Новая модель публичного управления для современной России

Введение

Падение государственного авторитета, рост недоверия населения к государственным методам и способам решения трудностей обычных граждан становятся имманентной характеристикой систем публичного управления многих современных стран. Отчасти этот процесс вызван социальными изменениями, которые порождены влиянием достижений научно-технической революции ХХ века, глобализацией, трансформацией национальных экономик в мировую. Эти факторы привели к смещениям приоритетов в уровне культуры населения и способах его общения, существенно повысили планку требований населения к деятельности органов публичного управления. В этих условиях использование правительствами стран, проверенных десятилетиями административных иерархически-бюрократических методов государственного управления стало существенно отставать от требований своевременно и эффективно реагировать на социальные, экономические, экологические, культурные и другие проблемы, возникающие в жизнедеятельности общества. Реакция запаздывания проявилась в изолированности аппарата управления от множества актуальных проблем граждан, забюрократизированности общения с населением, инертностью в реагировании на социальные нужды, неоправданной затратностью деятельности и несоответствии качества выполняемых функций и оказываемых услуг запросам граждан. Все это актуализировало потребность модернизации систем государственного управления на качественно новых научно обоснованных концепциях.

Кризис доверия к современной системе публичного управления России стал одной из причин возникновения запроса на новую модель. Одной из важных направлений научной мысли стала необходимость формулирования приоритетов и принципов концепции интегрированного публичного управления в условиях быстроменяющейся реальности.

По мнению А.В. Оболонского, причинами кризиса доверия населения к национальным системам публичного управления являются:

а) увеличение общего уровня политического культуры и сознания населения;

б) несоответствие сформированных институтов и способов публичного управления текущим запросам настоящего времени;

в) увеличение амбиций бюрократизма служащих государственных органов ^{[17, с. 145-170]}.

Сущность публичного управления состоит в способности органов публичной власти конвертировать интересы групп общества в политические решения и успешно их осуществить. При этом концепции артикуляции и реализации запросов общества органами публичной власти имеют значительные различия в содержании, обусловленные исторической эпохой, типом общества и экономики, культурными ценностями и традициями, ожиданиями населения, что определяет несхожесть в подходах и интерпретациях публичного управления.

Историческое развитие управленческих концепций

Первые концепции государственного управления возникли в государствах Древнего Востока и Античности. Так, античные авторы были заняты поиском «идеального государства», способного быть гарантом всеобщего счастья. Автором концепции морального управления, которое осуществляют философы, был Аристотель. Он рассматривал государство в качестве провайдера общественного блага, действующего на основе принципов уравнивающей и распределяющей справедливости, что позволило бы ограничить неравенство и минимизировать конфликты ^{[16, с.112-121]}.

В Древнем Риме государство понималось как правовое управление семьями. В концепции правового государства светские правители Рима видели удобное оружие в борьбе с корпоративными объединениями в их собственном обществе, с которым они находились в конфликте, в особенности с феодальными корпорациями и церковью ^{[16, с.133-137]}. Концепции правового государства в качестве эталона управления государством на разных исторических этапах и с разной глубиной и наполненностью воспроизводились во всех исторических европейских и современных государствах и сегодня поддерживаются ООН.

Победа королевского абсолютизма в XVI в. привела к формированию абсолютных монархий, нуждавшихся в разветвленном аппарате управления. Начиная с Винсента де Гурнэ (1745), широкое распространение получила бюрократическая концепция управления государством, которая прочно вошла в современную практику. Для обозначения исполнительной власти Винсент де Гурнэ в 1745 г. ввел в науку термин «бюрократия». Научное обоснование бюрократическая концепция управления получила в работах Г. Гегеля, Д. С. Милля, А. де Токвиля, Г. Моска, и особенно, М. Вебера.

Во второй половине XIX в. О. Конт разработал идеалистическую концепцию управления государством в форме социократии. В ней управлением социократией занимался капиталистический класс (патрициат), руководством которого управляли банкиры. Философы, ученые, поэты и врачи осуществляли духовную власть, а правительство должно было непрерывно будить мысль о целом и чувство общей солидарности ^[23].

Промышленная революция, начавшаяся в Западной Европе, привела к усилению централизации и бюрократизации власти государства. Кроме того, последствием индустриализации стало вытеснение аристократических элит со стороны зародившейся буржуазии. Наступил период критической переоценки опыта представительного правления и либерально-демократических ценностей. Это нашло свое отражение в разработке концепции элит В. Парето и в концепции политического класса Г. Моски, которые считали элиты наиболее ценным элементом общества, обладающим правом на управление.

В начале ХХ в. Т. Вебленом (США) было инициировано формирование технократической концепции управления государством как протест против господства возникшей финансовой олигархии, которая ущемляла интересы развития техники и производства. Основная идея заключалась в передаче власти специалистам по управлению, техникам и инженерам. Так сформировался лозунг радикального антидемократического технократизма 30-х гг. ХХ в. (Г. Скотт, С. Чейз – США, Ж. Бенд – Франция).

Широкое распространение технократические концепции получили в 50-60-х гг. XX в., они включили в себя трансформированную «теорию бюрократии» М. Вебера (Германия). По Дж. Гелбрейту (США), государство следовало преобразовать в исполнительный орган «техноструктуры». Но затем составной частью теории «постиндустриального общества» стала идея правящей «меритократии» (власть «заслуженных лиц»), которая завуалировала факт подчинения труда капиталу.

В 1990-е гг. стала формироваться концепция постбюрократистического управления государством. В рамках этой концепции в 1992 г. Д. Осборном и Т. Гетблером были сформированы правила деятельности эффективной администрации: 1) направлять развитие, а не плыть по течению; 2) наделять граждан полномочиями; 3) поддерживать конкуренцию; 4) деятельность определялась заказами, а не установками; 5) нацеленность на результат, а не на процесс или освоенные средства; 6) интересы клиентов преобладали над интересами бюрократии; 7) предпринимательское мышление: выгода, а не расходы; 8) упреждающее прогнозирование и профилактика трудностей, а не залатывание дыр в тонущем судне, а значит концептуальное сотрудничество с общественностью ^[8].

Концепция постбюрократистического управления государством инициировала складывание новой парадигмы, получившей общее название «новое публичное управление» (NPM). Аутсорсинг (outsourcing), т.е. передача государственных функций частным организациям, стал главной идеей, отрицательной стороной которой является снижение профессионального уровня чиновника. По оценке аутсорсинга государственных услуг Л. Зидентопом ^[12], «клиентская» модель отрицательно сказалась на уровне ответственности граждан. Очевидно, что оценку эффективности деятельности государства в рамках концепции постбюрократистического управления должно юыло давать общество.

Представитель институционализма Д. Норт, исследуя функции управления государством, выявил два концепции: эксплуататорскую и контрактную. Эксплуататорская концепция была построена на защите прав собственности, максимизации рента правителя, даже в ущерб общества ^[7]. Контрактная концепция предполагала, что экономический порядок должен быть организован государством. По С. Н. Левину с А. А. Соколовой, монополия на насилие должна использоваться государством только в рамках своих полномочий, налоги рассматривались в качестве платы за публичные блага. Основная роль государства заключается в выполнении роли гаранта по кругу тех сделок, в которых защиту прав собственности выгоднее поручить государству. В этой «защитной» роли деятельность государства не была связана с производством «блага», или «правосудия», помимо того, что неявно предполагалось системой обеспечения условий общественного договора ^[15]. По мнению А. Н. Олейника, суть контрактного государства являлось достижением такого распределения прав собственности, которое максимизирует совокупный доход общества на основе передачи правомочий в руки тех экономических субъектов, которые смогут распорядиться ими оптимальным образом ^{[19, с. 353]}.

Между тем практика применения идеалистических положений контрактной концепции управления государством выявила ряд ее изъянов. Так, во втором десятилетии 2000-х гг. концепция контрактного государства стала главной мишенью критиков из-за ее поддержки крупными корпорациями и финансовым сектором в ущерб интересам населения. Лавинообразный рост количества и стоимости государственно-частных контрактов стал, по мнению критиков, «золотым полем для коррупции», а маркетизация государственных услуг рассматривалась как угроза демократии и конституционализму ^{[1, с. 157]}.

Анализ влияния факторов глобализации и децентрализации позволил Д. Кеттлу сформулировать концепцию «правления», в которой процесс управления осуществляют правительство и институты социального действия, которые могли быть как правительственными, так и неправительственными ^{[3, с. 118-119]}.

Однако П. Лайт полагал, что действующая модель управления государством в США не сможет стать частью концепции «правления» из-за затянутости процедур найма новых сотрудников вследствие избыточности проверочных процедур, преобладания среди новичков категории людей, ориентированных не на деловые факторы, а на сугубо личные материальные интересы, непомерного разрастания числа иерархических ступенек в лестнице должностей, возросших с 17 в 1960 г. до 33 в 1992 г., 51 в 1998 г. и 64 в 2004 г., а молодежь, которая по своим ценностям и складу характера ориентировалась на общественную деятельность, утратила интерес к карьерным и иным возможностям, предлагаемым государственной службой, и предпочитала работать в НКО и других подобных структурах ^{[4, с. 11]}. Ожидалась, что ослабление притока молодежи приведет к тому, что в 2016 г. в государственной службе США будет 60% служащих пенсионного возраста, а среди чиновников высшего федерального уровня – 90%.

Современные модели государственного управления

Нынешнее постиндустриальное общество характеризуется разнообразием и подвижностью потребностей населения, их нарастающей индивидуализацией. Удовлетворить столь быстроменяющиеся запросы могут лишь модели публичного управления, которые сочетают высокую реагирующую способность государственного аппарата и четкое стратегическое планирование. Концептуальное осмысление возможности подобного синтеза представлено во множестве новейших концепций публичного управления.

Важное место в этом ряду теорий занимают концепции «нового государственного менеджмента» (New Public Management с 1980-х по 2000-е гг.), «электронного правительства» (Digital Government), «сетевого управления» (Network model of Government), «антикризисного государственного менеджмента»(Anti – crisis Public Administration), «хорошего правительства» (Good Governance – качественное управление), «открытого правительства» (Open Government Partnership) и др. Отчасти модели этих концепций уже нашли практическое воплощение в отдельных элементах механизма публичного управлении в России. Кроме того, определенный интерес для выявления концептуального запроса на новую модель государственного управления имеют апробированные разработки А. Шляйферас, А. Т. Фраем и Р. Вишни (Shleifer, Frye and Vishny 1997; 1999) по трем следующим моделям управления государством: «невидимой руки», «помогающей руки» и «грабящей руки» ^{[2, с.48]}.

Накопленный опыт применения указанных моделей государственного управления показывает, что каждая из них имеет преимущества и хорошие результаты в решении лишь специфического спектра задач, при этом обладая объективной границей своего приложения. Поэтому практическое значение имеет методология выбора той или иной модели для встраивания ее в действующий механизм управления государством. По мнению Е. В. Охотского, эффективная модель публичного управления должна отвечать базовым требованиям:

1) помогать оценивать результаты и строить планы на будущее;

2) создавать возможность использования сравнительного стратегического анализа с учётом полученного эффекта;

3) учитывать особенности ритма, направления и циклически-волновой характер развития общества ^{[21, с. 121]}.

Необходимость применения NPM – модели «нового публичного менеджмента» была вызвана возросшими требованиями граждан к качеству предоставляемых публичных услуг, а также эффективности принятия управленческих решений исполнительными органами власти и к проводимой государственной политике. По причине этого актуальными стали проблемы использования управленческих технологий частного сектора в государственном секторе и соответствующего публично-правового регулирования.

Критериями функционирования NPM – модели должны быть максимизация качества и объема выполняемых государственных функций и предоставляемых услуг при минимизации бюджетных средств. При этом от модели NPM требуется построение в ней системы доверия между властью, бизнесом и гражданами по правилам свободы общественного выбора.

Ведущими принципами NPM – модели являются:

1) развитие негосударственного сектора; 2) государство выступает в роли гаранта, публичного аудитора, поручителя и заказчика услуг; 3) управление государственными организациями по реальным результатам, а не «освоенным» бюджетам.

Основные компоненты NPM – модели в публичном управлении:

1. использование инструментов программно – целевого планирования, конечно-ориентированное бюджетирование, эффективное государственно-частное партнёрство, конструктивный диалог граждан и власти;

2. ориентирование на критерии легитимного лоббирование, высокого качества деятельности бюрократических структур, постепенное снижение издержек на содержание государственных служащих, высокий уровень подконтрольности;

3. Применение управленческих технологий, успешно используемых в частном секторе ^{[21, с. 122]}.

Прогнозируемые преимущества NPM – модели:

1) приоритет целей и задач над бюрократическими правилами; 2) создание условий на государственной службе для реализации инициативы и самостоятельности; 3) применение современных технологий управления кадрами и информацией, снижение расходов на содержание администрации; 4) снижение стоимости качественных публичных услуг, преобразование аппарата в эффективно-функционирующий публичный орган; 5) применение контрактных отношений и тендерных процедур в государственном секторе; 6) перевод избыточных государственных функций частному сектору с помощью аутсорсинга; 7) выстраивание системы оплаты труда на основе меритократических ценностей. Как и любой инструмент, NPM – модель не лишена недостатков и имеет ограничения в своем применении, которые отмечались в литературе ^{[10, с. 234-250, 258-264]}.

В условиях усиления турбулентности внешней и внутренней среды, нарастания угроз, внезапно и деструктивно действующих на отдельные сферы жизнедеятельности общества, для своевременного и эффективного реагирования на их негативные эффекты, наряду со стабильно действующими базовыми элементами механизма государственного управления объективно требуется наличие в механизме пучблиного управления модели «антикризисного государственного менеджмента» (APA). Поскольку источником угроз в основном являются не тотальные, а специфические области жизнедеятельности общества, то применение APA – модели фокусируется в той части общего механизма государственного управления, которая непосредственно затрагивается возмущающими шоками, например, экономики, экологии, демографии, миграционных процессов, конституционно-правового пространства, политической системы, финансово-банковского сектора, бюджетного федерализма, государственного аудита. Об актуальности требования применения в экономической сфере России APA – модели свидетельствуют данные Международного совещания руководителей национальных объединений работодателей и предпринимателей от 15 апреля 2010 г. Так, 60% представителей бизнеса действия государства по антикризисному управлению экономикой считают малоэффективными. Воспользоваться господдержкой предполагали 48% компаний, а получили ее только 5%. Большинству компаний поддержка не предлагалась, 16% опрошенных не смогли воспользоваться ей из-за сложности процедур ^[22].

Приоритетные направления APA-модели:

а) диагностика и анализ проблемной ситуации, оценка возможностей ее развития по сценарию «цветной революции»;

б) анализ и типизация кризиса, источники его возникновения;

в) создание управленческой модели, которая может определить предпосылки возникновения застойной и затем кризисной ситуации;

г) разработка антикризисной политики с учётом нацеленности на динамичное посткризисное развитие;

д) отслеживание опасных кризисных зон;

е) определение тормозящих факторов и приоритетов поддержки со стороны государства;

ё) снижение уровня бюрократизации и борьба с коррупцией в публичных отношениях;

ж) PR-сопровождение разработанных мер против кризиса ^{[21, с. 124]}.

Среди новых моделей публичного управления достаточное признание заслужила модель «хорошего правительства» (GG – качественное управление).

Она была включена в 2009 г. в качестве документа ООН «What is Good Governance?», а ее возникновение в конце 90-х гг. XX в. вызвано необходимостью устранения недостатков менеджериального подхода NPM – модели. В «Good Governance» – модели понятие «правление» интерпретируется в качестве процесса принятия решений и процесса отслеживания того, какие решения реализуются или не реализуются ^{[9, c. 1]}. Согласно действующему документу ООН, GG – модель должна в механизме публичного управления обеспечить реализацию следующих 8 принципов: 1) гражданское участие, 2) верховенство закона, 3) транспарентность, 4) оперативность реагирования, 5) справедливость, 6) эффективность, 7) подотчетность и 8) стратегическая перспектива.

На официальном уровне успешным примером реализации GG-модели признана Япония. Однако, по мнению экспертов, возможности широкого применения такой модели ограничены требованием наличия в стране развитой культуры политического участия ^{[20, c. 101]}.

Под воздействием широкомасштабного внедрения в практику государственного управления современных информационно-коммуникационных технологий (ИТК) была сформирована концептуальная модель, обосновывающая их применение – «электронное правительство» (DG: e – governance). Отличительными особенностями DG – модели является то, что она включает в себя такие концепты, как сотрудничество, участие, координация общества при помощи ИКТ ^{[34, c. 20]}. Для обеспечения успешного функционирования государства DG – модель ориентирована на эффективное, быстрое и прозрачное предоставление информации, как гражданам, так и органам государственной власти. Она служит новым элементом механизма по вовлечению гражданского общества в систему публичного управления, эффективнее обеспечивает баланс прав и обязанностей всех участников сотрудничества, создает им реальные возможности для участия в пучблином управлении на всех уровнях посредством обсуждения интересующих проблем в различных сетевых сообществах, усиливая влияние отдельных групп населения на принятие административных и политических решений. Цель перехода к DG-модели заключается в улучшении качества управления, на основе гражданского участие, прозрачности и подотчетности.

Ключевыми тремя направлениями применения DG – модели являются: 1) взаимоотношения между государственной властью и гражданским обществом; 2) функционирование государственной власти на всех этапах демократии (электронной демократии); 3) обеспечение оказания государственных услуг (электронных государственных услуг) ^{[34, c. 21]}.

По мнению Л. В. Сморгунова, DG – модель представляет инструмент электронной демократии, которая позволяет расширять формы и сферы влияния граждан на процесс принятия и реализации политических решений ^[26].

В развитие DG – модели была разработана модель «сетевого управления» (NG) (Network model of Government). Она ориентирована на формирование подсистемы государственного управления в виде современной цифровой инфраструктуры, поддерживающей процессы государственного управления обществом. Ее применение стратегически призвано создать условия для объединения творческих усилий всего общества (государства, бизнеса, гражданского общества) для решения социальных проблем ^{[34, c. 20-49]}.

Применение NG – модели сетевого управления государством требует перестройки всей организационно-управленческой структуры, что позволяет более оперативно реагировать на запросы граждан и наиболее полно соответствовать их ожиданиям. В NG – модели государство не мыслится как независимое целое: его институты рассматриваются в качестве элементов сложной системы взаимодействий и взаимоотношений с другими участниками управленческого процесса ^{[20, c. 100]}. Критическими моментами операционного функционирования NG – модели являются: 1) число элементов сети, 2) степень внутренней интеграции сети, 3) характер распределения ресурсов между элементами сети.

Сетевая модель государственного управления не может быть универсальной и единственной. В зависимости от решаемых задач применяются различные типы NG – модели. Так, согласно типологии Д. Марч с Р. Родесом, NG-модели различаются по наличию следующих типов сети:

1) со стабильными взаимоотношениями участников, устойчивым и ограниченным по численности членством, и совместной ответственностью участников за выполнение своих функций;

2) с преобладающим интересом, динамичным членством и ограниченной взаимозависимостью участников, например, производственно–хозяйственные;

3) изолированные от других сетей, отражающие интересы отдельной группы, например, профессиональной;

4) с горизонтальной (неиерархической) структурой, например, межправительственные, объединяющие представительства местных властей, и способные взаимодействовать с другими сетями;

5) проблемные сети, несмотря на их многоэлементность и размытость, обычно достаточно стабильны ^{[5, c. 13-15]}.

Очевидно, что к традиционной административной иерархически – бюрократической модели государственного управления применимы NG – модели с иерархической сетевой структурой.

Недостаток NG – моделей заключается в том, что сеть является во многом неформальной структурой, функционирующей без определенной регламентации, а это создает риски для возможности осуществления стабильной государственной политики ^{[18, c. 100]}. Другая проблема применения NG – моделей, состоит в необходимости создания системы единых стандартов и общей информационной политики для совместного использования и обмена информацией ее участниками.

К достоинствам NG – моделей Дж. Миллард относит то, что сетевое управление означает «большее и лучшее» предоставление услуг населению при использовании «меньшей и более инновационной» инфраструктуры ^[6]. Кроме того, преимущества NG – моделей заключаются в возможности систематического обновления данных и обмене информацией, которая может быть полезной и/или необходимой для функционирования государства и предоставления государственных услуг гражданам, а также решении проблемы координации процессов, происходящих не только внутри органов государственной власти, но и между ними, а также при взаимодействии с внешней средой ^{[34, c. 23]}.

В начале 2012 года в России была востребована для практического применения OGP – модель «открытого правительства». Для этого Указом Президента РФ была создана рабочая группа по формированию в России системы Открытого правительства. В ее состав вошли несколько сотен ведущих экспертов, многие из которых впоследствии стали членами Экспертного совета при Правительстве РФ. Сущность OGP – модели отражает концепция государственного управления, основанная на поддержании права граждан на доступ к документам и действиям государства с целью возможности эффективного общественного контроля над государственным регулированием как основы для развития диалога между обществом и властью.

Конструкция OGP-модели предусматривает:

– инфраструктуру открытых данных, охватывающую все ветви власти;

– свободный доступ к информации, открытый диалог между государством и гражданами;

– утвержденные стандарты и нормативные документы, устанавливающие порядок раскрытия информации;

– внедрение краудсорсинга (решения общественно значимых задач силами добровольцев, координирующих свою деятельность с помощью информационных технологий) и краудфандинга (народного финансирования) ^{[20, c. 101]}.

К числу важнейших направлений применения OGP-модели экспертами неправительственного партнерства «Информационная культура» относятся следующие: 1) открытые данные – технологии и практическое применение; открытое правительство; 2) открытый бюджет; 3) журналистика данных; парламентский мониторинг; 4) народная экспертиза, краудсорсинг; 5) информационная культура общества ^[13].

За три года существования Открытого правительства были опубликованы более 5000 наборов открытых данных (из них более 3000 на портале http://data.gov.ru/). Действуют специальные порталы regulation.gov.ru и http://orv.gov.ru/, обеспечивающие предварительное публичное обсуждение проектов нормативных правовых актов и оценку их влияния на бизнес-среду. Запущены механизмы оценки гражданами качества предоставления государственных услуг. В 2015 году 58 ФОИВ приняли “Публичную декларацию целей и задач” – документ, понятно описывающий ключевые цели и ожидаемые результаты их деятельности на портале www.zakupki.gov.ru раскрывается существенный объем информации о государственных закупках. Создана Федеральная государственная информационная система «Единый реестр проверок» с открытым доступом. Проводится работа по множеству других мероприятий практической реализации OGP – модели.

В целом, рассмотренные современные модели государственного управления служат основанием продуктивных улучшений общего механизма публичного управления. Однако, они не решают всех проблем и задач многообразной жизнедеятельности общества. Заблуждением является предположение, что новые модели государственного управления, ориентированные на ценности либерально-рыночных параметров, во всех случаях превосходят модель, основанную на ценностях рациональной бюрократии с её регламентами, стандартами и отчётами.

Очевидно, что модернизация публичного управления связана с поступательным движением в направлении подлинно демократического «постбюрократического государства»», которое будет опираться на лучшие элементы отечественного и мирового опыта эффективного государственного администрирования. При этом, заимствования зарубежного опыта должны быть органично адаптированы и интегрированы в отечественную практику.

Приоритеты новой модели публичного управления РФ

Ключевое значение в управлении государством по показателям приоритетных направлений имеют указы Президента РФ, конкретизирующие прогнозы Минэкономразвития РФ и других министерств. Важно, что в них указываются не только приоритетные направления, но и их количественные параметры с периодичностью их отчетности. Так, по Указу Президента Российской Федерации № 596 от 7 мая 2012 г. «О долгосрочной государственной экономической политике» определено четыре показателя с указанием их параметров ^[27]. В Указе Президента Российской Федерации № 597 от 7 мая 2012 г. «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» четырнадцатью приоритетными направлениями с количественными параметрами ^[28].

Указом Президента Российской Федерации № 598 от 7 мая 2012 г. «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения» определены пять приоритетных направлений с количественными значениями их параметров ^[29]. В Указе Президента Российской Федерации №599 от 7 мая 2012 г. «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» установлены также пять приоритетных направлений с количественными значениями параметров ^[33]. Указом Президента Российской Федерации № 597 от 7 мая 2012 г. № 600 от 7 мая 2012 г. «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» утверждены пять приоритетных направлений с количественными значениями параметров ^[30].

К основным приоритетам в сфере государственного управления Указом Президента Российской Федерации № 601 от 7 мая 2012 г. «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» отнесены следующие пять ^[31]:

1) повышение удовлетворённости граждан публичными услугами, 2) увеличение доступности публичных услуг для населения, 3) перевод с механизм получения публичных услуг в электронном виде, 4) улучшение взаимодействия органов государственной власти с представителями бизнес-сообщества, 5) уменьшение времени ожидания юридического или физического лица в очереди при получении публичной услуги.

Указом Президента Российской Федерации № 606 от 7 мая 2012 г. «О мерах по реализации демографической политики Российской Федерации» утверждено лишь два приоритетных направления ^[32]. Всего же майскими указами определено 40 приоритетных направлений деятельности органов исполнительной власти.

Особое значение для уточнения приоритетов государственного управления имеют послания Президента РФ Федеральному Собранию и поручения Правительству РФ, сделанные в них.

Институты государственного управления включают, наряду с государственными, и другие негосударственные, социальные, общественные институты, посредством которых государство проводит свою политику ^[24]. Для обеспечения приоритетных программ Прогнозом предусмотрено создание институциональных органов, например, для жилищных программ, публичного акционерного общества «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию».

На совещании Правительства РФ от 16.08. 2016 г. были определены следующие приоритеты в управлении государством:

1) оптимизация расходов за счет повышения эффективности государственного управления;

2) обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ;

3) концентрация ресурсов на наиболее перспективных и важных направлениях.

В целом в деятельности управления государством по приоритетам сформирован определенный механизм, способствующий определять как текущие, так и перспективные приоритеты.

Определение текущих приоритетов осуществляется как в президентских, так и правительственных структурах.

Так, на Совещании Президиума Госсовета при Президенте РФ 25.11.2015 г. была поставлена задача эффективного решения целей импортозамещения, которая требует слаженных действий всех министерств и ведомств. К настоящему моменту в поддержку импортозамещения разработано уже 19 государственных подпрограмм и огромное количество других документов. В этой ситуации сложно, на наш взгляд, будет обойтись без создания единого центра управления, который бы синхронизировал разрозненные действия участников этого процесса и направлял их усилия на достижение долгосрочных приоритетов экономического развития.

В соответствии с приоритетными направлениями публичного управления авторами разработаны следующие рекомендации для обеспечения возможности внедрения новой модели управления в систему публичного управления:

1) повышение конкурентоспособности экономики России;

2) установление инноваций главным фактором социально-экономического развития РФ;

3) увеличение диверсификации экономической структуры Российской Федерации;

4) создание условий для развития свободного предпринимательства;

5) минимизация бюрократических барьеров, снижение уровня коррупции, развитие эффективной структуры общественных институтов;

6) установление развития человеческого капитала в качестве важнейшего фактора экономического роста;

7) одновременное равномерное развитие каждого региона Российской Федерации.

Параметры новой модели публичного управления РФ

Анализ параметров современных моделей систем публичного управления позволяет заключить, что на текущем этапе пока не разработана модель, которая является универсальной, а не решающей тот или иной класс проблем публичного управления. В связи с этим, практическое применение модели требует установления того, каким образом она может быть включена в действующую административную бюрократически-иерархическую модель публичного управления.

В ходе исследования авторами разработаны параметры новой модели публичного управления. С учетом достоинств и недостатков западного опыта применения новых моделей в практике государственного управления, можно сформулировать параметры концептуального запроса на новую модель государственного управления РФ, которые состоят:

– в отходе от принципов иерархически-бюрократического командного управления;

– в стирании границ между государством и гражданским обществом, национальным и интернациональным уровнями управления;

– во включение в процесс государственного управления социальных и политических сетей;

– во внедрении «дистанционного» государственного управления;

– в создании партнерских связей с негосударственными участниками;

– открытии более широкого доступа (в том числе институционального) обществу к процессу принятия решений.

Большинство авторов, проводивших исследования современных моделей публичного управления делают вывод, что наиболее эффективной может стать модель, которая представляет синтез двух моделей: New Public Management и Good Governance (NPM – модель и GG-модель) ^{[14, с. 57-59]}.

Такой синтез обеспечивает следующее:

1) реализацию принципа субсидиарности и передачи государственных функций на уровень местного самоуправления что обеспечивает свободу элементов системы публичного управления и децентрализации;

2) привлечение неправительственных организаций и бизнес-ассоциаций к принятию публичных решений;

3) создание благоприятных условий для перехода от индивидуальной к командной работе, от ориентирования на выполняемые функции к проектной работе, от ориентации на интересы правящих элит к интересам клиента, от вертикальной иерархии к координации по горизонтали внутри рабочих команд, от узкой специализации к широкопрофильному обучению, к смене контроля сверху – вниз к эффективному мониторингу граждан, к новому механизму закрепления ответственности вместо использования количественных показателей для оценки результатов;

4) установление ценности для граждан главной целью деятельности власти;

5) применение кратковременных трудовых отношений для практики менеджмента государственной службы, разработка системы трудовой оплаты по качеству, разработка стратегических планов отраслей для развития, создание сервисов G2G, G2B, G2C, а также поддержание конкуренции среди государственных органов, частных некоммерческих организаций;

6) изменение механизма управления национальным бюджетом, сокращение расходов, создание зависимости доходов от результатов деятельности ^{[14, с. 57-59]}.

Очевидно, что к новой модели государственного управления помимо приведенных параметров, предъявляется и ряд других, направленные на то, чтобы органы исполнительной власти стали интегратором общественных интересов и ожиданий ^{[18, с. 163]}, легитиматорами нравственных установлений в обществ ^{[11, с. 148-149]}, обладали сетецентричностью распространения информации – всеобщей ситуационной осведомленностью, улучшающей «самосинхронизацию» справедливого и сбалансированного распределения затрат и ответственности ^{[25, с. 56, 98-99]}. Кроме того, параметры новой модели государственного управления должны обеспечивать системе исполнительных органов власти достаточный уровень открытости, гибкую целеориентацию, способность быстрой и адекватной реагированию на меняющиеся запросы общества, внезапные шоки внутренней среды и внешнего окружения государства.

Рекомендации по внедрению параметров разработанной модели в систему построения структуры новой модели публичного управления России

Одна из главных причин кризиса доверия к системе государственного управления коренится в системных недостатках государственного менеджмента. Для того, чтобы избежать повторения ошибок, которые были совершены западными странами в процессе административных реформ, России следует обеспечить новое качество государственного и корпоративного управления. Достижение этого нового качества одинаково важно как для России, так и для всего мирового сообщества.

Под новым качеством управления понимается такое состояние государственного управления, которое отвечает некоторым требованиям. Для того чтобы государственное управление стало эффективным, важно включить в его арсенал лучшие практики государственного и бизнес-менеджмента. Общая платформа, на которой можно построить новое качество государственного управления, включает ряд базовых принципов.

Во-первых, клиентоориентированность власти, что означает не желание угодить всем, а работу государственных органов, ориентированных на конкретные результаты в интересах граждан, бизнеса, общества.

Во-вторых, проактивность или стратегический подход в работе государственных институтов, их инновационность и готовность к изменениям.

В-третьих, активные горизонтальные связи между государственными структурами различных стран и разных управленческих уровней. Это предполагает согласованное противодействие глобальным вызовам и угрозам, позволяет быстро обмениваться информацией и опытом. В данном аспекте выражается главная характеристика публичного управления в век информации. Российская система публичного управления должна соответствовать указанным требованиям.

В конце XX – начале XXI вв. большинством стран были проведены глобальные административные реформы, результатом которых стала проведенная антибюрократическая революция.

На смену министерствам пришли децентрализованные учреждения с широким кругом полномочий и действующие в интересах граждан стран. Основным принципом построения данных учреждений стал предметно-целевой. За министерствами в основном остались функции контроля и координации деятельности децентрализованных организаций.

Благодаря созданным трехзвенным структурам, состоящим из децентрализованных организаций, ведомств и суперминистерств, бюрократические централизованные вертикали в англосаксонских странах были минимизированы.

В России в ходе реформы 2004 г. также создана трехзвенная структура: министерства, службы и агентства, однако, в нашем случае все три элемента являются звеньями единой управленческой вертикали.

После успешно осуществленных структурных и функциональных реформ администрации разных стран перешли к реализации тенденции нового информационного порядка: повышению прозрачности и открытости деятельности органов публичного управления.

В Российской Федерации реформы необходимо проводить с учетом широкомасштабного преобразования управляющего аппарата. Но реформы функций еще не нашли своего отражения в реальности, а задачи преобразования административных процедур находятся на стадии формирования.

Как и в западных странах процессы реформирования и корректировок должны проводиться на постоянной основе. Условиями эффективной реализации реформ являются: комплексный подход, передача функций управления децентрализованным организациям, разграничение стратегического и текущего управления.

Заключение

Проведенный анализ концептуальной, функциональной, процедурной и институциональной сторон системы современного государственного управления в России позволяет сделать следующие выводы.

1. На наш взгляд, с учетом современных рисков и угроз параметры новой модели публичного управления Российской Федерации будут представлять собой синтез свойств двух моделей публичного управления: New Public Management (NPM – модель) и Good Governance (GG – модель). При наличие аутентичной институциональной среды, подобный синтез позволит обеспечить следующее:

1) повышение самостоятельности и свободу деятельности органов местного самоуправления за счет передачи им части государственных функций;

2) привлечение в принятие публичных решений децентрализованных и бизнес-организаций, повышение открытости деятельности органов государственной власти;

3) формирование единой организационной культуры, снижение вертикального контроля и повышение кооперации в командной работе;

4) ориентирование оценивания деятельности государственных структур на интересы населения;

5) развитие новых информационных систем и сервисов G2G, G2B и G2C и поддержание конкуренции;

6) снижение расходов на содержание государственного аппарата и повышение прибыли от деятельности государственных организаций.

Очевидно, что к новой модели государственного управления помимо приведенных параметров, актуальны и ряд других, направленные на то, чтобы органы исполнительной власти стали интегратором общественных интересов и ожиданий, легитимизаторами нравственных установлений в обществе, обладали сетецентричностью распространения информации – всеобщей ситуационной осведомленностью, улучшающей «самосинхронизацию» справедливого и сбалансированного распределения затрат и ответственности. Кроме того, параметры новой модели государственного управления должны обеспечивать системе исполнительных органов власти достаточный уровень открытости, гибкую целеориентацию, способность быстрой и адекватной реагированию на меняющиеся запросы общества, внезапные шоки внутренней среды и внешнего окружения государства.

2. Стратегия социально-экономического развития России является основным приоритетом преобразования системы публичного управления. В данном документе определяются долгосрочные цели и задачи публичного управления на каждом этапе развития российского государства и общества.

3. В целом, совершенствование системы публичного управления по приоритетным направлениям необходимо создать организационно-правовой механизм, способный определять и формулировать, как текущие, так и перспективные приоритеты.

4. Приоритетные направления модернизации системы публичного управления:

1) повышение удовлетворённости граждан публичными услугами, 2) увеличение доступности публичных услуг для населения, 3) перевод с механизм получения публичных услуг в электронном виде, 4) улучшение взаимодействия органов государственной власти с представителями бизнес-сообщества, 5) уменьшение времени ожидания юридического или физического лица в очереди при получении публичной услуги.

5.Организационное обеспечение реализации приоритетов государственного управления связано с изменением принципов деятельности государственных служащих, которые включают:

1) для реализации особенно важных проектов создание проектных офисов;

2) преобразование институтов развития: их составы и функции;

3) преобразование механизма налогообложения, таможенных платежей и страховых взносов в государственные внебюджетные фонды;

4) развитие децентрализованных организаций, ориентированных на социальное развитие;

5) контроль и мониторинг реализации «дорожных карт» национальной предпринимательской инициативы для целей улучшения инвестиционного климата в регионах;

6) разработку программы и создание децентрализованной организации по развитию технологий;

7) разработку программы сельскохозяйственного развития.

6. В соответствии с приоритетными направлениями публичного управления потребуется:

1) повышение конкурентоспособности экономики России.

2) установление инноваций главным фактором социально-экономического развития РФ.

3) увеличение диверсификации экономической структуры Российской Федерации.

4) создание условий для развития свободного предпринимательства.

5) минимизация бюрократических барьеров, снижение уровня коррупции, развитие эффективной структуры общественных институтов.

6) установление развития человеческого капитала в качестве важнейшего фактора экономического роста.

7) одновременное равномерное развитие каждого региона Российской Федерации.

Определение текущих приоритетов осуществляется как в президентских, так и правительственных структурах.

7. В условиях западных санкций текущие приоритеты в модернизации системы публичного управления связаны: 1) с оптимизацией расходов за счет повышения эффективности государственного управления; 2) с обеспечением сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ; 3) с концентрацией ресурсов на наиболее перспективных и важных направлениях.