Правовое регулирование национальной инновационной системы России

Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситета 2017 года.

Для России единственный реальный путь устойчивого развития экономики – инновационный и именно это должно стать основной стратегической целью органов государственной власти в экономической сфере отношений. Для успешного развития инновационной экономики в нашей стране, в первую очередь, необходимо проведение четкой, последовательной и долгосрочной инновационной политики. Одним из условий перевода экономики на инновационный путь развития является создание системы экономико-правового регулирования инновационной деятельности в Российской Федерации. В качестве элементов этой системы являются нормативно определенные цели и задачи государства в инновационной экономике России, четкие определения всех основных понятий, которые регулируют инновационную деятельность, закрепление полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровней, отвечающих за становление инновационной экономики России, регламентирование управленческой деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления. Без создания и развития этих элементов невозможно построить эффективно функционирующую национальную инновационную систему (НИС).

В настоящее время происходит внедрение методов стратегического планирования в управленческую деятельность государственного администрирования, внедряется программно-целевой подход в систему государственного управления, происходит оценка управленческой деятельности по результатам. Непосредственно основой бюджетных правоотношений становится программно-целевой метод публичного управления. Перечисленные методы затрагивают функционирование НИС России.

Основы формирования системы государственного управления инновационной деятельностью, опирающейся на конституционно установленные принципы разграничения полномочий государственной власти на федеральном и региональном уровнях, содержатся в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 10.02.2017) ^[1].

Концепция включает необходимые институты развития, способствующие внедрению инноваций в социально-экономической сфере общественных отношений, рассчитанные на долгосрочную перспективу. Особое место в ней отведено законодательству, обеспечивающему устойчивое функционирование и развитие национальной экономики. Заявленная институциональная среда преследует цель на решение выявленных системных проблем развития экономики России. При этом в Концепции содержится избирательный подход к субъектам экономической деятельности: выбраны определенные ключевые направления развития экономики. Как заявлено в самом документе: «при помощи системы стратегического управления предлагается обеспечить гармоничность формирования и развития государственной политики при решении системных внутренних проблем развития и ответа на внешние вызовы» ^[1].

Концепция предусматривает создание и развитие НИС России, а также инновации технологических процессов в реальных секторах экономики, в основе которых должны быть самые перспективные научно-технические результаты научно-исследовательских работ. В Концепции изложена модель научного, научно-технического и технологического мирового лидерства России по ряду направлений, по которым Россия уже имеет конкурентные преимущества. Для регулирования инновационной деятельности важное место отведено в Концепции и национальной безопасности.

Право, подключая присущие ему регулятивные механизмы, создает нормативно очерченную модель научного прогресса. «В первую очередь, конечно, речь идет о законодательстве. Свою роль здесь играет правоприменение, юридическая наука, современная управленческая инфраструктура» ^[4].

Характеризуя законодательство РФ на федеральном уровне, следует отметить ряд нормативных документов, направленных на инновационное развитие экономики.

Главенствующая роль для инновационного развития реальных секторов экономики отведена федеральным законам:

- Федеральный закон от 23.08.1996 N 127-ФЗ (ред. от 23.05.2016) "О науке и государственной научно-технической политике";

- Федеральный закон от 31.12.2014 N 488-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О промышленной политике в Российской Федерации";

- Федеральный закон от 23.11.2007 N 270-ФЗ (ред. от 29.07.2017) "О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех";

- Федеральный закон от 29.07.2017 N 216-ФЗ "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

- Федеральный закон от 28.09.2010 N 244-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об инновационном центре "Сколково";

- Федеральный закон от 21 июля 2011 г. N 254-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике", включивший в предмет своего регулирования вопросы государственной поддержки инновационной деятельности (глава Глава IV.1 действующего закона № 127-ФЗ). Именно в этом законе впервые на федеральном уровне были установлены понятия "инновация", "инновационная деятельность", "инновационный проект", "инновационная инфраструктура" и "коммерциализация научных и (или) научно-технических результатов".

В действующей редакции Федеральный закон от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" регулируются общественные отношения между субъектами научной и (или) научно-технической деятельности, органами государственной власти и потребителями научной и (или) научно-технической продукции (работ и услуг), в том числе по предоставлению государственной поддержки инновационной деятельности.

Основы инновационного развития промышленности закреплены в Федеральном законе N 488-ФЗ (в действ.ред.) "О промышленной политике в Российской Федерации". Пунктом 3 ч. 2 ст. 4 Федерального закона о промышленной политике сформулирована задача промышленной политики: «стимулирование субъектов деятельности в сфере промышленности осуществлять внедрение результатов интеллектуальной деятельности и освоение производства инновационной промышленной продукции».

В ст. 6 Федерального закона № 488-ФЗ перечислены полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в сфере промышленной политики. При этом, полномочия Правительства РФ главным образом имеют «общеотраслевой характер и связаны с установлением основных требований ключевых институтов промышленной политики, к которым относятся программно-целевое планирование, институт специального инвестиционного контракта, финансовая поддержка промышленности, информационное обеспечение промышленности» ^[5].

Основы национальной инновационной системы заложены в Стратегии инновационного развития Российской Федерации до 2020 года ^[2] (далее - Стратегия) и принятой в соответствии с ней Государственной программе Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" (далее - Программа) ^[3], которая претерпела с даты принятия 12 редакций. В рамках реализации мероприятий, определенных указанными документами, предприняты меры развитию научно-исследовательской деятельности и внедрению результатов научно-исследовательских работ в реальный сектор экономики, созданию инновационной инфраструктуры, по внедрению технологических инноваций. Программой предусмотрено значительное увеличение бюджетного финансирования фундаментальной науки и прикладных разработок. В Программе указаны такие значимые субъекты управления инновационной деятельностью как Минэкономразвития России, Минобрнауки России, Минпромторг России, Минкомсвязь России и др. Кроме того в Программе перечислены субъекты, способствующие повышению инновационной активности экономических субъектов, в том числе некоммерческая организация Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий, федеральное государственное бюджетное учреждение "Фонд развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере" и др.

В целом, российское законодательство не определяет полномочия властных субъектов, призванных осуществлять государственное управление в рамках НИС. В свою очередь, отсутствие или недостаточность норм, регулирующих управленческую деятельность властных субъектов в сфере инновационного развития экономики, отсутствие системных механизмов координации их деятельности препятствуют успешному внедрению и продвижению инноваций на территории Российской Федерации.

Имеются нормативные правовые акты, в которых обозначены специальные субъекты инновационной деятельности, выполняющие функции по продвижению новаторских идей. Так, стратегический план развития Национальной технологической инициативы на долгосрочный период и предложения по контролю за его соблюдением согласно Постановлению Правительства РФ от 18.04.2016 N 317 (ред. от 20.12.2016) "О реализации Национальной технологической инициативы" предусматривает деятельность автономной некоммерческой организации "Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов".

В качестве специального субъекта инновационной деятельности выступает Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех", целью которой является «содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, организаций…» (Федеральный закон от 23.11.2007 N 270-ФЗ (ред. от 29.07.2017) "О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех").

С 25 августа 2017 года начало действовать Распоряжение Правительства РФ от 25.08.2017 N 1817-р «Об утверждении плана мероприятий, направленных на стимулирование инновационного развития Российской Федерации, на 2017 - 2018 годы». План мероприятий, утвержденный данным распоряжением, направлен на стимулирование инновационного развития Российской Федерации, на 2017 - 2018 годы. Он включает 26 наименований мероприятий по восьми направлениям с перечислением ответственных за его выполнение.

На уровне субъектов Российской Федерации в соответствии с нормой Конституции Российской Федерации о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ), происходит самостоятельное правовое регулирование инновационного развития экономики в субъектах Российской Федерации. Общее суммарное количество нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации, разработавших инновационную политику и регламентирующих инновационное развитие экономики, более 400 наименований. Определенное значение для развития российского законодательства в области инновационной деятельности имеет законодательство на уровне ЕАЭС, в частности, Модельный закон об инновационной деятельности, принятый 16 ноября 2006 года Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ.

Для данного научного анализа представляют интерес законы субъектов Российской Федерации, в которых либо содержатся нормы, отличающиеся от федерального уровня, либо тематические законы более «продвинутые» по сравнению с федеральным уровнем, которые позволили некоторым субъектам РФ достичь высоких показателей по инновационному развитию экономики.

Среди них:

– Закон РТ от 2 августа 2010 г. № 63-ЗРТ «Об инновационной деятельности в Республике Татарстан»;

– Закон Новосибирской области от 15.12.2007 N 178-ОЗ "О политике Новосибирской области в сфере развития инновационной системы" (принят постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от 06.12.2007 N 178-ОСД).

В других субъектах Российской Федерации инновационное развитие реального сектора экономики, как правило, отражено в региональных законах, посвященных промышленной политике региона. Так, в Москве принятии Закон г. Москвы от 07.10.2015 N 55 (ред. от 12.07.2017) "О промышленной политике города Москвы", в котором содержатся нормы, позволяющие утверждать, что развитие промышленности в Москве должно идти по инновационному пути.

Характеризуя идеологию инновационного развития экономики, следует отметить, что она свойственна наиболее развитым государствам. В структуре их валового внутреннего продукта преобладают продукция обрабатывающей промышленности, выпускающей высокотехнологичную продукцию, а также услуги, предоставление которых связано с высокими технологиями и использованием результатов научных исследований. Такие государства ведут активную внешнеэкономическую деятельность, имеют внешнеэкономические связи, в их экономике ведущую роль играет интеллектуальный капитал. Россия, стремясь к экономическому развитию и интеграции в мировую хозяйственную систему, должна наращивать инновационную экономику. Государственная политика в области инновационного развития может достичь желаемых результатов лишь в том случае, если она будет последовательной и системной. При этом принципиальное значение имеет правовое регулирование НИС.

Ученые-правоведы Института законодательства и сравнительного правоведения в коллективной монографии "Технопарки в инфраструктуре инновационного развития" отмечают тесную взаимосвязь между инновационной и научно-технической, промышленной политикой: "ориентация национальной экономики на инновационный путь развития должна проводиться в рамках национальной инновационной политики, которая в свою очередь должна являться составной частью государственной научно-технической и промышленной политики" ^[9]. Для эффективного использования интеллектуального и научно-технического потенциала страны необходимо создание не только экономических и финансовых условий, но и условий правового обеспечения внедрения результатов НИОКР и объектов интеллектуальной собственности в реальную экономику, в том числе внедрение системных механизмов координации органов государственной власти и хозяйствующих субъектов.

Анализируя содержание Стратегии, следует отметить, что в перечне задач Стратегии отсутствует, на наш взгляд, основная задача для реализации инновационной политики государства - это организационно-правовое обеспечение НИС, а также правовые основы интеграции России в мировые инновационные процессы. Кроме того, и на это обращали внимание ученые в ряде публикаций необходимо установить в целом взаимосвязь экономики и права в построении НИС России ^[6,7,8]. Как пример, в разделе реализации Стратегии одним из принципов провозглашена "координация и взаимоувязка бюджетного, налогового, внешнеэкономического и других направлений социально-экономической политики как необходимое условие решения ключевых задач инновационного развития". Для реализации указанного принципа необходима разработка системного подхода к координации деятельности как властных субъектов публичного управления, так и непосредственно субъектов, осуществляющих инновационное развитие экономики страны. Тем не менее, следует отметить, что в разделе 6 Стратегии четко указаны основные субъекты управления инновационной политикой государства: общее управление реализацией Стратегии и координацию взаимодействия между основными элементами НИС осуществляет Правительственная комиссия по высоким технологиям и инновациям; непосредственную реализацию - федеральные органы исполнительной власти в рамках их компетенции ^[2]. Реализация мероприятий, связанных с решениями государственного управления инновационным развитием экономики осуществляется в рамках Программы ^[3], в которой имеется подпрограмма 5 "Стимулирование инноваций".

В приложении 2 Программы "Сведения об основных планируемых мерах правового регулирования в сфере реализации Программы..." предусмотрены разрозненные предложения по совершенствованию инновационного законодательства, не носящие системного характера. На это уже указывалось ранее в научных публикациях ^[8].

Для правового регулирования процессов становления и развития инновационной экономики в России предлагается:

1. Принять базовый закон об инновационной деятельности (как ориентир, проект федерального закона "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации", разработанный Минобрнауки России). Предлагаемая разработка базового Федерального закона позволит комплексно регламентировать инновационное развитие экономики нашей страны. В законе будут нормативно определены цели и задачи государства в инновационной экономике России, даны четкие определения всем основным понятиям, которые регулируют НИС, инновационную деятельность, будут закреплены полномочия органов государственной власти федерального и регионального уровней, отвечающих за становление инновационной экономики России, регламентированы механизмы координации между властными органами государства и субъектами инновационной деятельности, а также установлены все основные аспекты этой деятельности.

2. На основе базового Федерального закона об инновационной деятельности далее должны формироваться законы, подзаконные акты, стратегические и программные документы различного уровня (федерального, регионального и муниципального).

3. В Федеральный закон от 31.12.2014 N 488-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О промышленной политике в Российской Федерации" включить нормы, устанавливающие правовой статус федерального органа исполнительной власти, ответственного за координацию инновационного развития промышленности; определить взаимосвязи промышленной и инновационной структуры.

4. Включить в Федеральный закон от 29.07.2017 №216-ФЗ "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" нормы, регулирующие полномочия органов исполнительной власти специальной компетенции, оказывающих содействие созданию и развитию инновационных научно-технологических центров.

5. На основе принятых законов и/или новых редакций законов внести соответствующие изменения в Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года ^[1] и в Стратегию инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года ^[2].

6. В государственной программе Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" ^[3] предусмотреть все значимые субъекты, участвующие в НИС России, определив в подпрограмме 5 "Стимулирование инноваций" самостоятельную задачу - создание и развитие механизмов координации участников инновационного процесса.

7. В законы субъектов Российской Федерации, предметом регулирования которых является инновационное развитие экономики, предусмотреть нормы, регулирующие полномочия специального органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственного за развитие и координацию инновационной деятельности на территории субъекта Российской Федерации.

8. Стратегические и программные документы регионального и муниципального уровня привести в соответствие с новыми нормами законодательства в области НИС России.