К вопросу о реформировании государственного управления в сфере миграции

Кулеш Елена Александровна кандидат юридических наук заместитель начальника кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел, Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования "Дальневосточный юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации" 680020, Россия, г. Хабаровск, ул. Казарменный, 15 Kulesh Elena Aleksandrovna PhD in Law Deputy head of the Department of Administrative Law and Administrative Activities of Internal Affairs Bodies of the Russian Federation of the Far Eastern Juridical Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation  680020, Russia, g. Khabarovsk, ul. Kazarmennyi, 15 eakulesh@mail.ru Другие публикации этого автора

Лихолет Елена Николаевна кандидат юридических наук начальник кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел, Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования "Дальневосточный юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации" 680020, Россия, г. Хабаровск, пер. Казарменный, 15 Likholet Elena Nikolaevna PhD in Law head of the Department at Far Eastern Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia 680020, Russia, g. Khabarovsk, per. Kazarmennyi, 15 elenaliholet@mail.ru Другие публикации этого автора

В период с 2011 по 2016 гг. органы внутренних дел Российской Федерации претерпели существенные изменения не только в своём наименовании, но также и с позиции своего функционального предназначения.

Стоит отметить, что 2016 год, по мнению многих правоведов, стал вторым, после перехода «милиции» в «полицию», серьезным этапов реформирования системы МВД России, «перекраивании» объема и функциональной составляющей системы органов внутренних дел с учетом современной политической, социально-экономической и стратегической обстановки не только в Российской Федерации, но и в целом в мире.

Президентом Российской Федерации В.В. Путиным ^[1] на заседании Совета безопасности Российской Федерации было акцентировано внимание на взаимосвязи профессиональных, продуманных действий со стороны органов государственного управления и обеспеченности общественной стабильности, межнационального мира и согласия в Российской Федерации. «Мы видим, к каким серьезным последствиям привели практически неконтролируемые потоки беженцев в Европу из стран Ближнего Востока, Северной Африки, из Афганистана, из других регионов, - сказал Владимир Путин. - Здесь и всплеск преступности, и конфликты на национальной и религиозной почве, и социальное напряжение".

Те из иммигрантов, которые лишены возможности интегрироваться в российском обществе, являются объектом для пропаганды, вербовки со стороны экстремистов и террористических организаций. Радикальные настроения в данной сфере оказывают прямое влияние на настроение граждан Российской Федерации.

Тем самым можно судить о том, что данное выступление Главы нашего государства послужило предпосылкой, «отправной точкой» в реформировании системы органов внутренних дел Российской Федерации в 2016 году.

Подписание 5 апреля 2016 года двух указов Президентом РФ преследовали своей главной целью создание не только единой ведомственной структуры ^[2], главной задачей которой выступает обеспечение общественной безопасности в Российской Федерации с учетом «внешних» угроз, но также аккумулирование полномочий в сфере миграции именно в системе МВД России - ведомстве, ориентированном на решение внутренних вопросом и регулировании внутренних балансов в стране, путем упразднения Федеральной миграционной службы Российской Федерации и передаче ее функций Министерству ^[3].

Делая некоторый исторический экскурс в историю создания и функционирования органов и подразделений, занимающихся вопросами регулирования миграционных процессов на территории нашей страны в различные периоды ее существования, можно судить о том, что начиная с Советского периода рассматриваемые функции неоднократно закреплялись за Министерством внутренних дел в различных их интерпретациях. Общей, характерной чертой проводимых реформ в сфере государственного управления миграционными процессами в нашей стране не только в период существования Советского государства и ныне существующей Российской Федерации является реагирование на изменения общеполитической обстановки в мире, ее прямого влияния на социально-экономические процессы внутри нашей страны, а также необходимость обеспечение безопасности и обороноспособности Российской Федерации.

При этом нельзя игнорировать тот факт, что миграция на сегодняшний день выступает неотъемлемой частью экономического цикла, поскольку крупные индустриальные государства не обходятся без привлечения труда мигрантов. В данном случае Российская Федерации не является исключением. Россия в настоящее время ориентирована на приоритет общечеловеческих ценностей, расширение сотрудничества государств в сфере экономики, права, науки, культуры и других областях общественной жизни.

Ежегодные официальные данные свидетельствуют об увеличение миграционных потоков и постоянном росте числа прибывающих в нашу страну иностранных граждан. Так, только за 9 месяцев текущего года на миграционный учет было поставлено 8 802 328 иностранцев, по итогам 2016 года данная цифра составила 14 337 084 человек, а по итогам 2015 года - 14 086 490 человек. Безусловно, представленные цифры выделяют одну из главных задач Российской Федерации, заключающуюся в охране правопорядка и безопасности в стране, где главенствующая роль в реализации данного направления на сегодняшний день отдана именно органам внутренних дел, ввиду чего решение Президента РФ является весьма последовательным и логичным.

Также стоит отметить, что Россия всегда была страной, привлекательной для иностранцев. Реализуемый в настоящее время третий этап Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. ^[4] свидетельствует о значительной проделанной работе в данном направлении. В частности, можно говорить о том, что за период реализации первых двух этапов Концепции проведена значительная работа по усовершенствованию миграционного законодательства, в том числе и в интересах обеспечения национальной безопасности, решаются задачи противодействия нелегальной миграции и незаконной трудовой деятельности, приняты конкретные меры по повышению эффективности миграционного контроля.

Однако стоящие перед органами внутренних дел задачи позволяют судить о сохраняющемся нестабильном положении в рассматриваемой сфере. В обоснование сказанному официальные статистические данные свидетельствуют о наличие в стране значительного количества иностранцев с превышением законных сроков их пребывания, что является привлекательным для втягивания последних в криминальный или полукриминальный бизнес, затрагивающий область незаконного оборота наркотиков, экстремисткой и террористической сфер влияния.

Таким образом, переданные функции в сфере миграции органам внутренних дел Российской Федерации являются неотъемлемой частью их объема полномочий, позволяющих влиять на уровень преступности в стране, осуществлять предупредительные мероприятия и организовать необходимый контроль во вновь установленной сфере регулирования.

В целях анализа правовой регламентации рассматриваемой группы полномочий органов внутренних дел следует иметь четкое представление и системе данных подразделений в общей структуре органов внутренних дел. Так, на федеральном уровне, в структуре Центрального аппарата МВД России создано Главное управление по вопросам миграции ^[5], а в систему территориальных органов подразделения по вопросам миграции вошли на региональном и районном уровнях. На региональном уровне рассматриваемые подразделения представлены в виде управлений (отделов, отделений) по вопросам миграции, на районном - отделов (отделений) по вопросам миграции и миграционных пунктов ^[6].

Для представленной системы подразделений полиции по вопросам миграции характерна вертикальная структура подчинения, как в принципе для всех органов исполнительной власти в Российской Федерации. Выделяемой особенностью данного вида подчинения выступает то, что подразделения районного уровня выполняют наибольший объем исполнительских полномочий, реализуя тем самым свое основное предназначение. Вышестоящие подразделения в большей степени осуществляют координационные, контрольные и обеспечивающие функции по реализации поставленных задач.

Таким образом, проводимая реформа, в части создания системы подразделений по вопросам миграции в структуре органов внутренних дел, на сегодняшний день реализована и законодательно регламентирована в нормативных правовых актах Президента РФ ^{[3, 5, 7]} и приказах МВД России ^{[6, 8, 9]}.

Правовая регламентация полномочий подразделений по вопросам миграции с учетом обозначенных уровней в общей структуре органов внутренних дел Российской Федерации заставляет обратить на себя внимание. Это обусловлено позицией законодателя по закреплению объема полномочий подразделений и служб полиции с учетом их территориальный принадлежности (район, регион, округ, страна) в отдельных самостоятельных нормативных правовых актах различной юридической силы.

Так, говоря о подразделении федерального уровня - Главном управлении по вопросам миграции МВД России (далее - ГУВМ МВД России) ^[8] стоит отметить, что в качестве основополагающих задач последнего законодателем были выделены задачи, суть которых сводится к возможности влияния на формирование основных направлений государственной политики в сфере миграции, осуществлению регулирования нормативной правовой базы в данной области, организации взаимодействия между всеми субъектами управления по вопросам миграции, координации деятельности подчиненных подразделений и должностных лиц, а также организационно-методическом обеспечении их деятельности.

Закрепление основных задач позволяет Головному подразделению регулировать деятельность нижестоящих подразделений, делая акценты на наиболее проблемных и острых вопросах их деятельности. При этом здесь же стоит отметить, что для реализации поставленных задач законодателем для Главного управления выделены особенные специфические функции, характерные головному подразделению Министерства и сводящиеся с учетом специфики подразделения к обеспечению деятельности по таким направлениям как:

- институт гражданства Российской Федерации (вступление в гражданство и получение документов);

- паспортно-регистрационного деятельность в отношении граждан Российской Федерации (учет и контроль);

- миграционный учет иностранцев на территории Российской Федерации;

- оформление и выдача документов иностранным гражданам и лицами без гражданства, предоставляющих право законного нахождения в пределах Российской Федерации;

- федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции;

- контроль и надзор в сфере внешней трудовой миграции (относительно иностранных граждан и граждан Российской Федерации);

- противодействие незаконной миграции во взаимодействии с иными субъектами управления (разработка и реализация мер предупреждения и пресечения);

- реализация законодательства в отношении беженцев и вынужденных переселенцев;

- реализация политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом.

Обозначенные направления деятельности ГУВМ МВД России определяют основное предназначение (специфику). Однако помимо этого за последним закреплены основные функции, получившие отражение в 39 пунктах Положения, анализ которых в целом позволяет говорить о том, что последние отражают полномочия Главного управления согласно выше обозначенных направлений его деятельности, сводясь к более детальной правовой регламентации его функционального предназначения.

Отличительной чертой функциональной составляющей подразделения полиции по вопросам миграции регионального уровня ^[9] является обеспечение и осуществление в пределах своей компетенции правоприменительных функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции (федеральный уровень, как уже отмечалось, выполняет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулирования в установленной сфере, а также обеспечению реализации основных направлений деятельности подчиненных подразделений территориальных органов МВД России).

С учетом количественной составляющей необходимо отметить, что например, на территории только Дальневосточного федерального округа функционирует девять Управлений рассматриваемого уровня, равных количеству субъектов в регионе. Это является вполне закономерно и даже удобно с учетом значительной территориальности Российской Федерации в целом, и Дальнего Востока в частности.

Анализируя основные задачи подразделений регионального уровня в целом можно констатировать их аналогичность функциям Главного управления, как головного подразделения в МВД России в рассматриваемом направлении, но только не с позиции обеспечения, а с позиции реализации данных направлений деятельности. Исключением здесь выступают только два направления, охватывающие обеспечение контроля и надзора в сфере внешней трудовой миграции и обеспечение реализации политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, которые выделены законодателем только на федеральном уровне. В качестве основных задач подразделений регионального уровня данные направления не выделены.

Регламентированные ведомственным приказом функции подразделений по вопросам миграции МВД России регионального уровня ^[9] свидетельствуют об их суммарном превосходстве по отношению к основным функциям Главного управления, что является закономерным и логически правильным, поскольку подразделения данного ровня выступают в качестве исполнителя по отношению к вышестоящему подразделению и призваны осуществлять реализации основных направлений деятельности полиции в сфере миграции с учетом специфики региона.

Рассматривая правовое положение и организацию деятельности подразделений по вопросам миграции на районном уровне изначально представляется возможным обозначить их специфическую особенность законодательного регламентирования, заключающуюся в отсутствии самостоятельного ведомственного нормативного правового акта, отражающего полномочия и организационную составляющую подразделений полиции по вопросам миграции данного уровня.

В данном случае законодателем в целом объединены все подразделения органов внутренних дел районного уровня, а вернее их правовая регламентация деятельности и организационный блок в общий нормативный правовой акт, утверждающий Типовое положение о территориальном органе МВД России данного уровня ^[10]. Стоит отметить, что данный приказ МВД России был принят в июне текущего года, отменив ранее действующее аналогичное Типовое положение ввиду прошедшей волны реформирования системы органов внутренних дел Российской Федерации. Нормы «нового» Типового положения, безусловно, отражают специфику подразделений полиции по вопросам миграции на районном уровне и сводятся в целом к реализации общих задач, стоящих перед полицией на сегодняшний день. При этом задачи, отмеченные в рассматриваемом Типовом положении, дублируют задачи, отраженные непосредственно в ФЗ «О полиции» ^{[11, ст. 1]} и заключаются в обеспечении защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, противодействии преступности, охране общественного порядка и собственности, обеспечении общественной безопасности с учетом территории обслуживания органа внутренних дел данного уровня. На наш взгляд, отраженные задачи не позволяют судить о специфики деятельности подразделений полиции по вопросам миграции рассматриваемого уровня (как это можно было сделать в двух предыдущих случаях при рассмотрении аналогичных подразделений федерального и регионального уровней).

Анализ полномочий территориального органа внутренних дел районного уровня позволяют выделить порядка 23 пунктов полномочий в сфере миграции и ряд полномочий общего характера, но которые также могут быть реализованы в миграционной сфере. Все обозначенные полномочия носят исключительно исполнительский характер и направлены на реализацию основных задач подразделений по вопросам миграции территориального органа МВД России на региональном уровне, не смотря на их более малую количественную составляющую.

При этом проведенный анализ данного Типового положения позволяет обозначить наиболее значимый на наш взгляд проблемный вопрос, затрудняющий получение общего представления о непосредственном предназначении подразделений по вопросам миграции на районном уровне и их функциональной составляющей. Так, закрепленные полномочия подразделений территориального органа МВД России на районном уровне целесообразнее представить в виде определенных блоков, первый из которых должен закреплять в целом общие (реализуемые всеми подразделениями полиции) полномочия, а последующие блоки должны затрагивать непосредственно полномочия отдельных подразделений полиции, что позволит изначально быстро и доступно получить представление относительно специфики полномочий отдельных подразделений органа внутренних дел на районном уровне. Для реализации данного предложения достаточно внести изменения в имеющее Типовое положение или же возможно рассмотреть вопрос принятия самостоятельного ведомственного нормативного правового акта, регламентирующего правовое положение и организацию деятельности подразделений по вопросам миграции на районном уровне.

Подводя итог, следует отметить, что в целом проводимая реформа в области системы органов внутренних дел Российской Федерации и их функциональном предназначении свидетельствует о реализации значимых мероприятий, которые затронули не только организационные моменты, но также правовую регламентацию вновь созданных подразделений полиции по вопросам миграции. Необходимо отметить, что правовое поле, регламентирующее организацию деятельности рассматриваемых подразделений полиции является достаточно многообразным. Нами было акцентировано Ваше внимание лишь на основных источниках, закрепляющих непосредственно круг полномочий и сферу деятельности указанных подразделений, однако законодателю предстоит еще достаточно большой объем работы в рассматриваемом направлении в установленные Президентом Российской Федерации сроки.