Цифровое управление как современный этап развития государственного управления (на примере открытых данных)

Новый публичный менеджмент, возникнув в ответ на политику Маргарет Тэтчер и Рональда Рейгана и неоконсерватизм конца 1970-х - начала 1980-х годов, стал зонтичным термином для административной и экономической реформы государственного управления, и в целом оказал значительное влияние на публичное администрирование в период своего расцвета в 1990-е гг. Преодолевая недостатки модели традиционного бюрократического администрирования как совокупности организационных и правовых способов реализации функций государственного управления, новый публичный менеджмент с середины 1990-х годов и вплоть до начала 2000-х гг. выступал ключевым подходом к интерпретации и модернизации государственного управления, в частности, практики оказания электронных государственных услуг, опираясь на такие положения как ориентация на потребителя, а также поощрение предпринимательства, конкуренции и децентрализации в публичном секторе.

Так, в рамках НПМ поощрялось разделение крупных бюрократических структур, заложенных еще в рамках веберовских цепочек управления в послевоенный период «прогрессивного государственного управления» ^[1]. Ключевым содержанием данного процесса с 1980-х по 2000-е годы стало дробление функций центрального правительства, более широкое использование квазигосударственных учреждений, создание на местном уровне правительственных агентств, которые могли бы управлять школами, больницами и другими социальными учреждениями.

Сторонники НПМ делали особый акцент на значимости конкуренции, способствующей появлению альтернативных производителей на рынке государственных услуг, стимулирующей практику аутсорсинга при их производстве, поддерживающей не только формирование у производителей стратегического мышления, но и становление соответствующих рынков, снижение роли государственных институтов, приватизацию и финансирование с привязкой к конечному потребителю.

Отстаивая идеи «общего менеджмента» (generic management) ^[2], представители НПМ считали, что финансовое стимулирование субъектов государственного управления приводит к более эффективному использованию ресурсов на основе частной финансовой инициативы и государственно-частного партнерства, оплаты по результатам работы, софинансирования рядовыми пользователями государственных услуг, практике дивидендов и «мягкого» регулирования в государственном секторе (как в банковской сфере до финансового кризиса 2008 года).

Каждое из вышеперечисленных положений НПМ было достаточно влиятельным и обладало определенным практическим потенциалом в свое время, но в некоторых странах (например, в Великобритании) практика их реализации привела к кризисным тенденциям в сфере государственного управления – отказу от традиционных форм ответственности, усложнению координации между структурными подразделениями правительства, усложнению предоставления услуг и контроля над соответствующими службами. НПМ на протяжении 1990-х годов в целом соответствовал требованиям в отношении долгосрочного увеличения экономической эффективности государства, но к концу десятилетия уже не мог предложить достаточно эффективных мер, направленных на преодоление негативных тенденций в данной сфере. В результате в начале 2000-х гг. начался постепенный отход от требований НПМ в странах, где он был наиболее распространен - в Великобритании, США, Канаде, Новой Зеландии. Более того, на фундаментальном теоретическом уровне государственные решения, принимаемые в рамках НПМ, перестали хорошо сочетаться с макро-тенденциями в развитии коммерческого сектора и в более широком плане – в рамках новейших тенденций цифровой эпохи, следовательно, данные решения стали все чаще стали приводить к неэффективным практическим рекомендациям относительно будущих изменений.

На современном этапе в условиях цифрового переформатирования государственного механизма, по мнению многих исследователей ^[3][4], ряд ключевых положений НПМ постепенно теряют свою универсальную значимость. Принципиальной проблемой НПМ и одной из причин, по которой он постепенно перестал отвечать на требования и вызовы времени, стал его акцент на создании множества конкурирующих между собой правительственных учреждений. Более того, стимулирование конкуренции в рамках НПМ оказалось недостаточно эффективным способом решения сложных проблем государственного управления, так же как и нетерпимость к «ошибкам» в работе государственного механизма в результате внедрения инноваций, в частности, открытых данных, - способствовали отходу от НПМ и переходу к ЭЦУ ^[5]. Возникла принципиально новая цифровая парадигма развития государственного сектора, в которой основное внимание уделяется трем ключевым темам, которые во многом противоречат логике НПМ. Обратите внимание, что переход от НПМ к первой волне эпохи цифрового управления не является простым изменением, а скорее выступает радикальным поворотом в рамках общих границ социальной модернизации, который стал возможен вместе с развитием сети Интернет и качественным погружением социальных процессов в интернет-пространство. Следует отметить, что первая волна цифрового управления в основном касалась таких тем как:

1) реинтеграция бюрократических структур с одновременным выстраиванием горизонтальных связей как внутри государственных институтов и уровней управления, так и с окружающей их внешней средой. Подобная реинтеграция происходила на новом технологическом уровне путем создания центральным правительством новых административных механизмов, снижающих затраты и сокращающих избыточные и дублирующие функции тех или иных административных институтов, а также путем упрощения организации государственного управления на основе унификации и стандартизации работы его составных элементов;

2) организация государственного управления в духе холизма, ориентированного на потребности населения и практику оказания государственных услуг, стала попыткой сквозного редизайна услуг с точки зрения потребителя, создания таких интегрированных инструментов как службы «одного окна» или электронной очереди, модернизации или повышения оперативной гибкости правительственных структур, которые в режиме реального времени могут решать поставленные задачи и реагировать на возникающие отклонения от заданных показателей;

3) оцифровка государственного управления как с точки зрения полного охвата административных институтов, так и с точки зрения повсеместного внедрения электронной доставки услуг, где это возможно - путем централизованных государственных закупок онлайн или новых форм автоматизации, ориентированных на технологии с нулевым касанием, которые не требуют вмешательства человека. Оцифровка также является ключевым стимулом для радикальной «разгрузки» государственного управления и передачи избыточных функций общественным и коммерческим структурам. В результате развития подобной технократической администрации становится возможным переход к полностью открытому государственному управлению, которое приходит на смену более ограниченным режимам свободы информации.

Распространение сети Интернет и цифровых технологий в государственном управлении в ходе первой волны ЭЦУ привело к информационной централизации, сосредоточению функций управления и контроля на уровне центрального правительства. Возможность сбора информации из все большего количества источников и анализа ее в режиме реального времени привела к увеличению возможностей по контролю над нижестоящими уровнями управления. Характерной особенностью данных изменений стало «размывание» роли и значения чиновников среднего административного уровня, способствующего формированию более плоской и широкой управленческой иерархии. Однако развитие современных баз данных, необходимых для перехода к цифровому управлению, в ходе первой полны ЭЦУ отражало процесс коммуникационной децентрализации. Государственные служащие получили доступ к большему объему информации, чем их предшественники. Это привело к тому, что исполнители с помощью информационного инструментария получили возможность решать большее количество задач при меньшем количестве обращений к своим непосредственным руководителям. Информация, необходимая для уточнения или выполнения поставленной задачи, все чаще стала запрашиваться по мере необходимости в условиях активного межведомственного взаимодействия. Таким образом, один и тот же чиновник готов решать более широкий перечень задач, если они подкреплены соответствующим информационным обеспечением.

Говоря о переходе ко второй волне цифрового управления, следует отметить сложный и многоуровневый характер данного процесса, рассмотрение которого выходит за рамки сугубо технологического аспекта ^[6]. Данная волна становится возможной благодаря цифровизации общества как культурной адаптации к ключевым технологическим достижениям, цифровизации государственного аппарата и его реинтеграции на организационном и финансово-бюджетном уровнях, сближения процессов производства и потребления государственных услуг в цепочке «государство-гражданин», где производитель осуществляет постоянную обратную связь с клиентом-потребителем. Важнейшими подэтапами наблюдаемого перехода ко второй волне ЭЦУ, оказывающей непосредственное влияние на развитие всего общества, стала эволюция сети Интернет в рамках 1 поколения (Всемирная сеть (The World Wide Web), Web 1.0, 1990-2000 гг.), 2 поколения (Социальная сеть (The Social Web), Web 2.0, 2000-2010 гг.) и развивающегося в настоящее время 3 поколения (Семантическая сеть (The Semantic Web), Web 3.0, 2010-2020 гг.). В результате перехода ко второй волне ЭЦУ в настоящее время происходит формирование новой системы взаимодействия общества и государства, во многом смещенной в интернет-среду, более того, «облачные» и «вездесущие вычисления» способствуют появлению новых организационных форм и способов государственного управления ^[7].

Если в первые годы компьютеризации 1980-х и 1990-х гг. правительства развитых стран были новаторами, внедряя информационные системы и приложения в свою повседневную практику, то в 2000-е гг. в Интернет-среде граждане и компании внедряют новые технологии быстрее, чем государства. В ходе второй волны ЭЦУ социально-технологические драйверы уже привели к резким социальным и культурно-техническим изменениям, способствуя распространению краудсорсинга, демократизации производства инноваций, «викиномии» и ряду других сетевых эффектов. Эти изменения стали оказывать давление на государство, подталкивая его к ускоренному внедрению инноваций при работе с гражданами на основе конкуренции между производителями государственных услуг. Кроме того, подобные социальные трансформации привели к появлению новых организационных форм «сотворчества» государственных услуг благодаря аутсорсингу, но и возможности интернет-пользователей «организовываться без организаций» ^[8] на различных интернет-платформах.

Успехи в технологиях Web 2.0 и Web 3.0 в ходе второй волны ЭЦУ и разработка соответствующих интернет-приложений, появление множества баз данных на основе определения местоположения и активности пользователей приводят ко все большей оцифровке общего массива правительственных данных и его интеграции с различными потоками цифровых данных. Благодаря значительному росту общего объема цифровых данных за последние годы и возможностей правительства оперативно получать необходимую в процессе государственного управления информацию растут требования корпоративного и гражданского сектора к правительству по предоставлению открытого, простого в использовании и в значительной степени бесплатного доступа к общедоступным правительственным данным.

В этом контексте характерно появление концепции «открытых данных» и движения #opendata, которое вызвало значительный резонанс в течение достаточно короткого промежутка времени в конце 2000-х гг. ^[9] Под влиянием общих успехов в сфере развития сети Интернет и росту ожиданий интернет-пользователей движение открытых данных получило значительный импульс во многих странах: так, один из разработчиков Всемирной паутины Тим Бернерс-Ли в ходе проведения конференции TED обратился к правительствам с призывом поделиться доступом к своим хранилищам данных через открытую облачную архитектуру с целью активизации национальных проектов и популяризации полученного опыта ^[10].

Если попытаться обобщить преимущества открытых данных, вытекающих из более открытого и активного обмена правительственными данными, то следует говорить о следующих из них:

1. Открытые данные способствуют более широкой практике оказания услуг с помощью веб-приложений: получая доступ к архивам правительственных данных активные граждане и предприниматели могут использовать необработанные информационные массивы в качестве ресурса для создания новых наборов данных и разработки мобильных и веб-приложений, в частности, веб-приложений «mash-ups» (объединяющих данные из ряда источников и создающих уникальные веб-инструменты, например, при наложении данных об аренде, покупке и продаже объектов недвижимости на картографический сервис Google) ^[11]. Разработка сторонних приложений является ключевым фактором стратегий развития открытых данных, разработанных правительствами таких стран как Великобритания, Канада, США, Россия и др. К настоящему моменту времени можно говорить о становлении полноценного рынка данных веб-приложений и постоянно растущем спросе на них, которые мотивируют создателей программного обеспечения инвестировать в информационно-коммуникационные технологии значительные средства. Однако требуется определенное время для разработки и выхода данных приложений на рынок, поэтому правительства и корпоративный сектор часто объединяют усилия с целью поддержки перспективных проектов на «посевной» и ранней стадиях.

2. Технологии облачной обработки открытых данных и производства знаний на основе распределённых сетей гражданских аналитиков. Открывая публичный доступ к правительственным базам данных в рамках стратегии открытых данных, государство может способствовать созданию целой армии гражданских аналитиков, мобилизованных в рамках различных краутсорсинговых проектов, которые могут существенно расширить аналитические мощности государства. Предоставление неправительственным аналитикам, сотрудникам «мозговых центров», «фабрик мысли» или аналитических центров, отдельным исследователям или простым гражданам доступа к необработанным правительственным данным в сочетании с распространением мощного программного обеспечения для анализа данных позволяет разрабатывать новые подходы к решению всего спектра социальных проблем. Распределенный коллективный анализ становится возможным благодаря последним достижениям в области визуализации данных и сервисов геолокации. В результате распространения более широкого доступа к создаваемым наборам данных расширяются число потенциальных сфер их применения в экономике государства.

3. Прозрачность и подотчетность государственного заказа на основе открытых данных: чем больше людей знают о том, как правительство организует государственные закупки, на что направляются средства федерального, регионального и местного бюджетов, а также средства внебюджетных источников, тем меньше остается пространства для совершения коррупционных действий, связанных с лоббированием чиновниками интересов тех или иных поставщиков. Как следствие, государственные ресурсы расходуются более целенаправленно, повышается социально-экономическая отдача, а также растет доверие к правительству и легитимность публичной власти. Так, одной из причин запуска инициативы открытых данных в Великобритании Data.gov.uk стали коррупционные нарушения со стороны государственных служащих и депутатского корпуса, обнаружить которые смогли при помощи технологии краудсорсинга с привлечением множества гражданских активистов. Тем самым в рамках практики работы с открытыми данными находит свое подтверждение тезис о том, что в краеугольным камнем построения демократических систем и становления гражданского общества является хорошо информированная публика.

Однако ускоренное внедрение открытых данных в практику государственного управления в ходе второй волны цифрового управления во многих странах мира было вызвано не только их информационно-техническими и социально-экономическими преимуществами, отражающими появление новых поколений Интернета Web 2.0 и 3.0, но и менее очевидными факторами. Так, несмотря на то, что открытые данные обладают потенциалом для повышения прозрачности и подотчетности правительства, само по себе повышение прозрачности правительства выступает общей долгосрочной тенденцией развития правительств развитых стран, в значительной мере обусловленной растущими ожиданиями со стороны населения. Но если мы абстрагируемся от соображений общественного давления, при котором граждане все чаще ожидают большей цифровой открытости от своих правительств, и сосредоточим внимание на проблемах государственного управления, то возникнет вопрос того, что побуждает правительства и стоящих во главе государств политических лидеров поддержать реформу открытых данных. В этом случае необходимо учитывать, что многие политики и руководители внутри правительства считают, что открытые данные - это полезный инструмент, ориентированный на прозрачность и подотчетность функционирования государственного механизма и придающий власти большую легитимность, а также способствующий более широкой практике оказания смежных гражданских услуг и распространению сетей гражданских аналитиков по производству знаний, которые повышают эффективность экономики. В конечно итоге, политическая поддержка открытых данных во многих странах является продолжением политики, разработанной еще в рамках парадигмы нового государственного менеджмента. С этой точки зрения развитие открытых данных направлено на создание активных и ответственных граждан-потребителей, использующих новый цифровой инструментарий для большего контроля над процессом принятия государственных решений, выявления разнообразных проблем, связанных с низкой производительностью работы государственных институтов, повышения конкуренции в государственном секторе и усиления возможностей граждан как клиентов-потребителей государственных услуг.