Прокуратура в системе профилактики правонарушений

Раскина Татьяна Вячеславовна кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации 123022, Россия, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15 Raskina Tatyana Vyacheslavovna PhD in Law leading researcher at Academy of the Prosecutor General’s Office of the Russian Federation 123022, Russia, g. Moscow, ul. Zvenigorodskaya 2-Ya, 15 raskina_tatyana@mail.ru

Статус, функции, полномочия прокуратуры в системе субъектов профилактики нарушений законов, в т. ч. преступлений в последнее время вновь активно обсуждаются в научных и практических кругах.

Это обусловлено изменениями государственной политики в сфере национальной безопасности и ролью органов прокуратуры в ее обеспечении. Речь идет о возвращении к проверенному годами опыту общекриминологической превентивной работы государственных органов ^[1] и органов местного самоуправления ^[2], активному вовлечению в профилактическую работу общественности ^[3], перспективному планированию и программированию национального развития экономической, политической, социальной и иных сфер ^[4], в каждой из которых действуют детерминанты возможного правонарушающего поведения ^[5],[6],[7].

Присоединяясь к мнению видных ученых-криминологов Г. А. Аванесова ^[8], А. И. Алексеева ^[9], С. И. Винокурова ^[10], С. И. Герасимова ^[5], А. Г. Лекаря ^[11], Э. И. Петрова ^[12], А. Я. Сухарева ^[5] и др., мы рассматриваем профилактику в качестве составной и самой значительной части работы по предупреждению нарушений законов, включающей в себя мероприятия по выявлению и устранению причин, условий, иных детерминант преступности и связанных с нею правонарушений. Именно в таком контексте в нашей работе используются термины «профилактика» и «предупреждение».

Как обоснованно отмечает А. Ю. Винокуров, в период действия Закона СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР» профилактика преступлений и иных нарушений непреступного характера относилась законодателем к числу самостоятельных видов внешнефункциональной прокурорской деятельности ^[13].

Распад советской системы криминологической профилактики повлек за собой относительное затишье в практике предупреждения нарушений законов. Однако спустя несколько лет «на повестку дня» стали выдвигаться вопросы создания и совершенствования единой государственной системы профилактики преступности и иных правонарушений. Это нашло отражение в документах доктринального характера, федеральных и региональных законах, а также принятых в их исполнение нормативных правовых актах государственных органов и органов местного самоуправления. В их числе как уже утратившие силу концепции национальной безопасности 1997 г. и 2000 г., Стратегия национальной безопасности Российской Федерации 2009 г., так и действующие Концепция общественной безопасности в Российской Федерации 2013 г., Стратегия национальной безопасности Российской Федерации 2015 г., федеральные законы от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму», от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и т. д.

При этом о профилактической работе единственного в своем роде надзорного правозащитного органа и главного координатора борьбы с преступностью — прокуратуры Российской Федерации — ни в одном из законов, в том числе во всех редакциях Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) не было сказано.

Недавно принятый Федеральный закон от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации», казалось бы, расставил все точки над i, официально закрепив за органами прокуратуры Российской Федерации статус субъекта профилактической работы. Но, как отмечает Т. Г. Воеводина, с мнением которой мы согласны, данный Закон породит массу вопросов его применения ^[14]. В контексте же нашей работы отметим следующее.

Профилактика различных по степени общественной опасности нарушений закона, независимо от степени и качества ее нормативно-правовой регламентации, всегда была и остается внутренне присущей деятельности российской прокуратуры.

Достижение поставленных перед органами прокуратуры Российской Федерации целей по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защите прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства возможно только в комплексе с системной профилактической работой, направленной на недопущение нарушений закона в будущем. Результатом прокурорской деятельности должны быть обоснованные и адекватные ситуации меры по устранению нарушений закона, а также причин, условий, иных детерминант, обусловивших и способствовавших их совершению.

Прокурорская деятельность как таковая всегда сопряжена с криминологической профилактикой. А профилактика, в свою очередь, реализуется прокурорами посредством выполнения возложенных на них законом полномочий по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов и т. п. Указанная особенность обусловливает специфику профилактики нарушений законов органами прокуратуры.

Это отчетливо прослеживается при анализе ведомственных организационно-распорядительных документов, в т. ч. уже утративших силу, в которых профилактика нарушений законов, даже в отсутствие до недавнего времени ее прямого законодательного закрепления за органами прокуратуры, рассматривается как важнейший аспект надзорной, координационной, правотворческой и иной деятельности прокуроров ^[15].

О необходимости профилактики прокурорами нарушений законов, исходя из криминогенной обстановки, говорилось в приказе и.о. Генерального прокурора Российской Федерации от 29.06.1994 № 31 «О повышении роли органов прокуратуры в борьбе с преступностью и ее предупреждении», приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 26.06.1997 № 34 «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью», указании Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28.08.2001 № 52/20 «Об организации надзора за исполнением законодательства, направленного на предупреждение преступных проявлений».

Сейчас в системе прокуратуры Российской Федерации действует целый ряд отраслевых приказов, непосредственно регламентирующих деятельность прокуроров в сфере профилактики нарушений законов. Это приказы Генерального прокурора Российской Федерации от 16.01.2012 № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности», от 29.08.2014 № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции», от 19.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» и др.

Профилактический потенциал активно реализуется прокурорами в ходе координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, осуществляемой в соответствии со ст. 8 Закона о прокуратуре. По результатам координационных совещаний руководителей правоохранительных органов разрабатываются мероприятия по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению, утверждаются реализующие их субъекты, сроки проведения и т. д. И конечно, в числе таких субъектов всегда присутствует «главный координатор» борьбы с преступностью – органы прокуратуры. Так, в соответствии с постановлением Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации от 24.06.2015 № 2 «Об эффективности деятельности правоохранительных органов по профилактике правонарушений и преступлений, в том числе рецидивной преступности» Генеральная прокуратура Российской Федерации совместно с иными правоохранительными органами должна принять дополнительные меры по повышению уровня профилактики преступлений, изучить вопросы совершенствования правовой регламентации предупреждения нарушений законов и др.

Во исполнение распоряжений Генерального прокурора Российской Федерации от 01.10.2015 № 521/20р «Об организации исполнения постановления Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации от 24.06.2015 № 2 «Об эффективности деятельности правоохранительных органов по профилактике правонарушений и преступлений, в том числе рецидивной преступности» и от 22.02.2017 № 122/36р «Об организации исполнения межведомственного комплексного плана совместных профилактических мероприятий по противодействию преступным проявлениям на 2016-2017 годы» во всех прокуратурах субъектов Российской Федерации за последние два года были организованы и проведены проверки исполнения уполномоченными органами требований законов, направленных на профилактику нарушений законов несовершеннолетними и в отношении них, осужденными, профилактику наркомании и алкоголизма.

Современная прокурорская практика демонстрирует усиление профилактической направленности «общенадзорной» деятельности, что обусловлено высочайшей мобильностью современных правоотношений, в т. ч. связанных с нарушениями законов. Как справедливо отмечает А. В. Паламарчук, зачастую именно полномочия прокурора, реализуемые вне уголовно-правовой сферы, имеют мощный профилактический эффект в борьбе с уголовно наказуемыми деяниями ^[16]. Научные исследования, проводимые Академией Генеральной прокуратуры Российской Федерации, также свидетельствуют о значительной профилактической направленности надзорных прокурорских мероприятий в различных сферах жизнедеятельности государства и общества ^[17].

Ежегодно прокурорами оспаривается около 1000 нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, которые регламентируют общественные отношения в нарушение федерального законодательства. Эта работа позволяет не только выявить несоответствующие и противоречащие федеральному законодательству документы, но и на самых ранних стадиях пресечь возможность нарушений прав, свобод, интересов граждан и юридических лиц, которые могли бы регулироваться такими незаконными актами при оказании государственных услуг, осуществлении государственного контроля (надзора), в сфере здравоохранения, образования, градостроительства, тарифного регулирования, оплаты труда и др.

На недопущение нарушений закона, пресечение роста их общественной опасности направлены принимаемые органами прокуратуры Российской Федерации упреждающие меры по организации проверок целевого использования застройщиками привлеченных денежных средств; оценке правомерности решений об установлении тарифов на коммунальные услуги и нормативов их потребления; надзора за исполнением антикоррупционного, трудового, жилищного, налогового и иного законодательства.

В основном речь идет об общей криминологической профилактике. Однако, прокуратуре свойственна работа и по индивидуальной профилактике. В частности, в соответствии со ст. 25.1 Закона о прокуратуре в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель полномочен направлять предостережения о недопустимости нарушения закона. На протяжении последних пяти лет прокурорами в порядке ст. 25.1 Закона о прокуратуре в среднем ежегодно предостерегалось о недопустимости нарушений закона более 99 000 лиц ^{[18],[19],[20],[21]}.

Что же касается перспективных направлений деятельности прокуратуры по профилактике нарушений закона, то их определяет указанная нами обусловленность криминологической профилактики предоставленными прокурорам полномочиями.

В этой связи отметим, что большой антикриминогенный потенциал заложен в проводимых с 2016 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации и органами прокуратуры субъектов Российской Федерации открытых форумах, на которых экспертами обсуждаются наиболее актуальные и самые «болезненные» для регионов темы. В работе таких форумов всегда принимают участие представители органов государственной власти, местного самоуправления, контролирующих и правоохранительных органов, общественности. Это обеспечивает прокурорам глубокое «проникновение» в суть проблемы, возможность вскрытия латентных нарушений законов и их детерминант, масштабной и продуктивной аналитической работы по разработке необходимых мероприятий, направленных на укрепление законности. Форумы широко освещаются в средствах массовой информации и, как следствие, их проведение способствует правовому просвещению населения.

Такое просвещение представляет собой эффективный инструмент профилактического воздействия на детерминационный комплекс правонарушаемости. Чаще всего прокуроры практикуют чтение лекций, проведение бесед и консультаций в молодежных аудиториях образовательных учреждений, наглядную демонстрацию правовой информации в местах массового пребывания людей (стенды, фотографии), разъяснения законодательства в средствах массовой информации. Органы прокуратуры Российской Федерации используют возможности информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», размещая актуальные правопросветительские материалы на собственных официальных сайтах, а также в сетевых изданиях.

Отрадно, что во всех субъектах Российской Федерации прокурорская деятельность по правовому просвещению приобрела комплексный и системный характер. Об этом свидетельствует организация прокурорами выступлений в постоянных правовых рубриках региональных печатных изданий, радио- и телепрограмм. Очень важно, что в этой работе, как и на открытых форумах, изучаются и оцениваются актуальные для данного региона правовые, экономические, социальные и иные проблемы. Прокуроры отвечают на волнующие местных жителей вопросы, разъясняя действующее законодательство, практику правоприменения. В связи с этим подобные рубрики, назовем их обобщенно «ответы на вопросы», следует внедрять в практику всех органов прокуратуры, использовать их как можно чаще.

Особое внимание прокуроры уделяют работе с несовершеннолетними и молодежью, применяя в ней наиболее интересные для аудитории формы и методы. Например, в 2016 г. прокуратурой Липецкой области совместно с представителями региональной общественности проведена областная школьная правовая игра «Открытый взгляд». Старшеклассники имели возможность в командных соревнованиях в креативной форме показать знания гражданского, трудового, семейного, административного, уголовного законодательства. Победители и финалисты игры получили памятные призы и подарки, а также благодарственные письма и грамоты от прокурора Липецкой области.

В Вологодской области в 2016 г. органами прокуратуры, в т. ч. с участием молодежных организаций проведены правовая игра «Ответственность несовершеннолетних», викторина «Что такое толерантность».

В целях профилактики нарушений законов прокуроры практикуют организацию встреч с лидерами национальных диаспор, на которых обсуждаются вопросы профилактики преступлений, совершаемых по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы.

Действия прокуратуры по информированию общественности, взаимодействию с институтами гражданского общества и активное совершенствование форм такого взаимодействия, в т. ч. с использованием Интернета и новых информационных технологий позитивно сказались на доверии населения. Многие российские граждане замечают и одобряют деятельность прокуратуры и отмечают ее высокую социальную значимость. В контексте профилактики органами прокуратуры нарушений законов это можно рассматривать в т. ч. и как деятельное участие прокуроров в формировании у граждан убежденности в справедливости государственных правовых решений и действий, легитимности действий органов власти, более уважительного отношения к закону ^{[21, с. 120]}.

При этом отсутствие в Законе о прокуратуре, регламентирующем полномочия, организацию и порядок деятельности всей прокурорской системы, указания на полномочия прокурора по профилактике нарушений закона снижает эффективность работы на данном важнейшем направлении, вызывает массу вопросов, в т. ч. правоприменительного толка. В этой связи представляется необходимым в первоочередном порядке провести работу по совершенствованию правового обеспечения прокурорской профилактики. Необходимо внести дополнение в Закон о прокуратуре, а также привести в соответствие с Федеральным законом от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» все действующие нормативные правовые акты, регулирующие деятельность субъектов профилактики.

Повышению эффективности прокурорской деятельности в сфере профилактики нарушений закона будет способствовать четкая и понятная регламентация данной работы специальным ведомственным документом, например, приказом Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации деятельности в сфере профилактики нарушений закона». Безусловно, что практика должна иметь качественное информационно-аналитическое, методическое, научное обеспечение. Применительно к профилактике прокуратурой нарушений законов целесообразны централизованная разработка и внедрение основных понятий, принципов, методов профилактической работы по всем направлениям деятельности и применительно к каждому уровню организации прокурорской системы.