Политический фактор гендерной асимметрии в органах местного самоуправления

Мохов Виктор Павлович доктор исторических наук профессор, Пермский национальный исследовательский политехнический университет 614031, Россия, г. Пермь, ул. Сеченова, 15 Mokhov Viktor Pavlovich Doctor of History Professor, the department of Public Administration and History, Perm National Research Polytechnic University 614031, Russia, Perm, Sechenova Street 15 mvpperm@gmail.com Другие публикации этого автора

Гендерное неравенство – многолико. Оно существует и в структурах власти. Изучением гендерных асимметрий в политике занимается гендерная политология, для которой «…особое значение имеет такое свойство пола, как его роль в отношениях власти/подчинения» ^{[1, с. 4]}. Однако значение имеет тот факт, что многие проявления гендерной асимметрии, зачастую являющейся признаком гендерного неравенства, не вызывают удивления, поскольку прочно вошли в обыденные представления о том, как должны идти дела в жизни. Привычным стал факт того, что что низшие страты на всех уровнях публичной власти занимают женщины, а большинство важнейших позиций в структурах власти и управления занимают мужчины. Объяснение такой ситуации носит традиционалистский характер: роль женщины – это роль хранительницы семейного очага, женщине приходится много сил и времени уделять дому, детям, домашнему хозяйству. Кроме того, мужчины обычно больше работают и больше зарабатывают, что требует от женщин «понимания» [См.: 2].

Да и сами женщины, как правило, отдают предпочтение мужчинам, если идет речь о представительстве во властных структурах. Как показала О. В. Красильникова, проведя в 1999 г. социологическое исследование «Политическая культура электората г. Набережные Челны», отвечая на вопрос «На какой кандидатуре Вы бы остановили свой выбор, если бы от одной партии шли два человека?”, свыше 20% женщин однозначно ответили, что выбрали бы мужчину, в то время как среди мужчин поддержали бы женщину менее 2% респондентов. Сами респондентки тоже не считают, что место женщины в политике, лишь около 8% женщин отдают предпочтение при прочих равных условиях женщине [См.: 3].

Перечень объяснений причин доминирования мужчин в органах муниципальной власти можно продолжить, однако за ними стоят, как отметила С. Г. Айвазова, «гендерные разрывы в поведении и убеждениях наших сограждан…», которые являются отражением «…неравной интеграции мужчин и женщин в различные сферы социума, включая сферы политической и гражданской активности» ^{[4, с.4]}.

Вместе с тем, существует социальный запрос на увеличение удельного веса женщин в органах власти. Он определяется, с одной стороны, общим трендом в сфере международных практик, принятием значительного количества международных актов, в которых выдвигается требование достижения равенства мужчины и женщины во всех сферах жизни. Так, членство в ЕС связано с условием урегулирования гендерной проблематики на национальном уровне. С другой стороны, существует объективная потребность в усилении вклада женщин во властную и управленческую деятельность [См.: 5]; она во многом основывается на сервисной модели государственного и муниципального управления, которая требует умения сотрудничать и договариваться, что присуще, в первую очередь, женщинам ^{[6, с.69-70]}.

Вслед за О. Г. Овчаровой, под гендерной асимметрией мы будем понимать характеристику «неравенства социально-политических позиций и статусов мужчин и женщин в политической сфере» ^[7]. Гендерная асимметрия существует на всех уровнях властной вертикали, в том числе и на уровне местного самоуправления. Гендерная асимметрия на данном уровне проявляется в пяти основных формах.

Во-первых, в традиционном иерархическом распределении женщин на муниципальной службе: на 1 марта 2017 г. 75% муниципальных служащих – женщины, причем их удельный вес во всех типах муниципальных образований примерно одинаковый (74-76%) ^{[8, с. 31]}, что свидетельствует об однотипной ситуации во всей системе муниципального управления.

В то же самое время существует пирамида должностей муниципальной службы с традиционным гендерным распределением: чем выше ранг должности муниципальной службы в структуре органов местного самоуправления, тем меньше удельный вес женщин. Так, по состоянию на 1 октября 2016 года мы наблюдаем «классическую» картину: с переходом к более высокой группе должностей удельный вес мужчин неуклонно повышается, удельный вес женщин, соответственно, уменьшается: младшая группа должностей муниципальной службы мужчин – 10,6%, женщин – 89,4%; старшая группа должностей – соответственно 15,6 и 84,4%; ведущая – 21,6 и 78,4%; главные – 30,9 и 69,1%; высшая – 45,9 и 54,1 % [Здесь и далее, если не оговорено особо, данные и расчеты приведены по: 8]. Итак, удельный вес мужчин в составе соответствующей группы должностей поднимается в 4,5 раза (с 10,6 % до 45,9%), удельный вес женщин сокращается с 89,4 % до 45,9%. От абсолютного доминирования в младшей группе должностей муниципальной службы женщины переходит к примерному паритету с мужчинами на должностях высшей группы. И если женщин на должностях муниципальной службы всего чуть более 243 тыс., то только 12 тыс. из них находятся на должностях высшей группы должностей (5,1%). Мужчин на должностях муниципальной службы чуть более 64 тыс., но 10,3 тыс. мужчин занимают должности муниципальной службы высшей группы (16,1%). Фактически, шансы мужчин подняться к вершинам муниципальной службы в 3 раза выше, чем у женщин. Отметим, что в данных рассуждениях мы не учитываем т.н. «боковые входы» на должности, особенно главной и высшей групп, что чаще всего случается у мужчин.

Вторая форма гендерной асимметрии («должностная») проявляется как неравно пропорциональное распределение мужчин и женщин по должностным группам. Так, от всей совокупности мужчин, находящихся на муниципальной службе, в младшей группе должностей служит 6,1% мужчин, старшей – 32.2%, ведущей – 22,8%, главной – 22,8%, высшей – 16,1%. Очевидно, что мужчин в младшей группе должностей в 2,5 раза меньше, чем в высшей группе, что явно свидетельствует о некарьерном продвижении на высшую группу должностей.

У женщин мы видим схожую в целом картину, только темпы уменьшения удельного веса женщин в составе должностных групп более высокие. Так, от всей совокупности женщин, находящихся на муниципальной службе, в младшей группе должностей служит 13,7% женщин, старшей – 46,0%, ведущей – 21,8%, главной – 13,4%, высшей – 5,1%. Отсюда видно, что на ключевых должностях главной и высшей групп должностей сосредоточено 38,9% мужчин (от их общей численности в аппарате органов муниципальной власти) и только 18,5% женщин.

Третья форма («ролевая») гендерной асимметрии проявляется в значительном различии мужского и женского представительства на муниципальной службе в зависимости от роли органа местного самоуправления или муниципального органа в жизни местного сообщества. Общая закономерность прослеживается следующая: чем выше статус органа муниципальной власти, чем большим количеством ресурсов он располагает и чем больше он влияет на решение вопросов местной жизни непосредственно, тем больше там удельный вес мужчин. Так, в исполнительно-распорядительных органах муниципальных образований гендерное распределение наиболее близко к средним данным по всем муниципальным служащим, что неудивительно, поскольку в исполнительно-распорядительных органах занято 95,4% всех муниципальных служащих.

В представительных органах муниципальных образований мы видим несколько иную ситуацию: в составе муниципальных служащих – 81,4% женщин, причем в каждой группе должностей женщины составляют явное большинство: высшая группа должностей – 70,5%, главная – 76,9%; ведущая – 81,7%, старшая – 85,8%, младшая – 90,4%. Правда, если взять гендерное распределение по должностным группам в удельном весе от численности гендерной когорты, то можно увидеть привычное мужское доминирование: на высшей группе должностей удельный вес представителей мужской когорты от общего количества мужчин, занятых на муниципальной службе в представительных органах, почти в два раза выше, чем аналогичный показатель для женщин, а по младшей группе должностей – в два раза ниже.

В контрольно-счетных органах муниципальных образований женщины-муниципальные служащие составляют 83%, однако по группам должностей существует схожая картина: удельный вес мужчин в составе высшей и главной групп должностей составляет 51,1% от численности гендерной группы, у женщин – 41,8%, причем на главной группе должностей – соответственно 27,9% и 19,0%.

Аналогичная картина наблюдается в иных органах местного самоуправления и избирательных комиссиях муниципальных образований.

Четвертая форма гендерной асимметрии носит территориально-статусный характер: удельный вес женщин в составе муниципальных служащих увеличивается по мере уменьшения территориального статуса муниципального образования. Если в городских округах и городских поселениях удельный вес женщин в составе муниципальных служащих по всем группам должностей приблизительно одинаковый (отличаясь лишь на несколько процентов), то в сельских поселениях ситуация иная. Даже в высшей группе должностей удельный вес женщин достигает 69,2%, в то время как в городских округах – 47,5%. Во всех других группах должностей ситуация аналогичная – максимальный уровень присутствия женщин именно в сельских поселениях. На высших и главных должностях в сельских поселениях удельный вес женщин внутри всей когорты женщин – 18,5%, в муниципальных районах – 21,1; городских поселениях – 18,5; в городских округах – 22,8%.

Наконец, пятая форма гендерной асимметрии («властная») возникает на уровне муниципальных должностей. Муниципальные должности – это, согласно ч.2 ст.1 ФЗ-25 «О муниципальной службе в РФ» − депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующие на постоянной основе и являющиеся юридическими лицами, с правом решающего голоса.

Местные элиты взаимодействуют с органами МСУ и муниципальными органами через депутатский корпус. В марте 2017 г. на муниципальных выборах было избрано 220,2. тыс. депутатов, среди которых 119,0 тыс. (54%) депутатов – мужчины, 101,1 тыс. (46%) – женщины ^{[8, с. 27]}. В то же время среди депутатов представительных органов сельских поселений женщин – 49% (самый высокий удельный вес), среди депутатов городских поселений – 42%, муниципальных районов – 33%, городских округов – 28% ^{[8, с. 28]}.

Местная политическая элита, с точки зрения должностной, в основном сосредоточена в органах муниципальной власти, а ее главной частью являются лица, замещающие муниципальные должности.

Гендерный состав муниципальных должностей лишь подчеркивает общую закономерность: удельный вес женщин еще меньше, чем на должностях муниципальной службы. Так, женщин на муниципальных должностях во всех муниципальных образованиях 31,3%, в муниципальных районах – 26,1%, городских округах – 30,2%, городских поселениях – 26,9%, сельских поселениях – 32,4%. Так же прослеживается определенная зависимость удельного веса женщин на муниципальных должностях от «влиятельности» органа местного самоуправления: если в представительных органах их 31,0%, в местных администрациях – 29,8%, то в контрольно-счетных органах муниципальных образований – 72%, в иных органах МСУ – 50%.

В общей сложности, удельный вес лиц, замещающих муниципальные должности, составляет 6,4 % от числа всех лиц, занятых в аппарате органов МСУ и муниципальных органов. Причем, на муниципальных должностях находилось 18,4% всех мужчин, служивших на должностях муниципальной службы и находившихся на муниципальных должностях, в то время как у женщин аналогичный показатель составляет всего 2,6%.

Именно на переходе от должностей муниципальной службы к муниципальным должностям происходит «гендерный разрыв»: удельный вес женщин на муниципальных должностях ниже, чем на должностях высшей группы должностей муниципальной службы почти на 20%: в целом по муниципальным образованиям – 22,8%, по муниципальным районам – 24%, по ОМСУ городских округов – 17,3%; по ОМСУ городских поселений – 19,2%, по ОМСУ сельских поселений – 36,8%.

Среди глав муниципальных образований тенденция та же самая: среди глав муниципальных образований сельских поселений женщин – 34% (самый высокий удельный вес), среди глав муниципальных образований городских поселений – 22%, муниципальных районов – 11%, городских округов – 12% ^{[8, с. 29]}.

Отдельную группу среди глав местных администраций муниципальных образований составляют назначенные по контракту: среди глав местных администраций сельских поселений женщин – 35% (самый высокий удельный вес), среди депутатов городских поселений – 22%, муниципальных районов – 10%, городских округов – 9% ^{[8, с. 30]}.

Таким образом, проявляется общая тенденция: чем более значимым с точки зрения распоряжения ресурсами имеет муниципальное образование, тем больше шансов на то, что мужчин в руководящих органах местного самоуправления данного муниципального образования будет больше.

Это означает, что в рамках перехода от функций управления к функциям власти доля мужчин непропорционально возрастает, доминирование женщин прекращается, власть приобретает «мужской» характер, а управленческие функции приобретают «женский» характер. Аппаратные должности, которые создаются для того, чтобы осуществлять волю органов местного самоуправления и лиц, замещающих муниципальные должности, заполняются женщинами.

Чем можно объяснить гендерную асимметрию в органах муниципальной власти?

Полагаем, что в гендерные распределения во властных структурах на местном уровне вмешивается несколько значимых социальных процессов.

Во-первых, на местном уровне традиционные стереотипы о «мужском» характер власти действуют в меньшей степени, что позволяет женщинам в большей степени участвовать в осуществлении власти. И сами женщины «не комплексуют» по поводу властной деятельности и на низовом уровне вполне готовы взяться за властную деятельность. Население видит в них, особенно проявивших себя на практической деятельности, своих реальных представителей в органах власти. Кроме того, в сельской местности бассейн рекрутирования и в органы муниципального управления, и в органы муниципальной власти изменяется в пользу женщин, что во многом обусловлено большой ролью учреждений бюджетной сферы. Можно также полагать, что на местном уровне в сельской местности в большей степени играют роль личные связи, личный моральный авторитет женщин: авторитет в семье переносится на авторитет во власти.

Во-вторых, в органах местного самоуправления находятся вместе и взаимодействуют друг с другом две различные социальные и профессиональные группы: группа, которую в последнее время стали называть местной элитой, и муниципальные служащие. Несмотря на то, что они работают (служат, действуют) в одних и тех же властных структурах (и вместе с ними), их социальный статус, властная роль, значение для местных сообществ существенно различаются. Их интересы не совпадают полностью, нередко вступают в конфликт.

Между местными политическими элитами и муниципальными служащими существуют значимые различия в каналах рекрутирования в группу. Если для местной политической элиты главными факторами рекрутирования являются институт выборов, авторитет в местном сообществе, использование политических технологий в период выборов и в межвыборный период, то для муниципальных служащих на первом месте стоит служебная карьера, основанная на длительном и постепенном росте по должностной лестнице и обретении авторитета за счет личного профессионализма.

Взлет в местную политическую элиту может быть как закономерным явлением для пользующихся авторитетом местных акторов, так и результатом политтехнологических кампаний. Муниципальным служащим политтехнологи помогут мало, они не заменят опыт решения повседневных управленческих задач, связанных со знанием огромного количества нормативных актов, конкретных взаимоотношений между чиновниками в управленческих структурах. Да и использование опыта политтехнологов для достижения высших позиций в управленческой иерархии проблематично, поскольку механизмы назначения на должности носят иной – административный – характер. Управленческий опыт, как правило, копится годами, основываясь на знании местных структур власти.

В-третьих, местная политическая элита и муниципальные служащие друг без друга функционально существовать не могут, они составляют определенный властный симбиоз, роли в котором закреплены федеральными законами и законами субъекта РФ, уставами муниципальных образований, традиционными формальными и неформальными практиками.

По мере продвижения в органах власти от низших должностных групп к высшим происходит усиление роли фактора политического: должности муниципальной службы высшей и главной групп во властных отношениях выступают в качестве переходной ступени от управленческих к властным позициям и на этом уровне происходит гендерная инверсия. Эти должности – не только абстрактные должностные позиции. Их социальное и властное значение значительно выше: это одновременно и «трофей», который политический победитель отдает своим сторонникам; это и средство торга со своими союзниками и конкурентами в борьбе за власть и ее использование; это и инструмент контроля за потоками денег, связей, влияния, информации; это и буферная зона между властью и низовым аппаратом служащих и т.д. [См. также: 9, с. 140-141].

Должности муниципальной службы высшей и главной групп являются управленческим воплощением властного потенциала местных политических элит: через них осуществляется основной контроль за административными процессами в аппарате органов местного самоуправления и муниципальных органов, за основными потоками средств, кадров, административных решений, информации. Потребность местных элит в закреплении своей власти находит выражение в административном доминировании через институт ключевых игроков в административном аппарате органов местного самоуправления.

Таким образом, можно полагать, что гендерная асимметрия в органах местного самоуправления носит институционализированный характер, она закреплена в социальных практиках, которые воспроизводятся на протяжении десятилетий в выборных процессах, формальных и неформальных взаимодействиях на местном уровне.