Оценка внедрения публичного управления в муниципальную практику (на примере городов и муниципальных районов Волгоградской области)

Логинова Елена Викторовна ORCID: 0000-0002-1579-411X доктор экономических наук заместитель директора по учебно-воспитательной работе, Волжский филиал, Волгоградский государственный университет 404133, Россия, Волгоградская область, г. Волжский, ул. 40 Лет Победы, 11, каб. 2-03 Loginova Elena Viktorovna Doctor of Economics Deputy Director for Academic Affairs, Volzhsky Branch of Volgograd State University 404133, Russia, Volgogradskaya oblast', g. Volzhskii, ul. 40 Let Pobedy, 11, kab. 2-03 loginov1466@mail.ru Другие публикации этого автора

Работа выполнена при финансовой поддержке РФФИ и Администрации Волгоградской области, проект «Комплексная модель оценки реализации публичного управления в регионах России (на примере Волгоградской области)» № 17-12-34024.

Социально-экономическая трансформация, осуществлявшаяся в российском обществе уже в течение более двух десятилетий, способствовала демократизации всей системы общественных отношений и переходу российской экономики к рыночной модели развития, но при этом обусловила вовлеченность России в необходимость решения глобальных проблем, вызванных деформациями циклического развития.

Диагностировать наличие кризисных явлений в современной России возможно на основании выявления негативных тенденций, характеризующих состояние следующих факторов социально-экономической динамики:

- уровень экономического потенциала и структура экономики;

- состояние трудовых ресурсов, их качество и динамика;

- наличие природных ресурсов и эффективность их использования;

- состояние и динамика материально-технических ресурсов;

- институциональная среда.

Начиная с 2010-го г. наблюдается устойчивая тенденция снижения темпов прироста ВВП, принимающих в 2015 г. отрицательное значение (таб. 1), что приводит к сокращению экономического потенциала России.

Таблица 1

Объем и динамика валового внутреннего продукта

Источник: ^{[11, c. 267]}.

В структуре российской экономики также не заложен потенциал роста, поскольку в ней на долю отраслей, этот потенциал формирующих (машиностроение, производство электрооборудования, электронного и оптического оборудования), приходится менее 7 % от общего объема промышленного производства (таб. 2) 

Таблица 2

Структура промышленного производства в России

(в процентах к итогу)

Рассчитано автором по ^{[11, c. 336]}.

Российская экономика имеет ограниченные возможности для обеспечения роста и посредством привлечения дополнительных трудовых ресурсов, поскольку, несмотря на незначительный рост числа занятых, доля численности населения в трудоспособном возрасте, начиная с 2014 г., сокращается, а прирост населения, наблюдаемый с 2012 г. позволит нивелировать это сокращение только к 2027 г. (таб. 3).

Таблица 3

Динамика трудовых ресурсов России

Источник: ^{[11, c. 69, 105]}.

Анализ динамики производительности труда, характеризующей эффективность использования трудовых ресурсов в российской экономике (таб. 4), также не вызывает оптимизма. Начиная с 2007 г., в большинстве отраслей российской экономики, за исключением сферы услуг, наблюдается стагнирование производительности труда, а кризисные явления 2008-2009 гг. вызвали снижение производительности труда в целом по экономике на 9,4 %, что способствовало еще большему отставанию России от ведущих стран мира. Рост производительности труда в 2010 – 2011 гг. по таким видам экономической деятельности, как сельское хозяйство, строительство, транспорт и связь, гостиницы и рестораны, обрабатывающие производства, имел краткосрочный характер. Уже с 2012 г. практически по всем видам экономической деятельности происходило замедление темпов роста производительности труда. По итогам 2015 г. из всех отраслей российской экономики только сельское хозяйство демонстрировало прирост производительности труда по сравнению с предыдущим годом, что позволяет сделать вывод о сохранении стагнационных тенденций в использовании труда.

Таблица 4

Динамика производительности труда по видам экономической деятельности (в процентах к предыдущему году)

Источник: ^{[11, c. 110]}.

Еще одним фактором, ограничивающим экономический рост в современной России, является несоответствие качества трудовых ресурсов требованиям современной экономики, в которой доминирующими являются технологии пятого и шестого укладов, поскольку профессиональная подготовка в значительной степени происходила исходя из требований четвертого технологического уклада, более того, в 1990−2010-е гг. она имела ярко выраженный конъюнктурный характер ^{[4, с.216]}.

Переход к пятому, а тем более, к шестому технологическому укладу, существенно изменил роль природного фактора в обеспечении экономического роста. Начиная с1980-х гг. природный фактор из источника экономического роста постепенно превращается в его ограничитель, что, однако, не характерно для современной России, где добыча и продажа природных ресурсов являются самыми высокодоходными отраслями экономики.

Анализ структуры экспорта и импорта Российской Федерации (таб. 5) показывает, что в течение длительного времени сохраняются тенденции преобладания в структуре экспорта товаров с низким уровнем добавленной стоимости (в 2015 г. – 83,5 %), а в структуре импорта – товаров с высокой добавленной стоимостью (в 2015 г. – 69,3 %). Подобное соотношение структур экспорта и импорта, с одной стороны, свидетельствует о высоком влиянии на российскую экономику колебаний конъюнктуры мировых цен на сырье, а с другой стороны – о технологической зависимости России. 

Таблица 5

Товарная структура экспорта и импорта Российской Федерации

(в процентах к итогу)

Источник: ^{[11, c. 630-631]}.

К сожалению, российской экономике не удается реализовать свое конкурентное преимущество и использовать полученные от экспорта сырья доходы для технического обновления производственных мощностей, что выражается в устойчивой тенденции сохранения высокой степени износа фондов по основным видам экономической деятельности (таб. 6).

Таблица 6

Степень износа основных фондов

Источник: ^{[11, c. 292]}.

Усугубляется проблема износа основных фондов сокращением долей расходов на инвестиции в основной капитал и на ввод в действие основных фондов в ВВП России, которые за 1990-е гг. снизились более чем в два раза (таб. 7).  

Таблица 7

Динамика инвестиций в основной капитал и ввода в действие основных фондов, в процентах от ВВП

Рассчитано автором по источнику: ^{[11, c. 31, 579]}.

* При расчете показателей за 1990 г. источником данных о ВВП послужил Российский статистический ежегодник. 2001. М.: Госкомстат. С. 36.

Возможности экономического роста в стане определяются не только наличием и уровнем использования трудовых, природных и материально-технических ресурсов, но и качеством институциональной системы, которое определяется способностью институтов оказывать стимулирующее воздействие на развитие экономики. Несмотря на то, что по сравнению с 2009 г. России удалось улучшить свои позиции в рейтинге глобальной конкурентоспособности по уровню институционального развития на 31 пункт, поднявшись со 114 на 83 место из 137 стран (таб. 8), тем не менее, актуальными остаются институциональные изменения, направленные на преобразования в социальной и политической сферах.

Таблица 8

Уровень институционального развития Российской Федерации

Источники: ^{[8, p. 261; 12]}

Особая роль в формировании условий для экономического роста в стране отводится государственным институтам, основной целевой функцией которых является рост благосостояния всех членов общества. Выполняя эту целевую функцию, государственные институты должны, во-первых, являться гарантом экономического роста, и, во-вторых – создавать условия, при которых использование общественных ресурсов будет осуществляться при балансе общественных интересов. К сожалению, по результатам исследования, проводимого по методике Всемирного банка, качество и эффективность государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot – GRICS) в Российской Федерации находится на низком уровне (таб. 9).   

Таблица 9

Динамика значения индексов GRICS для России

(максимальное значение индексов – 100)

Источник: ^[13].

Решение проблемы экономической нестабильности в современной России возможно только посредством реализации инновационной модели социально-экономического развития, сформированной на базе использования передовых достижений в области науки и технологий.

Основные производственные технологии, использование которых способно обеспечить экономический рост, перечислены в Перечне критических технологий, утвержденном Указом Президента РФ от 7 июля 2011 года № 899. Однако в этом перечне отсутствуют критические социальные технологии, которые «упрощают (и тем повышают эффективность) процедуру и формы межличностных социальных контактов на основе их прямого коммуникативного взаимодействия ^[6].

К числу критических социальных технологий, способствующих формированию инновационной модели развития, по нашему мнению, относятся технологии современного публичного управления, которые обеспечивают взаимодействия граждан, общественных ассоциаций, предпринимательских сообществ и государственных институтов с целью установления баланса интересов относительно целей социально-экономического развития, осуществляемые посредством глобальных и локальных социальных сетей. Использование современных информационных технологий при построении современной системы публичного управления способствует снятию пространственных рамок с коммуникативного процесса, обеспечивает безграничность межсубъектного общения, а также позволяет осуществлять взаимодействия в режиме реального времени.

Реализация публичного управления происходит под воздействием следующих групп определяющих факторов (рис. 1):

- ресурсные − определяют наличие в регионе социально-экономического и технологического потенциалов, реализация которых создает условия для формирования системы публичного управления;

- институциональные факторы − позволяют оценить наличие и степень развитости необходимых оснований и условий для участия и контроля граждан над решением вопросов, затрагивающих их интересы;

- инфраструктурные факторы − характеризуют технические возможности, позволяющие субъектам публичного управления, к которым наравне с государственными, региональными и муниципальными органами управления относятся граждане, общественные ассоциации и предпринимательские сообщества, осуществлять коммуникации в процессе принятия и исполнения управленческих решений.

Рис. 1. Взаимосвязь факторов, конституирующих систему публичного управления

Действие механизма реализации публичного управления характеризуется следующими этапами ^[5]:

1.         Происходит постановка цели социально-экономического развития, определяющей объект (объекты) управления.

2.         Выявляются субъекты, заинтересованные в реализации определенной цели. К числу данных субъектов могут относиться федеральные, региональные и муниципальные органы власти, зарегистрированные общественные организации, отдельные граждане и их неформальные сообщества, бизнес-сообщества.

3.         Заинтересованные в реализации поставленной цели субъекты объединяют свои ресурсные потенциалы, формируя ресурсные факторы публичного управления, использование которых будет осуществляться под воздействием инфраструктурных и институциональных факторов.

4.         Происходит процесс организации публичного управления, который включает определение его содержания, структуры, характера взаимодействий субъектов и распределения полномочий между ними, а также описание процесса принятия решений.

5.         Определяется совокупность методов управления и набор соответствующих им инструментов.

6.         Происходит процесс непосредственного воздействия инструментов на объект (объекты) управления, результатом которого является достижение поставленной цели.

Сформированность публичного управления определяется результирующими факторами, количественные значения которых отражают степень взаимодействия между субъектами публичного управления в процессе принятия и исполнения управленческих решений.

Для оценки результирующих факторов предлагается использовать следующие показатели, характеризующие использование технологий публичного управления:

-  число организаций территориального общественного самоуправления − характеризует реализацию принципа субсидиарности в системе публичного управления, поскольку позволяет оценить степень организованности и готовности граждан принимать на себя полномочия и ответственность за управленческие решения, связанные с использованием общественных ресурсов в рамках определенной территории;

- наличие общественного обсуждения законопроектов в сети Интернет. Анализ активности граждан, общественных организаций, организаций бизнеса и предпринимательских союзов при обсуждении законопроектов позволяет определить степень участия этих субъектов публичного управления в законотворческой деятельности, во-первых, через реализацию функций общественного контроля над государством (партиципация), и, во-вторых, через формирование посредством совместного обсуждения предложений, направленных на совершенствование принимаемых законопроектов (коллаборация);

- число участников в реализации государственной закупочной политики (количество поданных на конкурс заявлений) − позволяет оценить готовность бизнес-структур участвовать в закупочной деятельности государства на предлагаемых условиях, то есть отражает участие организаций бизнеса в реализации управленческих решений, направленных на использование общественных ресурсов, и, следовательно, может быть использовано для характеристики результирующих факторов публичного управления. 

В целях выявления определяющих факторов, оказывающих наибольшее влияние на реализацию системы публичного управления в регионах Российской Федерации, была построена математическая модель оценки реализации публичного управления ^[5], представляющая собой последовательное решение следующих задач:

- определение влияния ресурсных, инфраструктурных и институциональных факторов на результирующие факторы;

- L2-регуляризация, решающая проблему мультиколлинеарности объясняющих факторов;

- прогноз значения результирующих переменных для каждого набора отобранных данных на основе использования таких инструментов математической статистики, как логистическая регрессия и градиентный бустинг, гребневая регрессия, лассо регрессия и ARD регрессия;

- построение математической модели для объединённого набора данных;

- применение метода главных компонент для понижения размерности данных.

В результате решения указанных задач были выявлены объясняющие показатели, оказывающие наибольшее влияние на результирующие факторы публичного управления:

1. Показатели, характеризующие ресурсные факторы:

- доля населения со средним образованием, доля населения, имеющего ученые степени и доля специалистов в области ИКТ. Значение данных показателей позволяет оценить наличие знаний, умений и навыков, необходимых для участия в процессе принятия и реализации управленческих решений, а также подготовленность граждан к осуществлению коммуникаций при помощи современных технических средств;

- уровень дохода, необходимого для осуществления затрат на сетевые подключения – определяет возможности вкладывать средства в осуществление коммуникативного процесса, основанного на использовании современных информационно-коммуникационных технологий;

- инвестиции в основной капитал, приходящиеся на 10000 чел. населения − характеризует инвестиционную активность, определяющую условия для расширенного воспроизводства основных средств;

- затраты организаций на сетевые технологии – иллюстрирует готовность организаций бизнеса использовать современные информационные технологии для обеспечения коммуникативного процесса.

2. Показатели, характеризующие институциональные факторы:

-  конкурентность выборов (уровень парламентской конкуренции) – данный показатель характеризует степень доминирования отдельных политических сил в законодательных и (или) представительных органах власти региона и определяется как процент голосов избирателей, отданных за кандидатов от партий и политических движений, за вычетом доли кандидатов от партии-победителя ^{[10, с. 153]};

- избирательная активность граждан, характеризующая включенность граждан в избирательный процесс. Числовое значение данного показателя определяется как процент граждан, принявших участие в выборах;

- участие граждан в деятельности общественных организаций – позволяет оценить готовность граждан объединяться для достижения единых целей.

3. Показатели, характеризующие инфраструктурные факторы:

- количество абонентов сети Интернет – позволяет определить наличие технических возможностей, имеющихся у граждан, осуществлять электронные коммуникации;

- количество абонентов мобильного Интернета – определяет наиболее активную часть интернет-пользователей, осуществляющих сетевые коммуникации посредством мобильных сетей;

- степень использования Интернета организациями – характеризует использование интернет-коммуникаций организациями;

- наличие в организациях автоматического обмена данными между своими и внешними информационными системами – оценивает активность интернет-коммуникаций в организациях.

Поскольку по своей сути публичное управление в значительной степени является персонифицированным, инклюзивным управлением, то есть управлением, учитывающем цели и интересы каждого отдельного гражданина и каждой организации бизнеса, а также предполагающем участие в процессе принятия и реализации управленческих решений как отдельных граждан и отдельных организаций бизнеса, так и отдельных объединений граждан и организаций бизнеса, то верификацию разработанной модели оценки внедрения публичного управления в практику государственного и муниципального управления необходимо начинать с муниципального уровня, на котором более всего возможна осознанная поддержка «обществом усилий индивида по обретению им достойного социального существования» ^{[7, с. 6]}.

На основании данных, представленных в таб. 10 – 12, проанализируем наличие условий для внедрения в практику управления муниципальными районами (МР) и городскими округами (ГО) Волгоградской области технологий публичного управления.

В первую очередь рассмотрим обеспеченность МР и ГО ресурсами для внедрения технологий публичного управления (таб. 10).

Таблица 10

Значения показателей ресурсных факторов

для МО и ГО Волгоградской области

Составлено автором по: ^{[3, 1, 2]}.

Для большинства МР и ГО Волгоградской области характерен достаточно высокий уровень образования населения, в них проживающего, т. е. население обладает достаточным уровнем знаний и умений для того, чтобы участвовать в процессе принятия и исполнения управленческих решений, связанных с использованием общественных ресурсов. В 15 из 32 МР и во всех ГО затраты организаций на сетевые технологии превышают 100 млн. руб., что обеспечивает технические возможности для применения организациями бизнеса технологий публичного управления. К сожалению, лишь трех МР инвестиции в основной капитал превышают 1млрд. руб. на 10 тыс. населения, в четырех МР и в четырех ГО доходы муниципальных бюджетов превышают 1 млрд. руб., что позволяет сделать вывод о том, что большинство МР Волгоградской области не обладают достаточным экономическим потенциалом для развития технологий публичного управления. Уровень среднемесячной номинальной начисленной заработной платы на 1 работника в большинстве МР и в половине ГО ниже среднего по региону, что также негативно характеризует экономический потенциал региона. Наибольшую обеспеченность ресурсами, необходимыми для реализации технологий публичного управления, демонстрирует Котельниковский район, который относится к числу лидеров по значению пяти из шести возможных показателей, характеризующих значение ресурсных факторов.

Технические возможности для реализации технологий публичного управления характеризует наличие инфраструктурных возможностей в МР и ГО для осуществления сетевых коммуникаций (таб. 11).      

Таблица 11

Значения показателей инфраструктурных факторов

для МО и ГО Волгоградской области

Составлено автором по: ^{[1, 2]}.

Анализ инфраструктурных факторов показал, что в МР Волгоградской области наиболее активными интернет-пользователями являются организации бизнеса, а в ГО – население. Явным лидером по сетевым подключениям в регионе является городской округ – город Урюпинск, для которого характерно высокое значение всех четырех показателей состояния инфраструктурных факторов. К числу лидеров также можно отнести МР, для которых характерно высокое значение трех показателей: Котельниковский и Палласовский районы.

Для успешной реализации технологий публичного управления в муниципальной практике необходимо наличие не только социально-экономических и технологических условий, но и должна быть сформирована соответствующая институциональная среда для участия и контроля граждан над решением вопросов, затрагивающих их интересы, оценить которую возможно на основании количественного анализа показателей институциональных факторов (таб. 12).

Таблица 12

Значения показателей институциональных факторов

для МО и ГО Волгоградской области

Составлено автором по ^[9] и данным официальных сайтов администраций МР и ГО Волгоградской области.

Практически для всех МР и ГО Волгоградской области (за исключением Кумылженского, Нехаевского районов и г. Урюпинска) характерен достаточно высокий уровень парламентской конкуренции, поскольку более трети мест в представительных органах муниципальных образований имеют оппозиционные партии. Но, к сожалению, только в девяти МР явка избирателей на выборы составляет более 50 %, что говорит о низкой политической активности граждан большинства МР и всех ГО Волгоградской области. Невысокое количество общественных организаций в МР и ГО (за исключением Чернышковского района и ГО Волгоград и Волжский) демонстрирует неготовность граждан объединяться для решения единых целей. Таким образом, анализ данных, представленных в таб. 12, позволяет сделать вывод о достаточно низком качестве институциональной среды в регионе, что, естественно, выступает ограничителем для развития публичного управления.

В завершении факторного анализа внедрения технологий публичного управления в муниципальную практику рассмотрим значения показателей, характеризующих результирующие факторы публичного управления (таб. 13).

Таблица 13

Значения показателей результирующих факторов для МО и ГО Волгоградской области

*1 – общественное обсуждение осуществляется, 0 – отсутствует.

Составлена автором на основании информации официальных сайтов администраций МО и ГО Волгоградской области

Количественный анализ, построенный на отборе МО и ГО, в которых значение показателей результирующих факторов максимально, позволил выявить муниципальные образования Волгоградской области, для которых характерна более высокая степень внедрения технологий публичного управления в муниципальную практику:

- наиболее высокая активность бизнеса при участии в государственной закупочной деятельности характерна для следующих МР и ГО Волгоградской области (МО и ГО указаны по степени убывания активности): Ольховский, Николаевский, Фролово, Котельниковский, Камышин, Михайловка, Урюпинск, Кумылженский и Киквидзенский);

- жители следующих МО и ГО готовы в большей степени к организованности и готовности принимать на себя полномочия и ответственность за управленческие решения: Котельниковский, Нехаевский, Старополтавский, Руднянский, Киквидзенский, Алексеевский, Клетский, Даниловский, Камышинский, Урюпинск, Калачевский, Урюпинский, Ольховский, Дубовский, Еланский и Светлоярский.

Использование всех трех основных технологий публичного управления в муниципальной практике характерно для городского округа – город Урюпинск и Котельниковского муниципального района, что объясняется лидерством этих муниципальных образований по обеспеченности ресурсными (Котельниковский район) и инфраструктурными факторами (г. Урюпинск).

Таким образом, предложенная автором модель оценки степени публичного управления позволяет осуществлять мониторинг его реализации в муниципальных образованиях, результаты которого могут быть использованы для разработки целевых мероприятий по внедрению публичного управления в Российской Федерации, что обеспечит рост эффективности использования общественных ресурсов за счет повышения прозрачности процессов принятия и реализации решений в системе государственного и муниципального управления и, следовательно, обеспечит возможности для перехода к инновационной модели развития.