Общая характеристика правового положения сторон административного судопроизводства

Соловьёв Андрей Александрович ORCID: 0000-0002-4305-9286 доктор юридических наук профессор, Московский государственный юридический университет им. О.Е. Кутафина (МГЮА), профессор, Московский педагогический государственный университет (МПГУ), заместитель председателя, Арбитражный суд Московской области 107053, Россия, г. Москва, проспект Академика Сахарова, 18 Solovyev Andrey Aleksandrovich Doctor of Law Deputy President of the Commercial Court of Moscow region; Professor at Kutafin Moscow State Law University; Professor at Moscow State Pedagogical University  107053, Russia, Moscow, Akademika Sakharova Avenue, 18 sportlaw2014@rambler.ru Другие публикации этого автора

Продолжая исследование правовых институтов вступившего в силу 15 сентября 2015 года Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (далее также – КАС РФ, Кодекс) ^[4-8], рассмотрим правовой статус отдельных участников административного судебного процесса.

Административное судопроизводство так же, как и любой другой вид судебного процесса, определяет круг его участников, которые наделены соответствующими процессуальными правами и обязанностями, выполняют определенные в законе функции и несут предусмотренную законом юридическую ответственность^[2].

Участников административного судопроизводства в самом общем виде можно разделить на две группы.

В первую входят те, кто имеет самостоятельный юридический интерес к исходу рассматриваемого судом дела (лица, участвующие в деле). Таковыми в соответствии со статьей 37 КАС РФ являются стороны, заинтересованные лица, прокурор, а также органы, организации и лица, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц.

Ко второй группе относятся субъекты, которые хотя и не имеют самостоятельной юридической заинтересованности в исходе дела, непосредственно оказывают содействие в отправлении правосудия при рассмотрении административных дел. Их именуют «иные участники судебного процесса» и статья 48 КАС РФ относит к числу таковых представителей и лиц, содействующих осуществлению правосудия (эксперта, специалиста, свидетеля, переводчика, секретаря судебного заседания).

Итак, ключевым элементом правового положения лиц, участвующих в деле, является наличие у них юридической заинтересованности в исходе административного дела (хотя данное свойство имеет определенную специфику, применительно к прокурору, а также органам, организациям и лицам, обращающимся в суд в защиту интересов других лиц или неопределенного круга лиц). Кроме того, они от своего имени совершают все процессуальные действия, посредством которых могут непосредственно влиять на развитие административного судебного процесса (вправе активно участвовать при рассмотрении судом различных вопросов связанных с применением норм как материального, так и процессуального права в связи с рассмотрением соответствующего дела). Такого рода действия составляют содержание принципа диспозитивности.

Соответственно, лица, участвующие в деле, традиционно обладают весьма широким объемом процессуальных прав, открытый перечень которых содержится в части 1 статьи 45 КАС РФ.

Кроме того, КАС РФ содержит отдельные предписания, связанные с применением электронных документов в деятельности органов судебной власти (части 2 и 4 статьи 45).

Особую группу процессуальных прав лиц, участвующих в деле, в административном процессе занимают так называемые распорядительные права сторон (распорядительные действия), закрепленные в статье 46 КАС РФ.

На лиц, участвующих в деле, законом также возлагаются и определенные обязанности.

Прежде всего, они должны добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами (часть 6 статьи 45 КАС РФ). Поскольку категория добросовестности является оценочной, законодатель в части 7 статьи 45 КАС РФ приводит отдельные примеры, недобросовестного поведения, каковыми является: недобросовестное заявление неосновательного административного иска, противодействие, в том числе систематическое, лиц, участвующих в деле, правильному и своевременному рассмотрению и разрешению административного дела, а также злоупотребление процессуальными правами в иных формах (перечень открыт).

Такое недобросовестное поведение влечет за собой наступление для нарушителей последствий, предусмотренных Кодексом (например, уменьшение истцом размера исковых требований в результате получения при рассмотрении дела доказательств явной необоснованности этого размера может быть признано судом злоупотреблением процессуальными правами и повлечь отказ в признании понесенных истцом судебных издержек необходимыми полностью или в части; суд вправе отнести судебные издержки на лицо, злоупотребившее своими процессуальными правами и не выполнившее своих процессуальных обязанностей, либо не признать понесенные им судебные издержки необходимыми, если это привело к срыву судебного заседания, затягиванию судебного процесса, воспрепятствованию рассмотрению дела и принятию итогового судебного акта (пункты 22 и 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21.01.2016 № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела»).

Процессуальные обязанности, которые несут лица, участвующие в деле (часть 8 статьи 45 КАС РФ), подразделяются на две группы:

- предусмотренные Кодексом (например, лица, участвующие в деле, обязаны сообщить суду о перемене своего адреса во время производства по административному делу (статья 101), лица, участвующие в деле, обязаны до начала судебного заседания известить суд о невозможности явки в судебное заседание и причинах неявки (часть 2 статьи 150)).

- возложенные судом в соответствии с Кодексом (например, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, принявших оспариваемое решение либо совершивших оспариваемое действие (бездействие), и, в случае их неявки, наложить судебный штраф (часть 7 статьи 226)).

Неисполнение процессуальных обязанностей лицами, участвующими в деле, влечет за собой наступление для этих лиц последствий, предусмотренных Кодексом (часть 8 статьи 45). Такого рода последствия могут выражаться в виде применения мер процессуального принуждения (глава 11), либо иным образом влиять на процессуальные права лиц, участвующих в деле (часть 2 статьи 130, часть 7 статьи 150).

В настоящей статье дадим общую характеристику правового положения сторон в административном судебном процессе, понимая, что все процессуальные особенности являются следствием и отражением особенностей материально-правового характера, а они, в свою очередь, детерминированы особенностями реализуемого субъектами права своего легального (правового) статуса ^[2].

Говоря о сторонах в административном деле, отметим, что таковыми являются административный истец и административный ответчик (часть 1 статьи 38 КАС РФ). Эти субъекты имеют противоположные интересы и прибегают к судебному способу разрешения правового конфликта. Их особое наименование также является одним из отличий Кодекса административного судопроизводства от Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов (далее, соответственно, ГПК РФ и АПК РФ).

Под административным истцом (часть 2 статьи 38 Кодекса) понимается:

- лицо, которое обратилось в суд в защиту своих прав, свобод, законных интересов;

- лицо, в интересах которого подано заявление прокурором, органом, осуществляющим публичные полномочия, должностным лицом или гражданином;

- прокурор (что является процессуальной новеллой);

- орган, осуществляющий публичные полномочия, или должностное лицо, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций.

Применительно к двум последним категориям административных истцов необходимо отметить, что они выступают от своего имени, но в защиту чужих интересов, реализуя тем самым возложенные на них публично-правовые функции и обладая, как и в рамках гражданского судопроизводства, процессуально-правовой заинтересованностью (так называемые «процессуальные истцы»).

Кроме того, исходя из положений части 3 статьи 38 КАС РФ административных истцов можно подразделить на две группы:

- субъекты, обладающие таким статусом без специального указания в Кодексе: граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства, российские, иностранные и международные организации, общественные объединения и религиозные организации, а также общественные объединения и религиозные организации, не являющиеся юридическими лицами;

- субъекты, для наделения которых таким статусом необходимо прямое указание в КАС: органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица (например, по делам, указанным в главах 21-25 и 27-32 Кодекса).

Административный ответчик - это лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд (часть 4 статьи 38 КАС).

С учетом принципа диспозитивности ответчик по общему правилу определяется по указанию административного истца, содержащемуся в административном исковом заявлении.

В качестве исключений можно указать процессуальную возможность замены ненадлежащего административного ответчика, привлечения второго административного ответчика (статья 43 КАС), а также привлечения административного соответчика к участию в деле по инициативе суда (часть 5 статьи 41 КАС).

В части 5 статьи 48, также как и в части 3 статьи 38 Кодекса выделяются две группы административных ответчиков:

- органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления, избирательные комиссии, комиссии референдума, иные органы и организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностные лица, государственные и муниципальные служащие;

- субъекты, для наделения которых таким статусом необходимо прямое указание в Кодексе: граждане, их объединения и организации, не обладающие государственными или иными публичными полномочиями в спорных правоотношениях (например, по делам, указанным в главах 28-32).

Говоря о распорядительных правах сторон, закрепленных в статье 46 КАС РФ, следует, особо отметить, что, во-первых, стороны обладают всеми общими правами лиц, участвующих в деле (статья 45), тогда как распорядительные права в полном объеме есть только у сторон и, во-вторых, реализация распорядительных прав может оказать существенное влияние на исход судебного процесса.

К числу таких прав Кодекс, применительно к административному истцу, относит:

1) право на отказ от административного иска (часть 2 статьи 46), который представляет собой определенным образом сформулированное волеизъявление, свидетельствующее о нежелании дальнейшего продолжения административного судебного процесса и, соответственно, реализации своего права на судебную защиту своего конкретного нарушенного или оспариваемого права или законного интереса.

Отказ от административного иска возможен по любой категории административных дел как полностью (в отношении всех заявленных административным истцом требований) так и частично (в отношении лишь некоторых из них). Однако он не может быть сделан под условием.

В Кодексе содержится и важное ограничение, предусматривающее, что отказ от административного иска возможен только до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции или в суде апелляционной инстанции. Соответственно в суде кассационной и надзорной инстанции реализация рассматриваемого процессуального права невозможна.

Правовым последствием принятия судом отказа от административного иска является прекращение производства по административному делу (часть 3 статьи 157, пункт 3 части 1 статьи 194 КАС РФ).

Вместе с тем, законом установлены случаи (части 5 и 7 статьи 46 КАС РФ), когда суд не принимает отказ административного истца от административного иска и рассматривает административное дело по существу: если это противоречит Кодексу, другим федеральным законам (то есть нарушает соответствующие императивные правовые предписания) или нарушает права других лиц (независимо от того имеют ли они какой-либо процессуальный статус). Установленное законодателем ограничение не может расцениваться как нарушение процессуального принципа диспозитивности.

2) право на изменение предмета или основания административного иска (часть 1 статьи 46). Следует отметить, что законодатель не предусмотрел возможность изменения предмета и основания административного иска (как одновременного, так и последовательного).

Поэтому суд, установив, что административный истец пытается поступить таким образом, должен отказать ему в удовлетворении соответствующего ходатайства.

Важно также отметить, что реализация соответствующего процессуального права возможна лишь до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции.

В пункте 36 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» особо разъяснено, что административный истец вправе увеличить или уменьшить размер требований имущественного характера, поскольку такое увеличение или уменьшение является уточнением заявленных требований (часть 1 статьи 46, пункт 1 части 2 статьи 135 Кодекса).

Увеличение (уменьшение) размера исковых требований также возможно лишь до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции.

В свою очередь административный ответчик вправе при рассмотрении административного дела признать административный иск полностью или частично (часть 3 статьи 46 Кодекса).

Под признанием административного иска понимается адресованное суду распорядительное действие административного ответчика, совершенное в установленной форме и заключающееся в полном согласии с предъявленным к нему требованием (всеми или частью). При признании административного иска и принятии его судом выносится решение об удовлетворении административного иска (полностью или частично).

Признание административного иска (в отличие, например, от отказа от него) возможно в суде любой инстанции.

Следует также отметить, что как и в случае с отказом административного истца от административного иска, суд не принимает признание административным ответчиком административного иска, если это противоречит Кодексу, другим федеральным законам или нарушает права других лиц (часть 5 статьи 46). В таком случае суд рассматривает административное дело по существу (часть 7 статьи 46).

Стороны также вправе заключить соглашение о примирении (аналог мирового соглашения) ^[1]. При этом суд также не утверждает соглашение сторон о примирении, если его заключение прямо запрещено законом, противоречит существу рассматриваемого административного дела или нарушает права других лиц (части 4 и 6 статьи 46 КАС РФ).

КАС РФ также известны институты процессуального соучастия, замены ненадлежащего ответчика и процессуального правопреемства. Рассмотрим основные особенности их функционирования в рамках административного судопроизводства.

Процессуальное соучастие (статья 41 Кодекса) - это одновременное участие в административном судебном процессе нескольких лиц. При этом такое соучастие возможно как стороне административного истца (активное), так и административного ответчика (пассивное), либо и того и другого (смешанное). Процессуальные соучастники именуются административными соистцами и административными соответчиками.

Часть 2 статьи 41 КАС РФ содержит закрытый перечень ситуаций, в которых допускается процессуальное соучастие, в целом сходный с указанными в части 2 статьи 40 ГПК РФ и части 2 статьи 46 АПК РФ (за исключением лишь особенностей предмета спора и существа спорных правоотношений):

1) предметом спора, возникшего из административных или иных публичных правоотношений (административного спора), являются общие права и (или) обязанности нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков;

2) права и (или) обязанности нескольких субъектов административных или иных публичных правоотношений (нескольких административных истцов либо нескольких административных ответчиков) имеют одно основание;

3) предметом административного спора являются однородные права или обязанности субъектов административных или иных публичных правоотношений.

Важным также представляется установленное частью 3 статьи 41 КАС РФ правило о процессуальной самостоятельности каждого из соучастников, то есть, каждый из них по отношению к другой стороне выступает в судебном процессе самостоятельно. Соответственно совершение определенных процессуальных действий одним из соучастников не должно каким-либо образом связывать другого.

Соучастники могут поручить ведение административного дела одному или нескольким из соучастников (административных соистцов или административных соответчиков). В таком случае такой соучастник будет являться одновременно носителем двух правовых статусов: стороны по административному делу и представителя.

Административные соистцы могут вступить в административное дело до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу (часть 4 статьи 41 Кодекса). Соответственно, это является процессуальным правом, и они не лишены возможности обратиться в суд с самостоятельным административным исковым заявлением.

Возникновение же процессуального соучастия на стороне административного ответчика (привлечение к участию в деле административного соответчика) возможно в двух случаях:

- по инициативе административного истца;

- по инициативе суда (часть 5 статьи 41): в случае, если обязательное участие в административном деле другого лица в качестве административного ответчика предусмотрено Кодексом либо если невозможно рассмотреть административное дело без участия такого лица.

По результатам рассмотрения вопроса о вступлении в административное дело административного соистца (административных соистцов) либо о привлечении к участию в административном деле административного соответчика (административных соответчиков) судом выносится мотивированное определение. С учетом общих положений части 1 статьи 202 Кодекса, определения о вступлении в административное дело административного соистца (административных соистцов) или об отказе в этом, о привлечении к участию в административном деле административного соответчика (административных соответчиков) или об отказе в этом не могут быть обжалованы отдельно от обжалования решения суда.

Важной процессуальной гарантией является закрепление в части 6 статьи 41 КАС РФ права лица, в случае его отказа вступить в административное дело в качестве административного соистца, самостоятельно подать в суд административное исковое заявление, если иное не предусмотрено Кодексом.

После вступления в административное дело административных соистцов и после привлечения к участию в административном деле административных соответчиков подготовка административного дела к судебному разбирательству и разбирательство административного дела производятся по общему правилу с самого начала (часть 7 статьи 41 КАС РФ). В качестве процессуальной новеллы отметим исключение из данного правила в случае, когда имело место ведение дела через единого представителя или через уполномоченное лицо, действующих от имени всех административных истцов или всех административных ответчиков.

Говоря об институте замены ненадлежащего административного ответчика (статья 43 Кодекса), отметим, что под таковым понимается лицо, привлеченное к участию в деле в соответствующем качестве, однако не являющееся носителем спорного субъективного права или обязанности (субъектом спорного правоотношения). Для осуществления замены ненадлежащего административного ответчика суду необходимо установить, что административное исковое заявление подано не к тому лицу, которое должно отвечать по заявленным требованиям. Аналогичный институт содержится в ГПК РФ (статья 41) и АПК РФ (статья 47). Он служит реализации принципа процессуальной экономии. Возможность замены ненадлежащего административного истца КАС РФ не предусмотрена.

Замена ненадлежащего административного ответчика надлежащим возможна как при подготовке административного дела к судебному разбирательству, так и во время судебного разбирательства в суде первой инстанции (часть 1 статьи 43 КАС).

При этом, в силу принципа диспозитивности замена ненадлежащего административного ответчика невозможна без согласия административного истца.

В Кодексе содержится процессуальная новелла, предусматривающая, что в случае, если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, суд может без согласия административного истца привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика. В соответствии с частью 2 статьи 47 АПК РФ такое действие возможно лишь с согласия истца, а часть 2 статьи 41 ГПК РФ, в свою очередь, предусматривает, что в случае, если истец не согласен на замену ненадлежащего ответчика другим лицом, суд рассматривает дело по предъявленному иску.

Представляется, что закрепленный в КАС процессуальный порядок вполне соответствует особенностям административного судопроизводства (часть 1 статьи 43 КАС РФ).

Замена ненадлежащего административного ответчика надлежащим или привлечение к участию в деле другого надлежащего административного ответчика оформляется определением суда (часть 2 статьи 43 КАС РФ), которое с учетом общих положений части 1 статьи 202 Кодекса не может быть обжаловано отдельно от обжалования решения суда

После замены ненадлежащего административного ответчика надлежащим или после привлечения к участию в административном деле другого надлежащего административного ответчика подготовка к судебному разбирательству и судебное разбирательство административного дела начинаются сначала (часть 3 статьи 43 КАС РФ), что соответствует аналогичному правовому регулированию в ГПК РФ и АПК РФ.

Наконец, процессуальное правопреемство (статья 44 Кодекса) представляет собой замену стороны в административном деле (правопредшественника) в связи с ее выбытием в силу определенных обстоятельств другим лицом (правопреемником), к которому переходят соответствующие права и обязанности.

В КАС РФ, в отличие от ГПК РФ (статья 44) и АПК РФ (статья 48), соответствующие вопросы нашли свое отражение как применительно к публичным субъектам (органам государственной власти, иным государственным органам или органам местного самоуправления, либо организациям, наделенным государственными или иными публичными полномочиями, а также должностным лицам), так и к частным субъектам (гражданам и юридическим лицам), что вполне соответствует особенностям правового регулирования административного судопроизводства.

Касаемо публичных субъектов, являющихся стороной в административном деле, раскрыты две правовые ситуации (часть 1 статьи 44 КАС РФ):

- в случае, если в период рассмотрения административного дела орган государственной власти, иной государственный орган или орган местного самоуправления, являющийся стороной в административном деле, реорганизован, суд производит замену этой стороны его правопреемником;

- в случае, если какой-либо из указанных органов либо организация, наделенная государственными или иными публичными полномочиями, упразднены, суд производит замену этой стороны органом или организацией, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения (если упразднен административный ответчик), либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца (если упразднен административный истец). То есть законодателем реализован принцип учета и преемственности компетенции публичных органов.

Если же в период рассмотрения административного дела должностное лицо, являющееся стороной в административном деле, будет освобождено от соответствующей замещаемой (занимаемой) должности, суд также имеет две правовые возможности (часть 2 статьи 44 КАС РФ):

- по общему правилу он производит замену этой стороны другим лицом замещающим (занимающим) эту должность на момент рассмотрения административного дела (то есть лицом, которое сменило выбывшего должностного лица на соответствующей должности);

- если же такая замена невозможна (например, при упразднении соответствующей должности), замена производится иным должностным лицом или соответствующим органом, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца.

При применении частей 1 и 2 статьи 44 Кодекса следует иметь в виду, что рассмотрение дела осуществляется не только судом первой и апелляционной инстанции, но и судами кассационной, надзорной инстанций, при пересмотре вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам, поэтому процессуальное правопреемство может осуществляться и на данных стадиях административного судопроизводства (статьи 308, 326, 340, 351 КАС РФ).

На стадии исполнения судебного акта по административному делу также возможна замена должника и (или) взыскателя его правопреемником (пункт 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации»).

Процессуальное правопреемство для частных субъектов (как в ГПК РФ и АПК РФ) напрямую зависит от материального правопреемства в спорном административном или ином публичном правоотношении и возможно лишь в случае, если таковое допускается (части 3 и 4 статьи 44 КАС РФ). Соответственно суд производит замену стороны ее правопреемником:

- в случае смерти гражданина, являвшегося субъектом спорного либо установленного судом административного или иного публичного правоотношения и стороной в административном деле;

- случае реорганизации юридического лица, являвшегося субъектом спорного либо установленного судом административного или иного публичного правоотношения и стороной в административном деле.

Замена стороны ее правопреемником или отказ в этом оформляется определением суда, на которое может быть подана частная жалоба (часть 5 статьи 44 КАС РФ).

Все действия, совершенные в судебном процессе до вступления правопреемника в административное дело, обязательны для него в той мере, в какой они были обязательны для лица, которое правопреемник заменил (часть 6 статьи 44 КАС РФ). Такой подход аналогичен соответствующим предписаниям ГПК РФ (часть 2 статьи 44) и АПК РФ (часть 3 статьи 48).

Таким образом, можно сделать вывод о том, что особенности правового статуса сторон в административном судебном процессе обусловлены спецификой данного вида судопроизводства, и в первую очередь, его направленностью на защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.