Российское законодательство об общественном контроле и управление социально-политическими конфликтами

Для любого общества периоды социальной трансформации являются этапами обострения существующих конфликтов и возникновения новых – это хорошо известно. Этот процесс представляется объективным и до известной степени неизбежным: распад существовавших ранее общественно-политических институтов, создание новых, ситуация со временным сосуществованием одновременно различных (и порой – взаимоисключающих) моделей социального управления – все это не может не сопровождаться конфликтами. Добавим к этому и то обстоятельство, что рыночная экономика предполагает сосуществование самых различных структур, существенный спектр социальных и индивидуальных различий. Все это требует взаимного согласования и соотнесения.

Анализ состояния современного российского общества позволяет говорить о наличии большого числа разнообразных нерешенных социально-экономических и политических проблем. Проблемы эти проявляются как в сфере государственного управления, так и в сфере функционирования ключевых инфраструктур: ЖКХ, системы образования, полиции, здравоохранения и т.п. Сложившаяся ситуация порождает рост социальной напряженности, и, в связи с этим, требует применения адекватных мер со стороны органов власти, в том числе – мер по созданию эффективной системы управления социально-политическими конфликтами.

Проблемы конфликтного состояния российского общества, перспектив взаимодействия гражданского общества с институтами государственной власти, являются для современной науки актуальными. Анализируя процессы такого взаимодействия, рассматривая тенденции их развития, исследователи акцентируют свое внимание на конфликтах, которые постоянно возникают в системе соответствующих отношений. Однако непосредственно вопросы управления такими конфликтами в практической плоскости остаются одним из самых проблемных мест. А само такое управление, по преимуществу, осуществляется неэффективно.

Вопросам места и роли гражданского общества в системе политико-конфликтных отношений большое внимание уделял один из основоположников современной теории конфликта Ральф Дарендорф. Подчеркивая значимость общественных институтов, важность определения эффективной модели их взаимодействия с властными структурами, он отмечал, что гражданские общества, вероятно, являются единственным источником эффективной оппозиции тоталитарной власти. При этом в условиях демократического режима гражданское общество от излишнего союза с властью предохраняют автономные организации. В итоге государство как бы «оставляет в покое» существенные сферы жизни общества, которые развиваются и не благодаря, и не вопреки властным институтам, а именно самостоятельно ^{[1, 38]}.

Р. Дарендорф первым из конфликтологов предложил рассматривать гражданское общество не просто как необходимый элемент существования демократии и обеспечения эффективной стабильности в общественном развитии, а именно как важнейший инструмент регулирования социально-политических конфликтов. Например, в процессе разного рода дискуссий, обсуждений, споров, конфликтов, протекающих как в самом гражданском обществе, так и в его контактах с национальными органами власти, появляется возможность «идентифицировать основной состав норм и правил, регламентирующих функционирование политических и рыночных структур, что приводит к обновлению «общественного договора» – основ всей общественной жизни. Под воздействием конфликтов трансформируются и социальные институты» ^{[1, 45]}. Таким образом, конфликты, протекающие в среде гражданского общества, следует характеризовать одновременно и как инструмент, и как катализатор преобразований социально-политической сферы в целом.

Одним из ключевых вопросов в этой плоскости для Р. Дарнедорфа является вопрос институализации конфликтных отношений. Поэтому поводу он размышлял так: «Институты – это инструменты совершенствования; лучшие из них претворяют устремления открытого общества в реальность, это делают, например, институты демократии, позволяющие нам выбирать тех, кто нами правит, и, что еще важнее, освобождать их от постов, когда мы чувствуем, что они сбились с пути. Гражданское общество – источник жизненной силы для свободы; его творческий хаос дает людям шанс жить, не стоя с протянутой рукой перед государством или иными силами» ^{[2, 62]}. Сформировавшиеся институты регулируют процесс возникновения конфликтов; конфликты, в свою очередь, оказывают влияние на общественно-политические институты, трансформируют их: «Конфликт является великим стимулом перемен, и нашей задачей в мире, в котором перемены представляют собой единственную надежду, должно быть обуздание конфликта с помощью правил, посредством конституции свободы» ^{[2, 41]}.

Выдвинем предположение, что современное информационное общество, которое характеризуется высокой степенью открытости, тем более устойчиво, чем более активно и эффективно способно оно поддерживать политическую активность населения. Вместе с тем движущим механизмом развития такого общества, как уже было показано выше, является не столько сам по себе социально-политический конфликт, сколько его институализированная форма, которая опирается на согласие участников общественно-политических процессов с существующими «правилами поведения». При этом ключевой становится задача не допустить «замерзания» социально-политической активности масс. В этом случае конфликты, как правило, оттесняются на периферию общественного сознания, подменяются политическими технологиями, техниками манипулирования общественным сознанием при помощи средств массовой коммуникации, использованием иных ресурсов для навязывания обществу тех или иных решений. Эта ситуация опасна в первую очередь тем, что в обществе неконтролируемо накапливаются латентные противоречия, уровень которых существенно повышает риск внезапной и неконтролируемой дестабилизации всей существующей общественно-политической системы ^{[3, 12-13]}.

Между тем, усложнение процессов взаимодействия государства и общества несет в себе опасность актуализации потенциальных конфликтов, опасность необратимой дезорганизации и даже распада государства. Именно государство является основным механизмом, который должен быть нацелен на интеграцию общества. Примечательно, что в этом плане государство выступает в роли своеобразного медиатора – как организационное воплощение интеграции общества, как объединяющий его костяк ^{[4, 71]}.

Некоторые из исследователей этой проблемы предлагают вместо термина «гражданское общество» оперировать термином «конфликтное общество». В этом есть своя логика. Термин «гражданское общество» охватывает широкий круг лиц: это деятели и организации местного и международного уровня, независимые и полугосударственные структуры. При этом к «конфликтному обществу» предлагается относить как все местные организации гражданского общества, связанные с конфликтом, так и иностранные и транснациональные организации гражданского общества, задействованные в соответствующем конфликте, а также экспертов по конфликтам, «социальных конфликтологов» и «социальных медиаторов», деловое сообщество, частных лиц, исследовательские и образовательные учреждения, активистов, религиозные группировки, фонды, СМИ и т.д. ^[5]

Суммируя вышесказанное, заключаем, что эффективное и конструктивное управление социально-политическими конфликтами в условиях открытого общества и демократического государства должно достигаться в первую очередь институализацией таких конфликтов. Применительно к рассматриваемой теме основная задача государства видится в создании механизмов, направленных на недопущение сторон к применению насилия в разрешении конфликтов, к стимулированию участников таких конфликтов для поиска различных социальных инноваций и перемен с помощью мирных средств.

Как справедливо отмечают многие современные исследователи, между государством и институтами гражданского общества постоянно присутствует своего рода «протоконфликт» (то есть конфликт потенциальный, не всегда выражающийся в форме конфликта, но всегда объективно присутствующий). Действительно, общество и государство исторически находятся в постоянном противостоянии друг с другом, при этом каждая из сторон традиционно пытается усилить степень своего влияния как на вторую сторону, так и на все доступные сферы общественной жизни в целом. Отметим, что, в то же время, любое нарушение баланса в пользу любой из сторон ведет к дестабилизации общественно-политической ситуации ^[6]. Сам по себе этот «протоконфликт», как представляется, является существенным условием для обеспечения возможности институтам гражданского общества, гражданам и их объединениям контролировать действия правящей элиты, а также влиять посредством гражданской экспертизы на принимаемые государственные решения как с точки зрения их сути, так и с точки зрения существующих механизмов принятия. Кроме того, этот конфликт позволяет блокировать стремление элит не только к монополизации государственной власти как таковой, но и к попыткам через такую монополизацию свести многомерность социума исключительно к политическому измерению, уничтожить разнообразие социальных структур.

Актуальными в этой связи представляются рассуждения А. Турена. Его методология базируется на одновременном учете и взаимосвязанном рассмотрении конфликта и порядка как двух равноценных состояний общества, сменяющих друг друга. Элиминация любого из них существенно искажает результаты анализа: «Повсюду, где существует порядок, должно существовать его оспаривание... Формирующиеся конфликты все более направляются против «суперструктур» или, проще говоря, против порядка, ибо новая власть обладает ранее неизвестной способностью придавать себе видимость порядка, господствовать над социальной организацией в целом, над разновидностями социальной практики, вместо того чтобы запереться в укрепленных замках, дворцах или финансовых городах. Мы входим в общество, которое не может более иметь конфликты: или последние задавлены в рамках авторитарного порядка, или общество осознает себя как конфликт, оно является конфликтом, потому что оно представляет собой просто борьбу противоположных интересов за контроль над способностью общества воздействовать на самого себя» ^{[7, 38]}.

Конфликтные отношения заложены в самой природе гражданского общества: очевидно, что интересы объединений граждан не могут совпадать между собой и с интересами органов государственного управления. Однако при определенной степени зрелости этих общественных институтов указанная конфликтность находит свое выражение в приемлемых (конструктивных) формах взаимодействия, и в таком виде является ключевым источником общественного развития.

Обоснованным представляется мнение многих исследователей, четко сформулированное А.А. Вилковым, который отметил, что государство и гражданское общество не просто взаимосвязаны, но неизбежно функционально дополняют друг друга. Обусловлено это тем, что гражданское общество отражает объективную общественную потребность в самоорганизации, а государство – объективную потребность в управлении ^{[8, 64]}.

Под управлением конфликтами современная наука понимает целенаправленное, осмысленное воздействие на конфликтное поведение социальных субъектов с целью достижения желаемых результатов ^{[9, 355]}.

В современной России развитие конфликтов между властными и общественными структурами имеет противоречивый характер. С одной стороны, российскому гражданскому обществу за последние годы удалось доказать свою значимость. Однако добиться ощутимого прогресса в вопросе достижения баланса конфликта и сотрудничества между институтами гражданского общества и органами власти пока не удалось. Гражданские организации либо находятся под контролем государства и фактически исполняют роль «приводных ремней» в реализации тех или иных его инициатив, либо жестко оппонируют и превращаются в протестные движения. При этом нередко проявления деятельности гражданского общества воспринимаются властными структурами как досадная помеха, ограничение, которые надо обойти тем или иным путем. В случаях, когда затрагиваются жизненно важные интересы или ценности значительной части общества, это способно привести к возникновению острых конфликтов ^{[10, 77]}.

Исходя из вышесказанного, очевидно, что перед современной Россией стоит задача обеспечить гармоничные взаимоотношения, в максимально равной степени учитывающие интересы общества и государства. Решение этой глобальной задачи невозможно без решения ряда ключевых связанных задач, в том числе – без создания эффективных институтов управления социально-политическими конфликтами, возникающими в поле взаимоотношений гражданского общества и власти. Пока работа в этом направлении только начинается и положительных инициатив очень немного.

То есть вопрос поиска легальных механизмов, которые помогали бы власти и гражданскому обществу разрешать взаимные конфликты, добиваться качественно иного уровня эффективности управления ими, максимально использовать созидательный потенциал таких конфликтов, по-прежнему актуален. В качестве интересного опыта в этом направлении стоит рассмотреть институт общественного контроля, не так давно инициированный в России путем принятия соответствующего правового акта – Федерального закона от 21.07.2014 года №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Отметим, что попытка управлять социально-политическими конфликтами путем создания легального правового института такого масштаба является, во многом, уникальной. Законом определены правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, и вообще всего спектра органов, осуществляющих публичные полномочия.

Закон об общественном контроле является, по-своему, революционным документом, содержащим большой объем принципиально новых для сложившейся системы взаимодействия гражданского общества и власти положений и норм. Естественно, что никто из отраслевых специалистов не ожидал, что закон этот будет реализовываться быстро и системно. Сейчас, спустя уже три года после его принятия, можно констатировать, что краеугольные институты общественного контроля в России де-юре сформированы. Существуют, например, общественные палаты различного уровня: как федерального и регионального, так и муниципального. При министерствах и ведомствах создаются общественные советы, которые призваны стать уже не только общественными, но и отчасти профессиональными площадками обсуждения аспектов взаимодействия гражданского общества и власти в каких-то более специальных, узких сферах. С помощью таких площадок общество может, с одной стороны, заявлять о своих проблемах, обмениваться мнениями на экспертном уровне. С другой стороны - представители власти на таких площадках рассказывают о своей деятельности, знакомятся с проблемами, возникающими в результате такой деятельности. Описанное, разумеется, - лишь модель. Очевидно, что принятие нормативного правового акта и реальная деятельность по развитию институтов общественного контроля — далеко не одно и то же ^[11].

Принятие указанного закона важно еще и в том смысле, что наличие актуальной правовой базы управления конфликтами является необходимым условием (наряду с объективным пониманием конфликта, признания возможности активного воздействия на конфликт, наличия необходимых организационных, кадровых и материально-технических ресурсов и т.п.) для обеспечения эффективной модели управления конфликтами вообще и социально-политическими конфликтами в частности.

Следует особо отметить, что при разработке легальной схемы функционирования института общественного контроля в современной России законодатель особое внимание уделил потенциалу регулирования социально-политических конфликтов, которым этот институт обладает. В частности, задача «содействия предупреждению и разрешению социальных конфликтов» зафиксирована в названном федеральном законе отдельно, в качестве одной из основных задач общественного контроля (пункт 3 части 2 статьи 5). Кроме того, нормы, позволяющие косвенно подтвердить сделанное утверждение, выявляются и при анализе определения общественного контроля, данного в статье 4 указанного федерального закона, а также из системного и взаимосвязанного толкования целей, задач и принципов общественного контроля (статьи 5, 6).

Безусловно, понятие «социальные конфликты» существенно шире, чем понятие «социально-политические конфликты». Если первое затрагивает любые конфликты, возникающие в сфере общественной жизни, то второе касается только конфликтов, возникающих между общественными институтами и органами публичной власти. Конфликты социально-политические действующее российское законодательство об общественном контроле своим вниманием обходит, говоря только о конфликтах социальных. Возможно, мы имеем дело всего лишь с вопросом формулировок, однако, как нам представляется, закон об общественном контроле требует дальнейших корректировок, и не только в этой части.

К сожалению, российские органы государственной власти пока очевидно не настроены эффективно использовать потенциал институтов общественного контроля именно в конфликтной сфере, развивать это направление. Варианты реального повышения эффективности существующих институтов не рассматриваются, вместо этого предлагаются скорее декоративные меры «по повышению статуса общественников в глазах населения», которые готовятся, опять-таки, не в государственной, а в партийной сфере, и имеют очевидную предвыборную окраску. В частности, предполагается, что «члены общественных палат и общественных советов при органах исполнительной власти получат дополнительные инструменты контроля над чиновниками» ^[12]. Несмотря на крайнюю расплывчатость формулировки, представляется, что рационально сначала было бы усовершенствовать сами общественные палаты и советы (изменить, например, порядок их формирования, сделав даже на этом этапе более независимыми от власти), а уже потом наделять их дополнительными функциями.

В любом случае существующие российские институты общественного контроля, если исходить из буквы закона, представляются как раз теми дискуссионными площадками, которые вполне способны помочь государству и обществу найти общий язык по наиболее сложным вопросам и, таким образом, обеспечить эффективное управление конфликтами, реализацию их конструктивного потенциала.

Таким образом, необходимая правовая и институциональная база для управления социально-политическими конфликтами в России создана. Дело остается за ее использованием, развитием и эффективным применением.

К сожалению, реальная практика управления социально-политическими конфликтами с использованием потенциала институтов общественного контроля в нашей стране далека от идеала. Причем положительный опыт в этой сфере повсеместно отсутствует как на федеральном, так и на региональном уровнях. Сформированные де-юре институты общественного контроля в силу целого комплекса объективных и субъективных причин (детальное исследование которых не является предметом настоящей работы) де-факто так и не заработали в полной мере. Деятельность общественных палат и советов зачастую сводится почти исключительно к некритическому формированию общественного мнения в русле инициатив власти и крайне далека от целей и задач общественного контроля, заявленных в упомянутом федеральном законе и в принятых в его исполнение законах и иных правовых актах субъектов Российской Федерации.

При этом современное российское общество характеризуется постепенным, но явным ростом как информированности людей о деятельности НКО и общественных объединений, так и уровня доверия к ним. Так, например, по данным Центра исследования гражданского общества и некоммерческого сектора Высшей школы экономики в 2017 году 86% респондентов заявили, что знают хотя бы одну НКО, 66% доверяют НКО как институту (при том что за все годы исследования – а проводится оно ежегодно уже 12 лет – уровень доверия колебался в пределах от 33 до 58 процентов опрошенных), а 28% непосредственно участвуют в их деятельности. Это обстоятельство также подтверждается выдвинутый в настоящей работе тезис о наличии у российских институтов гражданского общества и, в частности, института общественного контроля, существенного потенциала, в том числе в сфере управления социально-политическими конфликтами ^[13].

Развитие гражданских организаций, участвующих в том или ином социально-политическом конфликте, происходит по мере развития самого конфликта. При этом в современной России для таких организаций характерна явная протестность их действий, которая объективно мешает установлению режима конструктивного диалога с органами власти. Однако органы власти современной России также ответственны за степень этой протестности, поскольку нередко пытаются принимать решения, затрагивающие интересы граждан, даже без формального учета их мнения. Такой подход, с одной стороны, объективно ведет к формированию новых конфликтов, а с другой – порождает устойчивый стереотип скептического отношения ко всем властным предложениям и инициативам. Можно с сожалением констатировать, что в России сложилась ситуация, когда общественность при проведении гражданской экспертизы любого предложения ориентируется в первую очередь не на то, что именно предлагается, а на то, кто это предлагает. Это еще более усложняет решение проблемы поиска эффективного диалога между всеми заинтересованными контрагентами. Более того, органы власти, уклоняясь от эффективного управления конфликтами в том числе через институты гражданского общества и общественного контроля, создают в итоге существенные ограничения для собственной эффективной работы.

Для повышения эффективности работы в этой сфере органам власти России необходимо не только наполнять созданные легальные институты (в том числе – институт общественного контроля) реальными рабочими механизмами, методами и технологиями управления социально-политическими конфликтами, адаптируя их к экономическим, политическим, социальным и иным особенностям актуальной ситуации, но и привлекать к их работе профильных специалистов: конфликтологов, «социальных медиаторов» и т.д.

Безусловно, политическая модернизация в России не завершена. Она зашла далеко в создании демократических институтов, правда, действующих во многом номинально и обслуживающих больше интересы правящей политической элиты, чем граждан. Но эти институты в государстве есть, как и базовые институты гражданского общества. В России имеется единственный источник стабильности развития и определенной государственной политики – исполнительная власть, точнее, глава государства ^{[14, 16]}. При этом важно отдавать себе отчет в том, что современная российская модель политического режима не испытывает серьезного кризиса. Она не исчерпала своей эффективности и доверия электората, не теряет свою привлекательность в общественном сознании ^{[15, 102]}.

В настоящее время наибольшая активность протестная российских граждан наблюдается в ходе защиты нарушенных конституционных прав и устранения социально значимых проблем (например, точечная застройка городских территорий, рост цен на продукты питания или услуги ЖКХ, низкое качество оказываемых медицинских услуг, сокращение трудовых мест, невыплата заработной платы и др.). Консолидация таких групп населения зачастую выливается в стихийные разовые или кратковременные акции, которые малорезультативны. Однако при участии в них профессиональных активистов или оппозиционных сил протесты могут создать серьезную угрозу устойчивости действующей власти ^{[16, 124]}. Это следует учитывать, решая вопрос об актуализации имеющихся в стране институтов эффективного управления социально-политическими конфликтами. Не менее важно в этих вопросах избегать дилетантизма и соблазна так называемых «простых решений».