Анализ периодичности внесения изменений в положения о федеральных органах исполнительной власти

Современная система и структура федеральных органов исполнительной власти (далее также ФОИВ) находится в постоянном процессе реорганизации, в результате которого создаются и упраздняются, объединяются и разъединяются, преобразовываются и реорганизуются федеральные министерства, агентства и службы ^[1]. Количество изменений структуры федеральных органов исполнительной власти достигает своих пиковых значений в периоды, которые приходятся на первые месяцы после избрания Президента Российской Федерации ^[2].

Не менее значимые изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти происходят и на ежедневной основе: изменяются структуры центральных аппаратов и организация территориальных органов исполнительной власти, меняются положения, устанавливающие статус федеральных органов исполнительной власти. Такие изменения, не являются предметом широкого общественного обсуждения и не получаются широкой огласки в СМИ, при этом зачастую оказывают существенное влияние на функции, полномочия и деятельность федеральных органов исполнительной власти.

Действующая трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти сложилась в 2004 году с принятием Указа Президента Российской Федерации № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в свою очередь, структура, утверждённая этим указом, подверглась существенным изменениями и на данный момент актуализирована в Указе Президента Российской Федерации № 636 от 21.05.2012 (ред. от 03.04.2017 г.). На промежутке времени с 2004 по настоящее время было принято 57 указов Президента Российской Федерации, изменяющих структуру ФОИВ с периодичностью в среднем каждые 85 дней. В структуру федеральных органов исполнительной власти на данный момент входят 21 федеральное министерство, 29 федеральных служб и 22 федеральных агентства.

В данной статье на основе методологии правовой статистики проанализирована периодичность внесения изменений в положения о федеральных органах исполнительной власти. Для достижения цели исследования были систематизированы действующие положения о федеральных органах исполнительной власти, рассчитаны периоды между датами внесения изменений в указанные положения, а также рассчитаны средние и абсолютные показатели по различным группам федеральных органов исполнительной власти. Несмотря на то, что возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти Правительство Российской Федерации, в рамках данного исследования было бы некорректным сравнивать периодичность внесения изменений в акты, устанавливающие правовой статус Правительства и иных федеральных органов исполнительной власти, с учётом значительных отличий в уровне правового регулирования.

Необходимо отметить, что анализ проводился путём сплошной выборки, т.е. были проанализированы все положения о федеральных органах исполнительной власти, входящих в трёхзвенную систему, за исключением положения о СВР России, т.к. в открытых источниках не содержится информации об актуальной редакции положения, изначально утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 945. В отношении МВД России и Минприроды России были проанализированы не только действующие, но и предшествующие им положения.

Под средней величиной в статистике понимают обобщающий показатель, характеризующий типичный уровень варьирующего признака в расчёте на единицу однородной совокупности. Таким образом, средние величины представляют собой обобщающие показатели, в которых находят выражение общие условия и закономерности изучаемого явления ^[3].

На основе расчётов установлено, что в среднем в положения о федеральных органах исполнительной власти изменения вносятся каждые 214 дней, что представляется достаточно адекватным показателем, характеризующим с одной стороны стабильность административно-правовых основ функционирования ФОИВ, с другой их совершенствование с целью соответствия изменяющимися объективным условиям государственного управления.

Поскольку анализ статистических данных не ограничивается выявлением только общих данных по изучаемой совокупности, за основу группирующего признака в исследовании взята подведомственность федеральных органов исполнительной власти и их тип. Так, все ФОИВ, помимо подразделения по типу на федеральные министерства, агентства и службы, можно подразделить на два больших блока – ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации («силовой блок», «административно-политический блок»), и руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации («социально-экономический блок»).

В результате анализа выявлено, что показатель периодичности внесения изменений в положения в значительной степени варьируется в зависимости от анализируемой группы ФОИВ. Так, отличается средняя периодичность внесения изменений в положения в зависимости от типа ФОИВ: положения о федеральных министерствах изменяются в среднем каждые 128 дней, о федеральных агентствах – 231 день, о федеральных службах – 347 дней. Таким образом, установлено, что в системе ФОИВ наиболее часто подвержены изменения о федеральных министерствах, а наиболее стабильными являются положения о федеральных службах.

Аналогичные показатели, рассчитанные в разрезе подведомственности «Президент – Правительство», указывают на то, что в положения о ФОИВ, руководство деятельность которых осуществляет Президент Российской Федерации, вносятся изменения в среднем каждые 314 дней (для федеральных министерств – 194 дня; федеральных агентств – 332 дня; федеральных служб – 373 дня), а в положения о ФОИВ, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации – каждые 180 дней (для федеральных министерств – 107 дней; федеральных агентств – 230 дней; федеральных служб – 193 дня). Таким образом, можно сделать вывод о том, что положения о ФОИВ «Президентского блока» являются более стабильными.

Интересным представляется сравнение периодичности внесения изменений в положения о федеральных министерствах и подведомственных им ФОИВ. Так, как уже было отмечено, в положения о федеральных министерствах изменения вносятся в среднем каждые 128 дней, а в положения подведомственных им ФОИВ – каждые 220 дней. Если рассматривать аналогичный показатель, но уже на примере конкретных федеральных министерств, то целесообразно проанализировать федеральные министерства, имеющие значительное количество подведомственных органов, например: Минприроды России (положение о Министерстве изменяется в среднем каждые 63 дня, положения о 5 подведомственных ФОИВ – каждые 205 дней); Минтранс России (положение о Министерстве – каждые 65 дней, положения о 5 подведомственных ФИОВ каждые 169 дней); Минфин России (положение о Министерстве – каждый 81 день , положения о 4 подведомственных ФОИВ каждые 205 дней); Минэкономразвития России (положение о Министерстве – каждые 36 дней, положения о 5 подведомственных ФОИВ – каждые 187 дней).

Такая существенная разница в периодичности внесения изменений (в 2 – 3 раза) может быть связана со сроками согласования федеральными министерствами изменений в положения о своих подведомственных ФОИВ.

Абсолютным «рекордсменом» как по количеству (91 раз с 2008 года), так и по периодичности внесённых изменений (в среднем каждые 36 дней) стало положение о Минэкономразвития России, с отклонением от среднего значения по всем федеральным органам исполнительной власти в 178 дней. Наиболее стабильным является положение о ФСО России, которое с 2004 года подвергалось изменениям всего 7 раз со периодичностью каждые 785 дней. Из положений о федеральных министерствах наиболее редко подвержено изменениям положение о МИД России – каждые 299 дней. Таким образом, размах вариации в отношении федеральных министерств составляет 263 дня.

Показателем, в определённой степени характеризующим «запас прочности» при изначальной подготовке положения, является средняя периодичность первого внесения изменения во вновь принятое положение, которая в отношении всех ФОИВ составляет 488 дней. Но и в этом случае среди ФОИВ есть свои «рекордсмены»: так, положение о Росздравнадзоре подверглось первым изменениям уже через 43 дня; наиболее стабильным выступило опять-таки положение о ФСО России, которое впервые подверглось изменениям через 3423 дня (более чем через 9 лет!).

Вызывают определённые вопросы, с учётом временных затрат на подготовку проектов указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, ситуации, при которых изменения в положение о федеральном органе исполнительной власти вносятся с периодичностью в несколько дней. С одной стороны, такие ситуации могут быть объективно обусловлены вопросами юридической техники, сущностью вносимых изменений, а также субъектами, инициировавшими такие изменения. С другой стороны, зачастую, внесение изменений в положения о ФОИВ с разницей в несколько дней обуславливается рассинхронизованностью в деятельности структурных подразделений ФОИВ, каждое из которых готовит «свои» изменения и не намерено потенциально затягивать внесение изменений в положение из-за объединения и укрупнения проекта нормативного акта путём включения в него «чужих» изменений. В данной ситуации должна возрастать роль юридических служб органов исполнительной власти, которые должны принимать активное участие в координации деятельности структурных подразделений ФОИВ при подготовке проектов изменений положений о ФОИВ.

Необходимо учитывать, что поскольку положение о ФОИВ является одним из основных актов, определяющих его правовой статус, любое внесение изменений приводит к необходимости дальнейшего каскадного обновления всех ведомственных актов, в том числе которые носят нормативный характер и требуют государственной регистрации в Минюсте России.

Проведённый анализ показал, что процесс «настройки» правовых основ функционирования федеральных органов исполнительной власти не прекращается, а использование методологии правовой статистики позволило получить результаты количественных изменений и установить устойчивые корреляционные связи между ними ^[4], при этом рассмотренные показатели характеризуют уровень стабильности правового обеспечения федеральных органов исполнительной власти, качество стратегического планирования при определении правового статуса органов исполнительной власти.