство, судебную деятельность и судоустройство) – международное, финансовое, военное, церковное и внутреннее управление ^{[37, с. 5, 64]}, то административное право в его представлении выступало составной частью государствоведения ^{[41, с. 280]}.

Главная идея внутреннего управления, по В. В. Ивановскому, заключалась в том, что «государство при помощи всех находящихся в его обладании средств и способов приходит на помощь частным лицам в деле достижения ими возможно высшей ступени благосостояния» ^{[37, с. 65]}. Благосостояние – это такое состояние личности, при котором не только удовлетворяются все физические и духовные потребности, но и существует возможность дальнейшего развития потребностей и соответствующего их удовлетворения. Первой и общей потребностью всех и каждого В. В. Ивановский называл потребность в безопасности ^{[37, с. 65–66]}. Обеспечивать безопасность – осуществлять в области внутреннего управления принудительную деятельность, направленную на борьбу с опасностями на пути к благосостоянию, была призвана полиция. Учитывая такую функциональную дихотомию, В. В. Ивановский выделял полицию безопасности ^{[37, с. 66–67]} и полицию благосостояния (административную полицию, имеющую попечительный характер, чуждый всякого принуждения) ^{[42],[37, с. 168–539]}.

Вопросами предупреждения и пресечения нарушенных прав частных лиц в определенном законом порядке должна заниматься административная юстиция, подчеркивал В. В. Ивановский, разделявший взгляды И. Т. Тарасова на возможность применения государственными органами принуждения. Законность действий самой администрации должны устанавливать административные учреждения, обыкновенные судебные учреждения или особые административные суды, независимые ни от администрации, ни от обыкновенных судов ^{[37, с. 164–165]}. Административная юстиция должна быть гарантом прав граждан и средством, определяющим пределы вмешательства государства в частную сферу.

На реализацию интересов государства и народа должна быть направлена государственная деятельность, которую П. Н. Шеймин (1860–?) называл управлением. Как науку о сущности и закономерностях внутреннего управления в «Учебнике права внутреннего управления (полицейское право)» ^[43] П. Н. Шеймин рассматривал полицейское право. Науку, предметом которой являлись юридические нормы, определяющие внутреннее управление, Шеймин называл наукой права внутреннего управления, подчеркивая, что она отличалась от науки внутреннего управления, предметом которой являлись естественные законы развития управления, а основным методом – индуктивный метод. Подчеркивая специфику судебного, финансового, военного, международного и внутреннего управления, Шеймин пытался определить границы вмешательства государства в различные сферы общественной жизни.

К юридическим аспектам внутреннего управления обращался и Э. Н. Берендтс (1860–1930). В работе «Опыт системы административного права» (1898) ^[44] он подчеркивал, что главная задача государства – «охрана и развитие действием государственной власти и всех ее органов (правительственных и общественных) – производительных сил народа и территории» ^{[44, с. 1]}. Большое значение Э. Н. Берендтс придавал «совокупности норм, регулирующих обязательно и принудительно деятельность органов государственной власти, а также общественных групп и частных лиц для осуществления государственных задач и совокупность обусловленных этой деятельностью юридических отношений между государством вообще, его органами, общественными группами и частными лицами» ^{[44, с. 7–8]}. Эту совокупность Берендтс называл административным правом, подчеркивая, что оно состоит из нескольких частей: 1) объективного права (совокупность юридических норм, определяющих права и обязанности органов государственной власти, других членов государственного общения при осуществлении государственных задач); 2) субъективного административного права государственной власти и ее органов (организация учреждений, предназначенных для осуществления государственных задач, выяснение тех обязательных и принудительных норм, которые могут быть приняты органами власти в пределах, указанных нормами административного права); 3) субъективного права участников государственного общения (отношения, в которые они вступают при взаимодействии с органами власти и друг к другу при несении обязанностей осуществления государственных интересов и при защите своих частных индивидуальных прав) ^{[44, с. 8–9]}. Подчеркивая важность защиты прав и свобод человека и гражданина, Э. Н. Берендтс искал способы предупреждения произвола в отношении граждан со стороны государства. Преградой для безграничного вмешательства государства во все сферы общественной жизни Берендтс считал конституционную и административную юстицию.

На важность управленческой деятельности государства обращал внимание В. Ф. Дерюжинский (1861–1920), в работе «Полицейское право» (1903) ^[45] подчеркивая, что управление – это «совокупность различных проявлений деятельности государства, направленная к осуществлению задач, присущих ему, как правомерному и культурному союзу» ^{[46, с. 1]}, внутреннее управление – часть государственного управления, охватывающая широкую группу управленческих отношений в сфере социальной действительности ^{[46, с. 1–2]}. Многочисленность задач у государства обусловила охват множества сфер социальной действительности управленческой деятельностью и выделение финансового управления, управления внешними делами, военного управления, судебного управления и внутреннего управления (управления в собственном смысле). Первые четыре сферы управления, считал Дерюжинский, образовывали самостоятельные отрасли права ^{[47, с. 2, 16]}, а во внутреннем управлении выделялось несколько отраслей: «отрасли государственной и общественной деятельности, которые имели своим предметом различные стороны хозяйственной жизни», «отрасли государственной и общественной деятельности, которые имели задачей содействие духовно-интеллектуальному развитию населения», «отрасль государственной деятельности, которая проявлялась в охране общественного порядка» ^{[46, с. 15–16]}, которые В. Ф. Дерюжинский выделял через контекст субъективных прав граждан.

Утверждение о возникновении на почве государственного управления административно-правовых отношений, обладающих публичным характером и свидетельствующих об определении пределов проникновения государства в различные сферы общественной жизни, зафиксировал в своих работах А. И. Елистратов (1872–1955), который выделил: публично-правовые (административные) правоотношения: служебное отношение государственного служащего к государству (внутриаппаратное правоотношение); правоотношение, возникающее между гражданами (отношения между гражданами в области государственного управления вызваны общими интересами граждан и возникают из обязанностей и прав граждан по несению публичной службы) ^{[3, с. 42]}; правоотношение, складывающееся между правящей властью и гражданами (правоотношение, субъектами которого выступают должностные лица и граждане, представляет «выдающееся значение для административиста» ^{[3, с. 100–101]}).

Представления о правоотношении, складывающемся между правящей властью и гражданами, легли в основу учения о должностном лице А. И. Елистратова, одним из важных положений которого явилось утверждение о том, что отношение между правящими и управляемыми, не урегулированное правом, – это властеотношение, но не правоотношение. В правовом государстве основой отношений между этими субъектами должно стать право, а гражданин и должностное лицо должны стать принципиально равными перед законом ^{[48, с. 79]}. Разделение в полицейском государстве населения на властвующих и подвластных, на профессиональных бюрократов и обывателей, должно быть изменено. В правовом государстве по мере того, как основой деятельности должностного лица становится закон, а гражданин наделяется правами, тенденция сближения должностного лица и гражданина становится устойчивой ^{[3, с. 80–82]}.

А. И. Елистратов полагал, что в государственном управлении при переходе к правовому государству произойдут сущностные перемены, содержание которых найдет выражение в том, что: 1) система усмотрения ограничивается правом; в основу отношений между людьми в области государственного управления положен правопорядок, элементами которого служат юридические нормы, административные акты и акты юрисдикции ^{[3, с. 2–3]}; 2) режиму полицейской опеки над обывателем противостоит идея автономной личности ^{[48, с. 80]}; 3) господская власть в государственном управлении начинает преобразовываться в социальную, а само государственное управление – приобретать характер общественного служения, который «тем ярче будет выражен, чем глубже проникнутся правящие сознанием служебного долга, а граждане своими правопритязаниями на определенные услуги со стороны государственного управления» ^{[3, с. 36–37]}; 4) правительственная организация государственного управления уступает место системе самоуправления, посредством которой к управлению привлекается население ^{[3, с. 27]}; 5) начала общественного служения в государственном управлении превращают все отрасли государственного управления в публичные службы, правовую организацию которых стремится изучить административное право ^{[3, с. 61]}; 6) инструкции высшей власти органам полиции, подчинявшие обывателя личному усмотрению правящей власти, теряют односторонний характер и приобретают значение правил, одинаково обязательных и для служащих, и для граждан ^{[3, с. 41]}.

О пределах государственной деятельности и границах вмешательства государства в частную жизнь рассуждал В. М. Гессен (1868–1920), которыйсформулировал предложения по переустройству государственно-правовой жизни России и построению правового государства. В. М. Гессен, отождествляя понятия «правовое государство» и «конституционное государство», акцентировал внимание на необходимости предоставления государством гарантий реализации прав и свобод человека. Только в правовом государстве, подчеркивал Гессен, государственные органы и граждане государства являются субъектами права, и может быть изменена ситуация, когда подданные полностью лишены каких-либо прав по отношению к безграничной власти монарха, могут лишь просить милости ^{[49, с. 178]}, а не рассчитывать на удовлетворение своих интересов.

В. М. Гессен полагал, что права и свободы можно дифференцировать ^{[49, с. 129]}: 1) права и свободы, обладающие «негативным статусом»: это права и свободы, которые государство предоставляет гражданину, определяя сферу индивидуальной свободы, в пределы которой государство не вторгается (свобода вероисповедания, свобода слова, печати, свобода личности, союзов и собраний, передвижения, свобода промыслов и занятий); 2) права и свободы, обладающие «позитивным статусом»: это права на положительные действия государства в интересах индивида (право на судебную защиту, право на общественное призрение, право на первоначальное обучение и др.); 3) права и свободы, обладающие «активным статусом»: это политические права – право избирать и быть избранным и иные права на участие в управлении государством ^{[49, с. 129]}.

Одну из гарантий прав и свобод от административного произвола в правовом государстве В. М. Гессен видел в административной юстиции – такой организации судебной власти, которая способна была отменить незаконные распоряжения власти административной ^[50]; гарантию неприкосновенности прав – в уголовной и политической ответственности министров и иных должностных лиц. Единство прав и обязанностей индивида и правительства, гарантии соблюдения субъективных публичных прав, подчинение государственных органов закону и праву, которые ограничивали их деятельность властных структур и не позволяли наносить ущерб интересам личности и общества, В. М. Гессен считал необходимыми условиями безопасности личности, общества и государства.

Проблемы управленческой деятельности государства, вопросы, касающиеся особенностей внутреннего управления, определения роли полиции в реализации функций государства, определения границ использования мер принуждения администрацией и полицией получили свое развитие и в трудах российских ученых конца XIX – начала XX в. Н. Н. Белявского ^[51], Я. С. Степанова ^{[52],[53],[54]}, И. И. Янжула ^[55], А. Е. Назимова ^[56],[57], В. Ф. Левитского ^[58],[59], А. С. Окольского ^[60], М. Н. Палибина ^[18],[61], О. О. Эйхельмана ^[62] и других исследователей ^{[63, с. 3–21]}.

Российские полицеисты полагали, что полицейское государство сможет достичь такого уровня социально-экономического развития, что у личности не останется неудовлетворенных материальных и духовных потребностей. Полицейско-правовая теория обосновывала стремление власти к благоденствию граждан, устранению нищеты и невежества, решению различных социальных проблем. Теоретическая конструкция полицейского государства была выстроена в соответствии со стремлением государства этого типа сделать жизнь каждого человека достойной. Сущность полицейского государства не сводилась только к принуждению и насилию.

Правда, на практике средствами достижения цели полицейского государства стали развитие всеобъемлющей полицейской деятельности, всесторонняя подробная регламентация народной жизни, мелочная опека органов государственной власти над нуждами и интересами своих подданных. Полицейское государство подавляло личную и общественную инициативу, самостоятельность, отрицало гражданские права и свободы подданных, игнорировало права личности по отношению к органам государственной власти, низводя положение обывателя до состояния безличного объекта для правительственных мероприятий ^{[8, c. 105–108]}. Отсутствие свободы, принесение личности в жертву государству во имя общего блага приводило общество к застою и стагнации. Приверженцы полицейского государства стремились достичь некоего земного рая, исключив при этом человека. Именно поэтому их позиция была обречена на провал ^{[12, с. 364–365]}.

Теория полицейского государства имела важное историческое значение: утверждая господство единой королевской власти, оно объединило на почве организованного подчинения всех монарху самостоятельные ячейки феодальной эпохи в определенную систему. Именно в условиях полицейского государства формировались элементы правового порядка (например, подчинение суду казны, надзор в порядке управления, предшествующий административной юстиции и др.), вырабатывались различные формы самоуправления и провозглашался принцип общественного служения. Практика, конечно, была далека от задуманного: даже в государствах, где появились конституции и (или) парламент, правительственные учреждения в деле внутреннего управления продолжали играть доминантную роль, полицейские меры парализовали самодеятельность граждан в таких ее проявлениях как свобода печати, собраний и обществ, а момент служения во многих случаях больше характеризовал положение гражданина, нежели роль должностного лица ^{[8, c. 105–108]}.

Под влиянием практического размаха полицейской опеки вырабатывался новый взгляд на цель государства, который был сформулирован в философском учении И. Канта. Цель государства заключалась не в том, чтобы доставлять подданным счастье, а в том, чтобы обеспечить торжество идеи права. Право есть совокупность условий, при которых произвол одного совместим с произволом другого с точки зрения всеобщего закона свободы. Задачей государства должно стать правовое разграничение свободы граждан, – безопасность и порядок, а не попечение об их благосостоянии. По мере того, как усваивалось новое представление о задачах государства, полицейское государство (в смысле государственного уклада, характеризовавшегося полицейской опекой над обывателями) уступало место правовому государству, где каждому гражданину предоставляется сфера личной свободы, а возможность омнипотенции государства определяли правовые нормы.

Теоретическое наследие полицеистов до настоящего времени остается осмысленным не в полной мере. Отрадно, что в последние годы история политико-правовой мысли в целом и отечественная полицейско-правовая теория в частности вызывают интерес молодых исследователей: труды Р. фон Моля, оказавшего значимое влияние на развитие российской полицейско-правовой изучает С. С. Пирожок ^{[64],[65],[66],[67],[68]}; теоретическое наследие В. Н. Лешкова исследует Т. О. Чукаев ^{[69],[70],[71],[72],[73]}; труды И. Т. Тарасова анализирует Н. Ю. Егоров ^{[74],[75],[76],[77],[78]}; попытку оценить вклад Э. Н. Берендтса в развитие полицейско-правовой теории предпринимает С. А. Никифорова ^{[79],[80],[81],[82],[83],[84],[85]}; теоретическое наследие В. Ф. Дерюжинского и опыт его общественной деятельности рассматривает Д. С. Геворкян ^{[86],[87],[88],[89],[90]}; теоретическое наследие А. И. Елистратова избрала предметом своего исследования С. Ю. Дергилева ^{[91],[92],[93],[94],[95]}; определением места В. М. Гессена в отечественной политико-правовой мысли занимается Е. Н. Козинникова ^{[96],[97, [98],[99],[100]}.

Теоретическое наследие российских мыслителей, безусловно, может быть использовано для решения социально значимых проблем в современной России.