О понятии, признаках и формах административно-процессуального принуждения

Чуклова Елена Валериевна кандидат юридических наук доцент, ФГБОУ ВО "Тольяттинский государственный университет" 445041, Россия, Самарская область, г. Тольятти, ул. Гидротехническая, 9 Chuklova Elena Valerievna PhD in Law Associate Professor at the Department of entrepreneurial and labour law of Togliatti State University 445041, Russia, Togliatti, ul. Gidrotekhnicheskaya, 9-141 elenachuklova@mail.ru Другие публикации этого автора

Статья 118 Конституции РФ закрепляет четыре вида судопроизводства: конституционное, гражданское, уголовное и административное. Суть административного судопроизводства заключается в рассмотрении и разрешении арбитражными судами, судами общей юрисдикции, мировыми судьями дел, возникающих из публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления публичных полномочий. На административных судах лежит ответственейшая задача – выполнение обязанности по проверке законности актов органов публичной власти, которую они должны выполнять, основываясь на конституционных принципах правосудия, среди которых впервые закреплен принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда.

На административные суды, кроме правильного и своевременного рассмотрения и разрешения административных дел, возложены функции укрепления законности и предупреждения правонарушений. Учитывая важность стоящих перед административными судами задач, в административно-процессуальном законодательстве должны быть предусмотрены соответствующие средства, позволяющие эффективно реагировать на совершенное правонарушение, злоупотребление правом и их предупреждать. Не вызывает споров тот факт, что «отправление правосудия … обеспечивается возможностью применения к правонарушителям мер уголовной, гражданско-правовой, административной и дисциплинарной ответственности» ^[1], тем не менее, для нормального обеспечения административно-процессуальной деятельности необходимо применение мер административно-процессуального принуждения, способствующих соблюдению процессуальных обязанностей, правильному и своевременному разрешению споров, принятию процессуальных решений.

Процессуальное принуждение в юридической литературе рассматривается как совокупность применяемых на основе специального решения субъекта правоприменения принудительных средств внешнего воздействия на ненадлежащее поведение ^[2]; как причинение правоограничений, отрицательных по характеру, выражающиеся в возложении дополнительных обязанностей ^[3]; как способ подчинения воли требованиям права ^[4]. Отсутствие единообразного подхода наталкивает ученых на исследование процессуального принуждения как объекта научного исследования на взаимно дополняемых уровнях: теоретическом уровне – как теоретико-правовой конструкции, имеющей форму, содержание и структуру; правовом уровне – как совокупности норм, регулирующих вид, объем и порядок принудительного воздействия; эмпирическом уровне – как совокупности мер принуждения ^[5]. Стоит отметить, что ни на одном из указанных уровней нет общепринятого и единообразного подхода к исследованию.

Ранее мы писали об идентификационных признаках процессуального принуждения, которые в полной мере могут быть применены к административно-процессуальному принуждению ^[6].

Во-первых, административно-процессуальное принуждение является способом психического или физического воздействия на поведение субъекта с точки зрения характера правового воздействия, а не классификации принуждения. Правовое воздействие может осуществляться как в активной, так и в пассивной форме. По мнению Л.Н. Берг, основными юридическими способами, обеспечивающими развитие побудительных мотивов активного поведения, являются предписания к активному поведению и право на совершение положительных действий ^[7]. В административно-процессуальном законодательстве стимулирование активного поведения осуществляется путем возложения процессуальных обязанностей совершать положительные действия, за неисполнение которых применяются меры процессуального принуждения. Например, в силу ст. 125 КАС РФ, административный истец, обладающий государственными или иными публичными полномочиями, обязан направить другим лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления. В возложении этой обязанности проявляется принцип состязательности процесса, и с её исполнения начинается процесс обмена доказательствами. При отсутствии документов, подтверждающих отправку копии административного иска, суд оставляет заявление без движения (ст. 130 КАС РФ). То есть под воздействием угрозы оставления заявления без движения, административный истец выполнит обязанность, предусмотренную ст. 125 КАС РФ.

Во-вторых, административно-процессуальное принуждение по форме реализации является правоприменительной деятельностью, осуществление которой возложено на административные суды. Административно-процессуальный закон, предусматривая меры принуждения за противоправное неисполнение возложенных обязанностей и за злоупотребление правами, предусматривает возможность самому субъекту определять вектор своего поведения. Закон не позволяет суду применять меры процессуального принуждения по поводам, которые не предусмотрены законом, отсутствует непредсказуемое правоприменительное усмотрение, что соответствует конституционному критерию формальной определенности закона.

В-третьих, применение административно-процессуального принуждения основывается на случившемся факте поведения, несоответствующего процессуальному порядку. Такое поведение может быть выражено в форме правонарушения, злоупотребления правом и даже поведении, формально не являющемся ни правонарушением, ни злоупотреблением правом. За злоупотребление правами в любых формах предусмотрено наступление последствий, предусмотренных КАС РФ. Так, уменьшение истцом размера исковых требований в результате получения при рассмотрении дела доказательств явной необоснованности этого размера может быть признано судом злоупотреблением процессуальными правами и повлечь отказ в признании понесенных истцом судебных издержек необходимыми полностью или в части (части 6,7 ст. 45 КАС РФ)^[8]. За нарушения порядка осуществления административного судопроизводства прямо предусмотрено применение мер процессуального принуждения (статьи 45, 116 КАС РФ). Иногда в основе применения мер процессуального принуждения лежит поведение, не являющееся ни правонарушением, ни злоупотреблением правом. Например, пропуск процессуального срока подачи жалобы при условии, что заявление о восстановлении пропущенного срока, в соответствии с положениями ст. 95 КАС РФ в суд не подано. При таких обстоятельствах, применительно части 2 ст. 94 КАС РФ, заявление подлежит возврату лицу его подавшему ^[9].

В-четвертых, меры административно-процессуального принуждения могут быть закреплены как в регулятивных, так и в охранительных нормах, причем как в санкции, так и в диспозиции нормы.

Основной функцией регулятивной нормы является регулирование поведения участников административного судопроизводства путем установления их взаимных прав и обязанностей. Регулятивная норма, как и охранительная, регулирует поведение участников административного судопроизводства, но делает это через установление прав и обязанностей безотносительно к мерам их защиты. Цель регулятивной нормы – регулирование общественных отношений через наделение их участников соответствующими правами и обязанностями. Содержание регулятивных норм составляют предписания, в которых определяются основания приобретения прав и обязанностей, сами права и обязанности, их реализация ^[10]. Регулятивная норма имеет диспозицию и гипотезу.

Охранительные нормы закрепляют меры принуждения, применение которых следует за нарушение запретов, также в них закрепляются порядок и условия освобождения от наказания. В структуре охранительной нормы можно выделить гипотезу, диспозицию и санкцию. Охранительные нормы защищают регулятивные от нарушений. Взаимосвязь регулятивной и охранительной процессуальной нормы выглядит следующим образом: диспозиция регулятивной нормы (устанавливающая права и обязанности)-гипотеза охранительной нормы(закрепляющая нарушение диспозиции регулятивной нормы)-диспозиция охранительной нормы (закрепляющая права и обязанности субъекта, применяющего санкцию)-санкция (мера процессуальной ответственности или мера обеспечения). Меры принуждения могут закрепляться и в диспозиции регулятивной нормы, защита которой от нарушения прикрепляется силой охранительной материальной нормы, тем самым проявляется системность права и координационные связи между нормами различной отраслевой принадлежности.

В-шестых, процедура применения административно-процессуального принуждения строго регламентирована законом.

Таким образом, мы пришли к выводу, что административно-процессуальное принуждение представляет собой, осуществляемую в целях охраны и регулирования процессуальных правоотношений и в рамках строго регламентированной законом процедуры, правоприменительную государственную деятельность, заключающуюся в применении закрепленных в процессуальных нормах мер воздействия к лицам, допускающим поведение, не соответствующее процессуальному порядку.

Если говорить о классификации форм процессуального принуждения, то в юридической литературе представлены различные их классификации, самая распространенная из которых выглядит следующим образом: превентивно-предупредительные меры (меры пресечения, меры обеспечения процесса доказывания, иные меры); меры защиты; меры процессуальной ответственности ^[11]. Полагаем, что каждая точка зрения имеет право на существование, если достаточно аргументирована и подкреплена доказательствами, отметим только, что мы склоняемся к двухзвенной структуре форм процессуального принуждения: защита права, объединяющая собственно меры защиты, меры ответственности, меры безопасности, и меры обеспечения.

Под формой административно-процессуального принуждения мы будем понимать группы принудительных мер, объединенных общностью целей, оснований, правовых последствий, но подлежащих обособлению друг от друга и классификации по различным основаниям. Б.Т. Базылев под формой принуждения понимал реализацию государственного принуждения, поэтому включал в это понятие основания, условия, характер и процедуру его применения ^[12].

Применительно к теме исследования рассмотрим соотношение процессуальной защиты и процессуальной ответственности, поскольку однозначного взгляда на указанное соотношение на сегодняшний день нет. Указанные институты имеют общие черты, позволяющие объединить их в рамках института процессуального принуждения, но имеются и различия, позволяющие разграничивать указанные правовые явления.

Процессуальная защита права представляет собой комплекс принудительных мер, применяемых в рамках регулятивных и охранительных правоотношений, имеющих целью восстановления прав, компенсации ущерба и наказания правонарушителя. Меры защиты осуществляются в интересах потерпевшего, меры ответственности выражаются в наказании правонарушителя, а меры безопасности сводятся к предупреждению нарушений, созданию благоприятной обстановки для реализации процессуальных прав участников судопроизводства. Рассмотрим соотношение меры защиты и мер ответственности на примере административно-процессуального принуждения.

К мерам защиты в административном процессе относятся:

- отводы (ст. 31, 33, 34 КАС РФ);

- участие прокурора, государственных органов, должностных лиц, уполномоченных по правам человека (ст. 39, 40 КАС РФ);

- замена ненадлежащего административного ответчика или привлечение второго административного ответчика (ст. 43 КАС РФ);

- изменение основания или предмета административного иска, отказ от административного иска, признание административного иска, заключение сторонами соглашения о примирении (ст. 46 КАС РФ);

- запрет на отказ от проведения порученной им экспертизы в установленный судом срок (ст. 49 КАС РФ);

- обжалование процессуальных решений, определений;

- отказ в принятии административного искового заявления, его возвращение, оставление административного искового заявления без движения (статьи 128, 129, 130 КАС РФ);

- оставление административного искового заявления без рассмотрения (глава 18 КАС РФ);

- отмена или изменение решения суда и другие.

Мерами процессуальной ответственности за совершение процессуального правонарушения являются:

- ограничение выступления участника судебного разбирательства или лишение участника судебного разбирательства слова;

- предупреждение и удаление из зала судебного заседания;

- судебный штраф.

Мерами процессуального обеспечения являются:

- принудительный привод;

- обязательство о явке;

- меры предварительной защиты по административному иску (глава 7 КАС РФ).

Рассмотрим соотношение указанных мер через призму их общности и различий. Общими для всех указанных мер являются следующие признаки: они все имеют определенный государственно-принудительный характер, имеют нормативное закрепление, существуют в рамках правоотношения. На этом их сходство заканчивается. Отличия вышеуказанных категорий заключаются в основаниях применения и их содержании, а также в основаниях освобождения и исключения их применения.

Во-первых, основание применения. Меры административно-процессуальной защиты применяются независимо от вины и применяются по воле участника, наделенного законом правом или обязанностью на использование той или иной меры защиты. Например, при наличии оснований, судья, прокурор, секретарь судебного заседания, эксперт, специалист, переводчик обязаны заявить самоотвод. Отвод может быть заявлен лицами, участвующими в деле, или рассмотрен по инициативе суда.

Меры административно-процессуальной ответственности применяются на основании совершенного процессуального правонарушения при полном составе его элементов. Суды не раз указывали, что процессуальное законодательство, регламентируя судебный процесс, наряду с правами его участников предполагает наличие у них и всех иных присутствующих в зале судебного заседания лиц определенных обязанностей, в том числе обязанности соблюдать надлежащий порядок, а на председательствующего, распоряжения которого обязательны для всех участников процесса и граждан, присутствующих в зале заседания суда, возложено полномочие по его поддержанию. Наложение на кого-либо из участников процесса или его представителя, нарушающего порядок в судебном заседании, штрафа как одна из мер воздействия на нарушителя, преследует цель обеспечить порядок в случае, когда иными средствами этого добиться невозможно. … нарушение порядка, влекущее за собой применение указанных мер воздействия, выражается в действиях, мешающих нормальному ходу судебного разбирательства, свидетельствующих о явном неуважении к суду, а также в противодействии или игнорировании распоряжений председательствующего, в нежелании соблюдать регламент заседания, в недостойном, оскорбительном для окружающих поведении. Проявление неуважения к суду со стороны участвующих в деле лиц или граждан, присутствующих в судебном заседании, а равно совершение кем бы то ни было действий, свидетельствующих о явном пренебрежении к суду, влекут ответственность в соответствии с законодательством ^[13].

Меры обеспечения направлены на предотвращение опасности нарушения прав, так в силу ст. 85 КАС РФ, если до принятия судом решения по административному делу существует явная опасность нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или неопределенного круга лиц, а также, если защита прав, свобод и законных интересов административного истца будет невозможна или затруднительна без принятия таких мер, суд может принять меры предварительной защиты по административному иску.

Содержанием мер ответственности является возложение дополнительной обязанности, в этом проявляется особенность охранительного правоотношения, поскольку оно представляет собой новые права и обязанности, которых раньше не существовало. Например, в случае нарушения порядка в судебном заседании лицо должно исполнить дополнительную обязанность и покинуть зал. В регулятивном правоотношении, в рамках которого существуют меры защиты, дополнительной обязанности не возникает, поскольку их применение вызвано тем, что не исполнена обязанность, существовавшая в предшествующем правоотношении. Например, то, что решения суда первой инстанции подлежат безусловной отмене в случае рассмотрения административного дела судом в незаконном составе, обеспечивает рассмотрение административного дела в составе суда, соответствующем закону, что должно было быть сделано и так. Меры обеспечения применяются до совершения правонарушения и направлены на выполнение существующей обязанности. Также важно и то, что в процессуальном праве качественный и количественный характер дополнительного обременения не зависит от вины правонарушителя и определяется исходя из иных критериев. Например, наложение на кого-либо из участников процесса или его представителя, нарушающего порядок в судебном заседании, штрафа закреплено в качестве крайней меры воздействия. Для его наложения необходимо усмотрение конкретных действий, которые можно расценивать, как нарушение порядка в судебном заседании, свидетельствующих о явном противодействии суду и о стойком нежелании соблюдать порядок в судебном заседании.

Еще одним отличием мер защиты, ответственности и обеспечения является то обстоятельство, что меры защиты больше зависят от своего основания, чем меры ответственности. Например, обеспечить необходимый состав суда можно только путем отвода судей, не имеющих права участвовать в рассмотрении конкретного дела, и нельзя добиться, например, отказом от иска. Для мер процессуальной ответственности это не характерная особенность, как правило, они все меры носят общий характер и применяются при нарушении порядка в судебном заседании, но привязка к конкретному правонарушению отсутствует, что делает возможными замену одной меры другой, а также дает возможность освободить от привлечения к процессуальной ответственности. В отношении мер защиты законодательством не предусмотрено освобождение и обстоятельства, их исключающие.

Выводы:

Во-первых, административно-процессуальное принуждение представляет собой, осуществляемую в целях охраны и регулирования процессуальных правоотношений и в рамках строго регламентированной законом процедуры, правоприменительную государственную деятельность, заключающуюся в применении закрепленных в процессуальных нормах мер воздействия к лицам, допускающим поведение, не соответствующее процессуальному порядку.

Во-вторых, мы склоняемся к двухзвенной структуре форм административно-процессуального принуждения: защита права, объединяющая собственно меры защиты, меры ответственности, меры безопасности, и меры обеспечения. Под формой административно-процессуального принуждения мы будем понимать группы принудительных мер, объединенных общностью целей, оснований, правовых последствий, но подлежащих обособлению друг от друга и классификации по различным основаниям.

В-третьих, общими признаками всех форм административно-процессуального принуждения являются следующие: государственно-принудительный характер, нормативное закрепление, существование в рамках правоотношения. На этом их сходство заканчивается. Отличия вышеуказанных категорий заключаются в основаниях применения и их содержании, а также в основаниях освобождения и исключения их применения.