К вопросу об институте новых или вновь открывшихся обстоятельств при осуществлении прокурорами надзора за исполнением законов

Винокуров Александр Юрьевич доктор юридических наук директор, Научно-исследовательский институт, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации 117463, Россия, г. Москва, пр-д Карамзина, 1 Vinokurov Alexander Yurievich Doctor of Law Director of the Research and Development Centre at the Academy of the Office of the Prosecutor General of the Russian Federation 117463, Russia, Moscow, pr-d Karamzina, 1 -1, app. 355 vinalexur Другие публикации этого автора

18 марта 2017 г. вступили в силу дополнения в статью 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) ^[1], призванные в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, высказанной в постановлении от 17.02.2015 № 2-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с жалобами межрегиональной ассоциации правозащитных объединений "Агора", …» (далее – Постановление № 2-П) ^[2], упорядочить алгоритм прокурорской проверки, осуществляемой в рамках надзора за исполнением законов. На фоне прочих интересных новелл, достойных индивидуальной характеристики, обращает на себя внимание применение законодателем словосочетания «новые или вновь открывшиеся обстоятельства» в контексте одного из двух оснований для проведения прокурором повторной проверки в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка.

Приведенная формулировка из п. 12 ст. 21 Закона о прокуратуре вытекает из содержания Постановления № 2-П, однако не из резолютивной, а из описательной (мотивировочной) его части (абзац третий подп. 5.4), где в свойственной органу конституционного надзора витиеватой манере (имеет место фраза «ввиду несовместимости с конституционными принципами взаимоотношений институтов гражданского общества и публичной власти, а равно противоречия целям прокурорского надзора») отражена суть недопустимости повторной проверки «при отсутствии каких-либо новых или вновь открывшихся обстоятельств». В этой связи следует подчеркнуть, что данное широко устоявшееся в процессуальном законодательстве понятие стало настоящей новеллой в ранее не подверженной излишней детализации надзорной деятельности прокуроров, что, конечно же, обусловливает необходимость детального разбора рассматриваемых законодательных подходов. Также нелишним будет высказать мнение о том, что в абзаце четвертом п. 2 резолютивной части Постановления № 2-П признаны не противоречащими Конституции России рассмотренные положения Закона о прокуратуре в той части, в какой они «не допускают проведение органами прокуратуры повторной проверки, осуществляемой в связи с фактами, указывающими на предполагаемые нарушения законов, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая квалификация, за исключением проверки устранения нарушений законов, проводимой в разумный после их выявления срок».

Таким образом, при внесении изменений в ст. 21 Закона о прокуратуре сложилась интересная ситуация, когда законодатель не только учел резолютирующее (обязательное) мнение (позицию) Конституционного Суда РФ в части основания для проведения повторной проверки, но и дополнил рассматриваемую статью содержащейся в описательной (мотивировочной) части оговоркой, которая в итоговом решении своего развития не нашла. И в этой связи не может не возникнуть вопрос о том, а насколько правильной и самое главное актуальной является обсуждаемая новелла, что она дает прокурору в плане повышения эффективности его надзорной деятельности. При этом про реальные и гипотетические трудности поднадзорных объектов и субъектов, которые могут возникать в процессе проведения проверок ввиду возникновения новых или вновь открывшихся обстоятельств, полагаем правильным предоставить возможность высказаться оппонентам надзорной деятельности прокуроров, которые, по нашему мнению, при определенных условиях вправе обжаловать рассматриваемую законодательную инициативу в Конституционном Суде РФ, акцентируя внимание в том числе и на отсутствии предпосылок к ее реализации в резолютивной части Постановления № 2-П.

Отвечая на поставленные вопросы, отметим, что в отсутствие на момент вынесения Постановления № 2-П каких-либо намеков в Законе о прокуратуре на процессуализацию проверочных действий, Конституционный Суд РФ в п. 4 решения предписал в качестве ориентира во взаимоотношениях прокуроров и проверяемых придерживаться положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) ^[3], анализ норм которого позволил удостовериться, что указанный законодательный акт не только не оперирует заинтересовавшим нас основанием проведения повторной проверки – по новым или вновь открывшимся основаниям, но и вообще не упоминает о возможности повторной проверки. Впрочем, орган конституционного надзора неоднократно по тексту Постановления № 2-П подчеркивал, что прокурорская проверка и проверка, осуществляемая контрольно-надзорным органом, в силу специфики стоящих перед соответствующими органами задач не может в полном смысле осуществляться по одним и тем же правилам, в том числе и по причине того, что «во взаимоотношениях с другими органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура Российской Федерации занимает координирующее положения, что обусловливается наличием … специального правового порядка регулирования ее надзорных функций (на которые не могут быть автоматически распространены общие подходы к организации и проведению специального (ведомственного) государственного контроля (надзора), в том числе в части определения… степени правовой детализации процедурных условий)».

Безусловно, в представлении большинства юристов понятие «новые или вновь открывшиеся обстоятельства» имеет непосредственное отношение к процедуре возобновления судопроизводства в определенной законодателем форме (административное, гражданское и уголовное, а также судопроизводство в арбитражных судах), однако анализ действующего законодательства позволяет выявить его относительно широкое применение и вне сферы деятельности судов. В этой связи с учетом специфики надзорной деятельности прокуроров, ярким выражением которой является проверка, целесообразно остановиться на нормах тех законодательных актов, которые закрепляют рассматриваемое понятие в контексте деятельности контрольно-надзорных органов. Правда, оговоримся, что, как и в случае с упомянутым выше Законом № 294-ФЗ, понятие «новые или вновь открывшиеся обстоятельства» непосредственно как основание для проведения повторной проверки не рассматривается, а употребляется в контексте пересмотра определенных итоговых решений, ранее вынесенных в условиях отсутствия соответствующих фактов, послуживших в последующем основанием для пересмотра таких решений.

Так, в конце 2011 г. глава 9 «Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства» Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) ^[4] была дополнена статьей 51.2 «Пересмотр решения и (или) предписания по делу о нарушении антимонопольного законодательства по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам», согласно которой решение и (или) выданное на его основании предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства могут быть пересмотрены по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам комиссией, принявшей такое решение и (или) выдавшей такое предписание, по заявлению лица, участвующего в деле, а также в случае установления комиссией предусмотренных названной статьей оснований для пересмотра решения и (или) предписания. При этом основаниями для пересмотра решения и (или) выданного на его основании предписания являются:

1) выявление обстоятельств, которые не были и не могли быть известны на момент оглашения резолютивной части решения по делу, но имеют существенное значение для правильного разрешения дела;

2) фальсификация доказательств, заведомо ложное показание лица, располагающего сведениями об обстоятельствах рассматриваемого дела, заведомо ложное заключение эксперта, заведомо неправильный перевод, повлекшие за собой принятие незаконного или необоснованного решения и (или) выдачу на его основании предписания.

В свою очередь в 2015 г. в Федеральный закон от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее – Закон № 275-ФЗ) ^[5] включена глава 5.2, регламентирующая процедуру рассмотрения дела о нарушении законодательства в сфере государственного оборонного заказа, статья 15.27 которой предусматривает пересмотр решения и (или) выданного на его основании предписания по делу о нарушении законодательства в сфере государственного оборонного заказа по новым и (или) вновь открывшимся обстоятельствам. При этом основания для пересмотра абсолютно идентичны тем, что названы выше применительно к ст. 51.2 Закона № 135-ФЗ. и это следует признать позитивным аспектом, способствующим формированию единообразных подходов на практике.

Таким образом, как видно из приведенных примеров, тенденция введения внесудебного института новых и (или) вновь открывшихся обстоятельств является завоеванием 2010-х гг. и распространение его действия на собственно прокурорско-надзорные правоотношения формально можно рассматривать с позиции следования наметившемуся тренду. Причем подчеркнем, что законодатель в обоих процитированных случаях определил шаблонный подход к характеристике новых и (или) вновь открывшихся обстоятельств, однако применительно к ст. 51.2 Закона № 135-ФЗ уточняется, что инициаторами принятия решения ввиду новых и вновь открывшихся обстоятельств могут быть лица, участвующие в деле, а равно сама комиссия, принявшая первоначальное решение и (или) выдавшая предписание, в то время как в ситуации со ст. 15.27 Закона № 275-ФЗ об инициаторе пересмотра комиссией ранее принятого решения и (или) выданного предписания не говорится ничего.

Вместе с тем, несмотря на то, что указанные выше примеры из законодательства относятся к деятельности контрольно-надзорных органов, и это обстоятельство, собственно, роднит их с надзорной деятельностью прокуроров, институт новых или вновь открывшихся обстоятельств в них затрагивает все-таки вопросы пересмотра принятых решений, как это имеет место в том же процессуальном законодательстве применительно к судебным актам.

В случае же с п. 12 ст. 21 Закона о прокуратуре речь идет о принятии прокурором (его заместителем) ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств решения о проведении повторной проверки, которая, по мнению прокурора, может повлиять по ее окончании на формулирование выводов, отличных от сделанных в ходе первоначальных проверочных мероприятий. И здесь в сопоставлении с проанализированными нормами условно принимаемых за ориентир законов следует ответить на два вопроса. Во-первых, какие обстоятельства в контексте прокурорской проверки могут квалифицироваться в качестве новых и (или) вновь открывшихся, и допустимы ли в рассматриваемом случае основания, предложенные законодателем в приведенных выше примерах. Во-вторых, чья инициатива может способствовать принятию прокурором (его заместителем) решения о проведении повторной проверки.

Итак, в силу п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если это нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки. Поэтому очевидно, что и решение о проведении повторной проверки должно иметь в своей основе факт нарушения закона, требующий именно прокурорского вмешательства, причем факт, которому уже уделялось внимание в ходе первичной проверки и была дана либо должна была быть дана правовая оценка. Это важная оговорка, поскольку если прокурор должен был дать правовую оценку конкретному факту, но в силу каких-то обстоятельств (отсутствие опыта работы, дефицит времени и др.) этого не сделал, то подобные нюансы не могут восприниматься в качестве основания для принятия решения о проведении повторной проверки. Также не могут служить побудительным мотивом случаи запоздалого переосмысления первоначальной оценки как по собственному желанию, так и под воздействием вышестоящих прокуроров, усмотревших огрехи в изначально проведенных проверочных действиях, что привело к неправильному выводу и принятым в связи с этим решениям. Тут в полной мере действует народная мудрость: «Что написано пером, то не вырубишь топором».

Принимая во внимание то обстоятельство, что итогом любой прокурорской проверки должно являться четкое уяснение истинного положения дел, то есть подтверждение либо опровержение ставшей достоянием прокурора информации о факте нарушения закона, а не непременный поиск нарушений всего и вся, на что, к сожалению, в силу на протяжении десятилетиями складывавшихся традиций ориентируют своих подчиненных многие прокуроры-руководители, возобновление проверки допускается (именно так, без всякого элемента долженствования определяет законодатель возможное решение прокурора на повторную проверку), причем в исключительных случаях (и это также особо подчеркивается в п. 12 ст. 21 Закона о прокуратуре), как в ситуации с переоценкой первоначальных выводов о наличии правонарушений, так и при изначальном безрезультативном проверочном мероприятии, в силу п. 14 ст. 21 Закона о прокуратуре завершаемом актом проверки, в ходе которой не выявлено нарушений закона, форма которого утверждена приказом Генерального прокурора РФ от 17.03.2017 № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07.03.2017 № 27-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации"» (далее – Приказ № 172) ^[6].

Безусловно, с позиций формализации надзорного процесса видится правильным утверждение организационно-распорядительным документом Генерального прокурора РФ также и бланка повторной проверки, коль скоро в любом случае должен быть инициативный документ, содержащий должную мотивацию, хотя подчеркнем, что законодатель в принципе ничего не говорит об этом. Однако с учетом его оговорки в п. 12 ст. 21 Закона о том, что повторная проверка проводится в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка, за основу может быть взят также утвержденный Приказом № 172 бланк решения о проведении проверки, в название которого целесообразно включать слово «повторной».

Итак, как мы отметили выше, повторная проверка может проводиться при любых результатах первоначальной проверки, однако сам факт ее проведения, по нашему убеждению, не должен в обязательном порядке приводить к возникновению выводов, полностью или частично дезавуирующих предшествующую позицию. Это объясняется все теми же соображениями о том, что прокурор не должен непременно подводить свою оценку уже новых доказательств таким образом, чтобы оправдать само проведение повторной проверки. Ведь цель-то остается прежней – поиск истины. И именно с этой точки зрения необходимо рассматривать вопрос об эффективности соответствующих надзорных мероприятий вышестоящим прокурорам, поскольку о правомерности проверки можно судить лишь по наличию либо отсутствию оснований для ее проведения.

Ведь то, что видится имеющим решающее значение для изменения выводов об имеющей место ситуации гражданину – заявителю, прокурору с учетом его опыта может по ходу проверки представиться незначительным либо вообще далеким от существа предмета проверки.

В любом случае, поскольку принятие решения о проведении повторной проверки относится к усмотрению прокурора (о чем, как отмечалось выше, свидетельствует слово «допускается»), новая информация, ставшая достоянием прокурора, должна по возможности полно оцениваться до выхода на объект. А этому может способствовать применение прокурором таких предусмотренных п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре полномочий, как истребование необходимых документов и вызов в прокуратуру должностного лица или гражданина по факту нарушения закона.

В первую очередь инициаторами проведения повторной проверки являются граждане и общественные организации, которые заинтересованы переубедить прокурора изменить свое мнение о результатах первичной проверки, которая не привела к выявлению нарушений закона. Вместе с тем безусловным интересантом является также должностное или иное лицо, которое по итогам результативно проверки понесло неблагоприятные для него юридические последствия, например, в виде мер дисциплинарной ответственности. При этом и в том, и в другом случаях прокурору желательно до принятия решения о проведении повторной проверки убедиться путем применения указанных выше полномочий, что в источнике информации содержатся действительно доказательства, представляющие собой новые или вновь открывшиеся обстоятельства, то есть те, которые, проводя аналогии с упомянутыми выше нормами ст. 51.2 Закона № 135-ФЗ и ст. 15.27 Закона № 275-ФЗ:

1) не были и не могли быть известны прокурору на момент определения его с выводами по результатам первичной проверки, что в конечном счете повлияло на принятые им решения;

2) свидетельствуют о фальсификации доказательств, заведомо ложном показании лица, располагающего сведениями об обстоятельствах, которые проверялись первично прокурором, заведомо ложном заключении представителя государственного органа, привлеченного прокурором в соответствии с п. 13 ст. 21 Закона о прокуратуре.

Безусловно, побудительными мотивами для проведения повторной проверки могут являться сообщения иных заинтересованных лиц, а также полученные непосредственно прокурором в доступных ему источниках (сеть Интернет, иные средства массовой информации) информативные данные.

Еще два важных вопроса также представляется возможным затронуть в настоящей статье. Во-первых, в течение какого периода времени допустимо проведение повторной проверки прокурором. Здесь, по нашему мнению, необходимо исходить из того, к каким выводам может привести такое надзорное действие. Ведь если благодаря новым или вновь возникшим обстоятельствам появляются реальные перспективы для применения мер прокурорского реагирования либо усиления воздействия в дополнение к ранее принятым мерам, то многое зависит от того, насколько актуальной будет такая реакция прокурора. То есть нужно принимать во внимание сроки давности для обращения в суд, а также для постановки вопроса об административной и иных видах ответственности. Если же речь идет о предполагаемом снятии репрессивных мер, то здесь следует исходить из необходимости выведения из-под репрессивного воздействия необоснованно привлеченного по инициативе прокурора к ответственности лица, то есть проведения комплекса реабилитационных мероприятий. Хотя допускаем, что к осуществлению подобных шагов готовы далеко не все прокуроры. Как, например, опротестовывать постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное по результатам рассмотрения материалов, ранее направленных в орган административной юрисдикции или в суд самим прокурором? Однако, как нам представляется, в подобных примерах как раз и будет отражаться образ прокуратуры как системы органов, призванных обеспечивать законность и в широком смысле олицетворять торжество справедливости.

Во-вторых, немаловажно, и это было затронуто выше применительно к реабилитации необоснованно привлеченных к ответственности на основании выводов первичной проверки, необходимо принятие полного комплекса реституционных мер, что также может потребовать приложения немалых усилий, предпринимаемых в том числе через преодоление сформировавшегося у прокурора менталитета как должностного лица, работающего на результат, когда этот самый результат придется собственными решениями дезавуировать, особенно в случаях, когда «яркий», но как окажется позже, опровергнутый новыми (вновь открывшимися) обстоятельствами пример уже «засветился» в отчетах и докладах, в то числе на самом высоком уровне.

Безусловно, можно и не предпринимать серьезных мер, ограничившись констатацией первоначальной ошибки, а равно вообще не проводить повторную проверку, коль скоро она допускается, а не обязательна. Однако, именно в доведении до логической развязки ошибочно развивающейся ситуации и заключается, на наш взгляд, тот «высший пилотаж», который обязаны показывать в современных условиях прокуроры, не перекладывая разрешение вопроса на плечи самих необоснованно претерпевших негативные юридические последствия.

Подводя итог изложенному, отметим, что своей статьей, не претендующей на истину в последней инстанции, мы хотели «подогреть» здоровый интерес коллег к новой научной проблеме, которую необходимо разрешать коллективно, предлагая разумные решения спорных ситуаций, что в конечном итоге должно позитивно сказаться на надзорной работе прокуроров.

Очевидно, дальнейшее развитие правоприменительной практики, а также позиции судов, которые будут со временем рассматривать в рамках административного судопроизводства дела о правомерности проведения прокурорами повторных проверок, дадут дополнительные подходы к характеристике новых или вновь возникших обстоятельств.