Развитие пограничной статистики в Европейском Союзе и США

Гирник Евгений Сергеевич аспирант, Международная академия информатизации 125040, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 3/5 Girnik Evgenii Sergeevich Postgraduate at the International Informatization Academy  125040, Russia, Moscow, Leningradskii Prospekt, 3/5 girnik85@list.ru Другие публикации этого автора

Безопасность государства зависит от многих факторов и одним из них является эффективность охраны и защиты государственной границы.

Проводимая пограничная политика любого государства во многом определяется особенностями прохождения её границ: их протяжённостью, расположением приграничных территорий, интенсивностью миграционных (трансграничных) потоков, социально-экономическими характеристиками сопредельных территорий, вызовом угроз безопасности государству и т.д.

В 1994 году Статистической комиссией ООН разработан и одобрен документ, которым руководствуются все страны участники организации, по обеспечению и ведению статистики ^[17]. Особенностью данного документа является то, что в нем аккумулированы принципы ведения статистики, а именно:

принцип 1 – актуальность, объективность и доступность: «Официальные статистические данные, отвечающие требованиям практической значимости, должны составляться и предоставляться официальными органами статистики на основе беспристрастности для обеспечения права граждан на открытое получение информации»;

принцип 2 – профессионализм: «Необходимо принять решение о методах и порядке сбора, обработки, хранения и предоставления статистических данных, строго руководствуясь принципами профессионализма, включая научные принципы и профессиональную этику»;

принцип 3 – использование статистических стандартов: «Для обеспечения правильной трактовки данных статистические ведомства должны предоставлять информацию в соответствии с научными стандартами, установленными для источников, методов и порядка составления статистики»;

принцип 4 – правильное использование и интерпретация статистических данных: «Статистические ведомства имеют право комментировать искажения в трактовке и использовании статистических данных»;

принцип 5 – эффективность статистических наблюдений: «Статистические данные могут собираться из любых источников информации, будь то статистические обзоры или данные административного характера. При этом источники данных должны выбираться с учётом качества, своевременности, эффективности затрат, а также нагрузки на респондентов»;

принцип 6 – конфиденциальность: «Индивидуальные данные, собираемые статистическими ведомствами, должны быть строго конфиденциальными и использоваться исключительно в целях статистики, независимо от того, касаются ли они физических или юридических лиц»;

принцип 7 – законодательство и гласность: «Законы, нормативно-правовые документы, определяющие работу статистической системы, подлежат обнародованию»;

принцип 8 – координация на национальном уровне: «Для достижения последовательности и эффективности функционирования статистической системы в рамках государств должна проводиться координация работы статистических ведомств»;

принцип 9 – координация на международном уровне: «Использование статистическими ведомствами каждой отдельной страны международных концепций, классификаций и методов способствует достижению последовательности и эффективности работы статистических систем на всех официальных уровнях»;

принцип 10 – международное сотрудничество в области статистики: «Двустороннее и многостороннее сотрудничество в области статистики способствует усовершенствованию официальных статистических систем во всех странах».

Анализ статистических сведений зарубежных государств, находящихся в открытом доступе, позволяет сделать вывод о различных подходах к организации и ведению статистики. Так, можно выделить две статистические системы: централизованную и децентрализованную ^[2].

Под централизованной статистической системой понимается система, в которой большая часть статистической и аналитической работы проводится в одном ведомстве. При этом система статистики включает в себя не только национальную статистическую службу, но также и статистические службы в министерствах и ведомствах.

Под децентрализованной статистической системой понимается система, в которой министерства учреждают в своей структуре специальные отделы статистики, которые в последующем предоставляют статистическую информацию заинтересованным потребителям (характерна для большинства зарубежных государств).

Отметим, что сбор, систематизация, анализ и обобщение статистических сведений осуществляется двумя способами: концентрационным и де-концентрационным.

При концентрационном способе, сбор статистических сведений осуществляется от респондентов национальными статистическими ведомствами, которые в последующем распределяют информацию по региональным отделениям.

При де-концентрационном способе, сбор статистических сведений организуется региональными статистическими структурами, после чего передается снизу вверх в национальное ведомство. При этом часть информации оседает в региональных статистических службах.

Каждая из вышеперечисленных систем и способов имеет свои положительные и отрицательные стороны и принимаются зарубежными государствами с учётом проводимой государственной политикой в сфере государственной статистики.

Акцентируем внимание, что, не смотря на существующие системы организации статистики, зарубежные государства придерживаются децентрализованной статистической системы, что позволяет своевременно реагировать на возникающие угрозы внутренней, внешней и пограничной безопасности государства.

Зарубежные специалисты отмечают, что поступающие статистические сведения из ведомств и министерств о процессах, происходящих на границах, в органы государственного управления, позволили выработать алгоритм обмена получаемой статистической информацией между ними и разработать концепцию комплексного управления границами. Проводимая работа позволила повысить эффективность принятия управленческих решений в сфере обеспечения пограничной безопасности. Ключевыми аспектами концепции является сотрудничество и координация. Оба аспекта нашли своё отражение на различных уровнях: внутриведомственное сотрудничество; межведомственное сотрудничество; международное сотрудничество ^[15].

Внутриведомственное сотрудничество, заключается во взаимодействии между подразделениями внутри государственного органа: вертикальное сотрудничество внутри ведомства между различными подразделениями от государственного органа до подразделений на границе; горизонтальное сотрудничество между различными подразделениями ведомств. На рисунке 1 отражена схема внутриведомственного сотрудничества.

Рисунок 1. Схема внутриведомственного сотрудничества

Межведомственное сотрудничество заключается во взаимодействии между сотрудниками подразделений, находящихся непосредственно на границе. При этом координатором действий является головные подразделения центрального аппарата по линии курирования.

Выделяют три вида межведомственного сотрудничества на границе и внутри страны:

координация совместной работы на границе;

интегрированные информационные технологии;

повышение осведомленности и совместная ответственность.

На рисунке 2 отражена схема межведомственного сотрудничества.

Рисунок 2. Схема межведомственного сотрудничества

Международное сотрудничество заключается во взаимодействии между пограничными органами зарубежных партнеров, по вопросам защиты и охраны границы. Международное сотрудничество осуществляется на местном, региональном и многонациональном уровнях. На рисунке 3 отражена схема международного сотрудничества.

Рисунок 3. Схема международного сотрудничества

Таким образом, представленные схемы на рисунках 1-3 свидетельствуют о различных уровнях сотрудничества зарубежных государств в сфере получения и обмена статистических сведений, направленных на повышение эффективности защиты границ и обеспечения пограничной безопасности государств. Проводимая работа органов государственного управления по обмену получаемых статистических сведений на границе, безусловно, может применяться государствами – членами СНГ и Евразийского экономического союза.

Далее остановимся на некоторых методологических подходах обеспечения пограничной безопасности Европейского Союза и США.

Европейский Союз имеет сухопутные границы с девятнадцатью государствами. Общая протяженность сухопутных рубежей более 14 тыс. км, в том числе на территории Европы – более 12,4 тыс. км ^[10].

Примерно 2/3 внешних границ Европейского Союза по тем или иным причинам могут считаться «проблемными», так как через них пролегают маршруты наркотрафика, нелегальной миграции и доставки различных видов контрабанды.

С. Голунов отмечает, что в отличие от государств, Европейский Союз не имеет централизованной структуры по управлению пограничной политикой, также как и обеспечивающей её проведение единой и разветвленной нормативно-правовой системы ^[1].

Существующие нормы определяют в основном лишь общие и самые главные принципы пограничной политики. Такие органы, как Европол или «Frontex» являются, скорее, координационными структурами, нежели полноценными институтами исполнительной власти внутри Европейского союза. Поэтому Европейский союз в значительной мере сделал ставку на стандартизацию пограничной политики. Особое внимание государства Евросоюза уделяют налаживанию обмена информацией, опыту и разработке методик и технологий в решении тех или иных возникающих проблем, которые в процессе их реализации становиться обязательными, к исполнению всеми государствами. За выполнением принятых решений следят специальные технические инспекции, рекомендации которых на практике имеют большое значение.

С учётом возникающих угроз безопасности, процессов происходящих на границах Евросоюза, анализа статистических сведений поступающих из подразделений пограничных органов, Р. Уорнс, Я. Бияк, Р. Ландесман, в своих трудах систематизировали работу координирующих органов по реализации проводимой пограничной политики в Евросоюзе ^[6]. На рисунке 4 отображена схема работы координационных органов Евросоюза по вопросам пограничной политики.

Рисунок 4. Схема работы координационных органов Евросоюза по вопросам пограничной политики

Из рисунка видно, что при возникновении какой либо угрозы пограничной безопасности государствам, координирующими органами в рамках проведения Frontex с привлечением всех государств Евросоюза, организуется работа по её обсуждению и выработки рекомендаций по дальнейшим действиям к устранению причин и условий способствующим их возникновению. Отметим, что решения по обеспечению внутренней и пограничной безопасности принимаются на основе анализа обстановки и процессов, происходящих на границах, с учётом разработанных или существующих исследований по возникающей проблеме.

США имеет сухопутные границы с Канадой и Мексикой - суммарная длина границы с этими странами составляет более 12 тыс. км (Канада 8 893 км, Мексика 3 141 км).

С учётом возникающих угроз США, разрешение вопросов в области обеспечения пограничной безопасности возложены на Министерство национальной безопасности США, которое включает в себя таможенно-пограничную службу (объединяющую в себе функции ряда других агентств и институтов, таких как Таможенная служба, Служба иммиграции, Служба контроля здоровья животных и растений и Пограничные войска) ^[18].

Отметим, что существующие на американо-мексиканском участке границы проблемы явились основанием для, разработки эффективных технологий и методик работы органов государственной власти.

Ч. Маклин, Ю. Тина ли, С. Джейн и Ч. Хатчинс в своих трудах утверждают ^[12], что пограничную безопасность невозможно обеспечить только лишь путём оборудования государственной границы и выставлением пограничных нарядов на отдельных её участках исходя из анализа и прогноза развития обстановки. В условиях динамично меняющейся обстановки на международной арене, пограничную политику необходимо проводить исходя из внешних и внутренних угроз безопасности государства. При этом деятельность необходимо осуществлять неразрывно во взаимодействии между технологиями и людьми. На рисунке 5 показано взаимодействие между процессами, методами, инструментами, элементами среды, технологиями и людьми.

Рисунок 5. Взаимодействие между процессами, методами, инструментами, элементами среды, технологиями и людьми

Из рисунка видно, что взаимосвязь между технологиями и людьми неразрывна. На пограничную деятельность оказывают влияние внешние условия (социальная, техническая и природная среда).

На рисунке 6 показана методология работы специалистов США по изучению интересующих процессов развития обстановки в интересах обеспечения пограничной безопасности на основе статистических сведений, с применением различных типов моделей ^{[12, с.10]}.

Рисунок 6. Моделирование и методология обеспечения пограничной безопасности

Из рисунка видно, что планирование деятельности по изучению интересующих процессов США включают в себя широкую систему математического или эмпирического моделирования, позволяющую комплексно рассматривать процессы, направленные на обеспечение пограничной безопасности.

Например, Правительство и Конгресс США с 1990 г. по 2016 г., более чем в 15 раз увеличили финансирование на разработку программного обеспечения пограничных органов и проведение научных исследований в области защиты границы (в 1990 году выделяемая сумма составляла 262,647 тыс.$, в 2016 году 3,642,820 тыс.$, соответственно) ^[16].

Рассматриваемая методология обеспечения пограничной безопасности зарубежных государств свидетельствует о различных подходах к противодействию возникающим угрозам. Если в Евросоюзе работа в целом построена на обсуждении возникающих угроз с участием специалистов Frontex и с привлечением всех государств Евросоюза, по итогам которого вырабатываются рекомендации по дальнейшим действиям, то в США интересующие процессы развития обстановки в интересах обеспечения пограничной безопасности рассматриваются всесторонне, основываясь на моделировании и анализе пограничной статистики.

Для понимания критериев оценки пограничной безопасности государства, необходимо остановиться на подходах зарубежных специалистов к концептуализации угроз пограничной безопасности возникающих на границах.

С. Хаддал отмечает что, подходы к защите и охране государственной границы развиваются параллельно угрозам пограничной безопасности. В некоторых случаях эти угрозы устраняются заблаговременно пограничными органами путём своевременного реагирования и локализации факторов, способствующих их возникновению ^[11].

В таких условиях деятельность пограничных органов по противодействию угрозам пограничной безопасности разделена на три уровня защиты и охраны государственной границы. На рисунке 7 представлены уровни защиты и охраны государственной границы.

Рисунок 7. Уровни защиты и охраны государственной границы

Концептуализация угроз позволяет выделить различные уровни и подходы к защите границы. Чем выше уровень угрозы, тем выше плотность применения сил и средств пограничных органов. Отметим, что деятельность пограничных органов по защите границы опирается на научные исследования и разработанные технологии и методики по её защите, что позволяет принимать целесообразные решения по противодействию возникающим угрозам и обеспечить необходимый уровень защиты.

Например, на основе анализа статистических данных и прогноза развития обстановки на границе (по задержанию нарушителей государственной границы, пресечению незаконных каналов контрабанды оружия, наркотических средств, каналов миграции и т.д.) в период с 2000 по 2009 гг. Министерство национальной безопасности США при поддержке Правительства смогло более чем в 2 раза увеличить количество пограничников на границе. В таблице 1 представлены статистические данные по обеспечению пограничной безопасности США в 2000-2009 гг. ^{[11, с.33]}.

Таблица 1

Статистические данные по обеспечению пограничной безопасности США в 2000-2009 гг.

Г. Виллис, Д. Предд, К. Дэвис, П. Браун отмечают, что принимаемые меры по пограничной безопасности должны отвечать следующим критериям ^[19]:

меры должны отражать важность противодействия возникающим угрозам;

меры должны быть надежными и простыми в реализации на практике;

меры должны быть полезными в обеспечении пограничной и внутренней безопасности;

меры должны широко применяться в оперативно-служебной деятельности пограничных органов.

Определив меры, которые отвечают этим критериям, специалистами разработана концептуальная модель пограничной безопасности, которая направлена на предотвращение преступности, обеспечение безопасности вокруг границ, защиты природных ресурсов и облегчения законного перемещения товаров и грузов через границу.

Модель решает три основные функции и способствует обеспечению пограничной безопасности государства в области:

запрета незаконного нарушения государственной границы и перемещения через неё товаров и грузов;

сдерживания контрабандистов, преступников или террористов от попыток незаконно пересечь государственную границу;

использования сетевого интеллекта.

Отметим, что обеспечение пограничной безопасности государства, неизбежно сталкивается с проблемами как измерить и оценить вырабатываемые меры по защите границ. В таблице 2 представлены сведения по проблемам измерений и подходам к оценке выработанных мер ^{[19, с.15]}.

Таблица 2

Сведения по проблемам измерений и подходам к оценке выработанных мер

Далее рассмотрим критерии оценки внутренней безопасности и подходы зарубежных специалистов к организации пограничной статистики.

Внутренняя безопасность любого зарубежного государства, в целом зависит от целенаправленной работы органов государственного управления по противодействию незаконным потокам миграции населения через границу. Миграция является одной из наиболее сложных и спорных вопросов обеспечения пограничной политики, так как в больших потоках невозможно провести грань между лицами, которые преследуют цель найти лучшие условия жизни и лицами которые вынашивают намерения организовать противоправную деятельность на территории государства.

Р. Уорнс, Я. Бияк и Р. Ландесман отмечают, что знания количества людей и их целей при пересечении границы имеют важное значения для планирования пограничной деятельности. В таких условиях ими была предложена идеализированная модель по борьбе с трансграничными потоками в странах Евросоюза, при реализации, которой пограничными органами достигнуты положительные результаты. На рисунке 8 представлена идеализированная модель трансграничных потоков ^[7].

Рисунок 8. Идеализированная модель трансграничных потоков

Представленная классификация трансграничных потоков позволяет строить научно обоснованные прогнозы, используя потоки регулярного характера. Потоки нерегулярного характера используются для построения возможных сценариев развития обстановки. В таблице 3 представлены статистические данные по миграционным потокам на территорию государств Евросоюза в период с 1985 по 2015 гг. ^[8].

Таблица 3

Статистические данные по миграционным потокам на территорию государств Евросоюза в период с 1985 по 2015 гг.

Из таблицы видно, что страны Евросоюза принимают значительные усилия в сфере защиты и охраны границ при резком изменении социально-политической обстановки на международной арене, что безусловно требует значительных финансовых вложений со стороны государств Евросоюза. В таблице 4 представлены статистические сведения по выделению финансовых средств государствами Евросоюза, на Frontex в интересах защиты границ государств с 2007 по 2013 гг. ^[13].

Таблица 4

Статистические сведения по выделению финансовых средств на Frontex в интересах защиты границ государств с 2007 по 2013 гг.

М. Лоуренс Уайн предлагает концептуальную модель противодействия незаконной миграции США, которая основана на четырех отношениях. На рисунке 9 показана концептуальная модель США по противодействию незаконной миграции ^[9].

Рисунок 9. Концептуальная модель США по противодействию незаконной миграции

В таблице 5 представлены статистические сведения по задержанным нелегальным мигрантам на границе США в период с 2000 по 2016 гг. ^[16].

Таблица 5

Статистические сведения по задержанным нелегальным мигрантам на границе США в период с 2000 по 2016 гг.

Статистические сведения по задержанным мигрантам на государственной границе США в период с 2000 по 2016 гг., свидетельствуют о грамотной и целенаправленной работе государственных органов по обеспечению пограничной безопасности государства. Отметим, что принимаемые меры по защите границы, разрабатываемые технологии и методики, направленные на совершенствование применения сил и средств пограничных органов, позволили с 2000 года по 2016 гг. более чем в 3 раза снизить количество задержанных мигрантов. Проводимая политика обеспечивает создание таких условий, при которых нарушителям становится невыгодно нарушать границу в связи с высокими рисками быть задержанными и депортированными из страны за незаконное пересечение границы.

Для примера рассмотрим основные результаты работы пограничных органов США по защите границы. В таблице 6 представлены обобщенные статистические сведения по результатам защиты границы в период с 2013 по 2016 гг., размещенные на официальном сайте таможенной и пограничной службы США ^[16].

Таблица 6

Статистические сведения по задержанию нарушителей и изъятию товаров на границе в период с 2011 по 2016 гг.

Отметим, что пограничные органы США в рамках своих компетенций по базам данных правоохранительных органов, выявляют истории уголовных обвинений задержанных лиц. Эта информации регистрируется в базе данных по защите границе и учитывается при планировании. В таблице 7 представлены статистические сведения по арестам и вынесенным обвинительным приговорам в период с 2015 по 2017 гг. в отношении нарушителей государственной границы ^[16].

Таблица 7

Статистические сведения по арестам и вынесенным обвинительным приговорам в период с 2015 по 2017 гг. в отношении нарушителей государственной границы

На основе осмысления опыта пограничной деятельности в США и государствах Европейского союза, применяемых методик и технологий к моделированию пограничной безопасности, изучения статистических сведений, автором предложена модель пограничной безопасности для государств – членов СНГ и Евразийского экономического союза. В основу представленной модели была взята концептуальная модель пограничной безопасности США разработанная зарубежными специалистами Г. Виллисом, Д. Преддом, К. Дэвисом, П. Брауном ^[19].

Модель доработана автором с учётом не достающих компонентов в деятельности заинтересованных органов в сфере её обеспечения.

При планировании пограничной безопасности зарубежные специалисты, пограничную деятельность планируют в рамках государства без учёта транзитных трансграничных потоков, которые, безусловно, оказывают существенное влияние на обеспечение пограничной безопасности государства.

При этом считаю необходимым отметить тот факт, что в борьбе с транзитными трансграничными потоками немаловажную роль играет изучение получаемых статистических сведений из пограничных органов и своевременный обмен информацией с зарубежными партнерами о количестве граждан пересекающих территорию государства транзитом.

Учёт представленных выше факторов позволит повысить уровень защиты границы, принимать эффективные управленческие решения по применению сил и средств пограничных органов сторон. На рисунке 10 представлена концептуальная модель пограничной безопасности государств – членов СНГ и Евразийского экономического союза.

Рисунок 10. Концептуальная модель пограничной безопасности государств – членов СНГ и Евразийского экономического союза

Концептуальная модель может применяться государствами – членами СНГ и Евразийского экономического союза в обеспечении пограничной безопасности.

Проведенное исследование показало, что пограничными органами и научными организациями применяются в практике защиты и охраны границы методы теории игр, теории вероятности и математической статистики. Сбор и обработка статистических данных помогают выявлять направления вероятного движения нарушителей границы, получать апостериорную (основанную на опыте) оценку эффективности защиты границы, прогнозировать применения имеющихся сил и средств.

Отметим, что при осуществлении пограничной деятельности в связи с отсутствием возможности на протяжении всей линии государственной границы обеспечить надлежащий контроль за соблюдением физическими и юридическими лицами установленных требований административных режимов, возникают латентные потоки, которые, безусловно, влияют на оценку точности официальной статистической информации. Для выявления и учёта латентных правонарушений применяются косвенные методы (опросы местного населения, анализ переводов денежных средств за рубеж и др.).

Собираемые статистические данные должны быть оценены на точность ^[5]. Чем больше объём накопленных данных, тем выше их точность. Оценка точности данных выполняется методами математической статистики.

Рассмотрим пример. Пусть статистическая вероятность задержания нарушителей равна 25/30 ≈ 0,83 (из каждых 30-ти нарушителей задержано 25). Для различного количества попыток нарушений границы вычислим доверительные интервалы вероятности задержания нарушителей с надежностью оценки 0,95.

Сделаем допущение, что нарушители действуют независимо друг от друга и в каждом случае вероятность задержания нарушителей равна p (и нам не известна). Тогда мы имеем распределение Бернулли, относительная частота вычисляется как отношение задержанных нарушителей к их общему числу. Для вычисления доверительного интервала воспользуемся формулой ^[3]:

Для заданной надежности оценки 0,95 критическое число равно u_γ ≈ 1,96. Левая и правая границы доверительного интервала вычисляются по формулам:

В таблице 8 представлены результаты расчётов вероятности задержания.

Таблица 8

Результаты расчётов вероятности задержания

Из таблицы видно, что при малом количестве нарушений точность оценки вероятности задержания нарушителей невелика. Например, при n = 30 с надежностью 0,95 вероятность задержания нарушителей лежит в интервале от 0,7 до 0,95. С ростом фактов нарушений границы точность расчётов увеличивается. Достаточная для многих решений точность обеспечивается при объёме выборки свыше 500.

В ходе проведенного исследования изучены результаты деятельности пограничных органов Евросоюза и США по обеспечению пограничной безопасности и отражение этой деятельности в пограничной статистике. Данные пограничной статистики должны использоваться как в интересах государственного управления, так и в интересах привлечения общества к решению проблем пограничной безопасности. Предложена модель пограничной безопасности для государств – членов СНГ и Евразийского экономического союза.

В соответствии с методологией государственной статистики предложена методика оценка точности статистических данных о задержаниях нарушителей границы.