Актуальные вопросы имплементации Российской Федерацией международных стандартов деятельности инспекции труда

Горян Элла Владимировна ORCID: 0000-0002-5962-3929 кандидат юридических наук доцент, Владивостокский государственный университет 690014, Россия, Приморский край, г. Владивосток, ул. Гоголя, 41, каб. 5502 Gorian Ella PhD in Law Associate Professor, Vladivostok State University 690014, Russia, Primorsky Krai, Vladivostok, Gogol str., 41, office 5502 ella-gorjan@yandex.ru Другие публикации этого автора

Конституцией Российской Федерации гарантируется право каждого человека на свободный и безопасный труд (ст. 37). Однако ежегодно регистрируется порядка двух тысяч смертей в результате несчастных случаев на производстве, а количество несчастных случаев с тяжелыми последствиями стабильно высоко – около семи тысяч случаев ^[1]. Учитывая тот факт, что официальная статистика не отображает полной картины в сфере охраны труда, можно предположить, что реальные цифры намного выше. Низкий уровень жизни, безработица, сокращение рабочих мест и, как следствие, страх остаться без работы, вынуждают работников осуществлять трудовую деятельность в условиях повышенного риска, что приводит к производственному травматизму, особенно в таких отраслях как строительство, обрабатывающие производства, добыча полезных ископаемых. Среди причин несчастных случаев преобладают организационные (75%) и психофизиологические (неудовлетворительная организация производства работ, нарушения требований охраны труда, недостатки в обучении, нарушения трудовой дисциплины и проч.) ^[1]. Усугубляет ситуацию то обстоятельство, что существенный сегмент рынка труда занят трудовыми мигрантами, часть которых имеют нелегальный статус (по некоторым оценкам, нелегальные мигранты составляют более 60% от общего количества, а в некоторых регионах (Москва и Московская область, Санкт-Петербург), на одного легального мигранта приходится девять нелегальных) ^[2]), что влияет на степень защиты их трудовых прав не в лучшую сторону. Кроме того, насущной проблемой является детский труд в неформальной экономике, а точнее – увеличение занятости детей в наихудших формах детского труда ^[3]. Указанные проблемы характерны не только для России, но и для других государств, как развивающихся, так и развитых. Поэтому международное сообщество реагирует путем разработки соответствующих международных механизмов, включающих в себя как нормативный (нормы и принципы, формирующие минимальные стандарты), так и институциональный (уполномоченные субъекты) элементы. Ключевую роль в указанных механизмах играют уполномоченные государством органы, осуществляющие специальный надзор и контроль в сфере труда – инспекции труда.
К сожалению, в отечественной юридической литературе практически не уделяется внимание проблеме имплементация международных стандартов деятельности инспекции труда. Большая часть исследований посвящена общим проблемам функционирования федеральной инспекции труда ^{[4; 5; 6]}, соответствию российского законодательства и международных стандартов ^{[7; 8; 9]}. Из специальных исследований необходимо отметить работу А.А. Сапфировой, посвященную международно-правовой регламентации деятельности Федеральной инспекции труда ^[10], и работу зарубежного автора Н.В. Дарагановой, исследовавшей соответствие полномочий Государственной инспекции Украины по вопросам труда требованиям международных актов ^[11]. От готовности государства имплементировать международные трудовые стандарты зависит эффективность деятельности инспекций труда, тем более, уже назрела необходимость усовершенствования механизмов правового регулирования данных вопросов, в том числе и с помощью средств административного права.
Государство играет ключевую роль в механизме обеспечения прав работников, осуществляя государственный контроль по соблюдению трудового законодательства. Ключевая роль в таком национальном механизме отведена инспекции труда, представители которой имеют широкие полномочия по осуществлению контроля, в частности, они имеют право в любое время суток беспрепятственно проходить на любое предприятие без предварительного уведомления, а в дневное время - входить во все здания. Важным полномочием является осуществление всех необходимых проверок, контроля и расследований в аспекте обеспечения прав работников. Во время исполнения своих служебных обязанностей инспекторы труда могут свободно проводить опрос (наедине или в присутствии свидетелей) персонала предприятия по всем аспектам, относящимся к применению положений закона. Полнота проверок, контроля и расследований обеспечивается правом инспектора труда ознакомиться с любыми материалами и документами по вопросам условий труда с целью проверки их соответствия закону, а также с целью получения копий и выписок. Кроме того, инспектор труда может требовать доведения до сведения работников информации любым доступным способом, а также изъять и взять с собой образцы используемых/обрабатываемых материалов и веществ (для анализа). На наш взгляд, важной гарантией объективности и эффективности таких проверок является право инспектора уведомлять о своем присутствии работодателя. При контроле предприятий в аспекте соблюдения прав трудящихся мигрантов (особенно женщин и детей как наиболее уязвимых категорий работников) это право имеет первостепенное значение.
Правовое регулирование деятельности инспекций труда осуществляется Трудовым Кодексом Российской Федерации (глава 57 «Государственный контроль (надзор) и ведомственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права») ^[12], полномочия инспекторов труда закреплены в Постановлении Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 №324 (ред. от 01.07.2016) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по труду и занятости» ^[13] и конкретизируются в Федеральном законе от 26.12.2008 №294-ФЗ (ред. от 01.05.2017) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» ^[14] и Административном регламенте исполнения Федеральной службой по труду и занятости государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, утвержденном приказом Минтруда России от 30.10.2012 № 354н (ред. от 04.05.2017) ^[15].
Законом определяются принципы деятельности инспекции труда: 1) уважение, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; 2) законность; 3) объективность; 4) независимость и 5) гласность (ст. 355 ТК РФ). Анализ положений Трудового кодекса Российской Федерации (ст. 356 «Основные полномочия федеральной инспекции труда», ст. 357 «Основные права государственных инспекторов труда», ст. 358 «Обязанности государственных инспекторов труда», ст. 359 «Независимость государственных инспекторов труда», ст. 360 «Порядок организации и проведения проверок работодателей») позволяет сделать вывод об их соответствии ратифицированной Российской Федерацией конвенции Международной организации труда по вопросам инспекции труда - Конвенции об инспекции труда в промышленности и торговле 1947 года (№81) и протоколу 1995 года к ней ^{[16; 17]}. Другие конвенции МОТ, регулирующие полномочия инспекторов труда: Конвенция об инспекции труда в сельском хозяйстве 1969 года (№129) ^[18] и Конвенция об инспекции условий труда и быта моряков 1996 года (№178) ^[19] Российской Федерацией по разным причинам не ратифицированы, что ограничивает механизм охраны и защиты прав трудящихся в столь важных и сложных для инспекции отраслях экономики.
Как было указано выше, инспекторы труда представляют государство и, следовательно, выступая в качестве гарантов прав трудящихся, занимают системообразующую роль в механизме обеспечения трудовых стандартов. Особенностью международного регулирования труда является наличие большого массива норм так называемого «мягкого права», не носящих обязательного характера, но являющихся вспомогательными, издаваемыми различными органами МОТ: кодексы, практики, руководящие принципы, решения, резолюции и декларации различных органов МОТ, технические руководства, пособия и проч. Они не являются элементом системы международных трудовых стандартов, однако они разъясняют положения конвенций и рекомендаций, описывают конкретные процедуры и порядок их реализации, популяризуют наиболее удачные решения актуальных социальных проблем и т.д. С учетом сказанного, эффективная реализация инспекцией труда международных трудовых стандартов невозможна без изучения и применения вспомогательных норм, которые принимаются по актуальным для современности вопросам: нелегальной миграции, эксплуатации детского труда, противодействия ВИЧ/СПИД, дискриминации, неформальной занятости и проч. Кроме того, среди основных задач федеральной инспекции труда закон выделяет такую, как обеспечение работодателей и работников информацией о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (ст. 355 ТК РФ), что позволяет нам делать вывод о невозможности эффективного ее выполнения иначе как путем изучения и внедрения передовых международных и зарубежных средств и методов обеспечения международных трудовых стандартов, закрепленных в том числе во вспомогательных источниках международного трудового права.
Остановимся на наиболее актуальных для Российской Федерации проблемах, решение которых под силу инспекции труда с учетом применения в своей деятельности вспомогательных источников международного трудового права.
В сфере противодействия ВИЧ/СПИД действует Рекомендация МОТ №200, которая особо отмечает необходимость пересмотра и повышения роли служб инспекции труда (п. 44), которые во время инспекционных проверок на рабочих местах должны активно привлекать представителей работников и работодателей (п. 43). Свод практических правил МОТ по вопросу «ВИЧ/СПИД и сфера труда» (далее - Свод) ^[20], конкретизирует особенности реализации полномочий инспекций труда в отношении профилактики ВИЧ/СПИД, указывая на их характер: к надзорным добавляя консультативные и правоприменительные. Свод подчеркивает, что для выполнения своих функций инспекторы труда должно располагать достаточными средствами (п. 7.5). Кроме того, для инспекторов труда необходимо проводить специальные инструктажи по профилактике ВИЧ/СПИД с рассмотрением стратегии защиты на рабочих местах. Подобные стратегии должны быть направлены на 1) получение знаний о международных стандартах и национальном законодательстве (о дискриминации в области труда и занятий и методах информирования работников и руководства предприятий о ВИЧ/СПИД; 2) проведение инструктажей по технике безопасности и охраны труда и здоровья, а также обучение на рабочем месте в аспекте ВИЧ/СПИД; 3) помощь работникам в осуществлении своих законных прав (например, при получении существующих пособий); 4) мониторинг случаев нарушения прав ВИЧ- инфицированных работников и проч.
Отмечая особую роль инспекторов труда и лиц, отвечающих за безопасность и охрану труда на производстве, в 2005 году МОТ разработала соответствующее Руководство по ВИЧ/СПИД для этих субъектов, отметив взаимосвязь специфики некоторых профессий и рискового поведения, особенно когда работники долгое время работают вдали от дома и семьи. Роль инспекторов труда и лиц, отвечающих за безопасность и охрану труда на производстве, в обеспечении прав мигрантов в аспекте борьбы с ВИЧ заключается в трехсторонней координации усилий по выработки руководящих принципов деятельности для сокращения рисков в каждой конкретной отрасли (например, транспортной, как в Малави ^{[21, с. 24]}).
Эксперты выделяют принципы инспекции труда в аспекте борьбы с ВИЧ/СПИД: 1) общественный характер деятельности; 2) сотрудничество работодателей и работников; 3) взаимодействие с системой социального обеспечения; 4) предотвращение рисков и опасностей; 5) всеобщий охват в вопросах борьбы с ВИЧ/СПИД ^{[22, с. 26-29]}.
Современные международные тенденции развития инспекции труда свидетельствуют о необходимости формирования объединенной службы инспекции труда, которая будет выполнять надзорные и консультативные функции, а также заниматься вопросами безопасности и охраны труда, трудовыми отношениями и техническими проверками в аспекте борьбы с ВИЧ/СПИД.
Внедрение культуры предотвращения рисков влияет на улучшение условий труда. С этой целью инспекция труда должна координировать мероприятия в русле социального диалога: просветительскую и пропагандистскую деятельность на основе партнерства заинтересованных сторон.
До недавнего времени инспекторы труда должны были следить за соблюдением трудового законодательства, ограничиваясь лишь формальным сектором экономики. При современном подходе инспекции устанавливают цели и сотрудничают с работодателями и работниками, помогая им эти цели достигнуть. Это проявляется в выработке, осуществлении планов и кампаний, а также оценке достигнутых результатов. На первое место выходит профилактика, а не выплата компенсаций. Инспекторы сочетают методы консультирования и принуждения, применяя технологические решения. Такой подход расширяет стандарты, установленные Конвенцией об инспекции труда 1947 года (№81), привлекая в процесс социального диалога всех заинтересованных сторон: и организации предпринимателей, и работников ^{[21, с. 16]}.
Для совершенствования работы инспекций труда в аспекте ведения переговоров, установления коммуникативных связей и создания мотивационных стимулов МОТ рекомендует обратиться к своему относительно новому инструментарию, построенному на принципе совместного установления целей – Руководству по системам управления охраной труда (ILO-OSH) ^[23]. Оно выступает в качестве системообразующей основы, интегрируя системы управления вопросами безопасности и охраны труда в производственную политику и механизм управления. При добровольном использовании предприятием указанного руководства как основы деятельности, инспекторы анализируют систему управления, проверяют именно ее, а не просто осматривают рабочие места. Правильная разработка и нормальное функционирование этой системы свидетельствует о высоком уровне безопасности и охраны труда на предприятии. Эту систему можно гармонизировать со стратегией борьбы с ВИЧ/СПИД и принять соответствующую политику по ВИЧ/СПИД. Инспектор может поддержать стремление социальных партнеров выработать такую политику и помочь им проводить ее в жизнь ^{[21, с. 17]}.
Контрольно-надзорные функции инспекторов труда должны быть дополнены функцией оказания помощи работодателям по контролю методов труда и принятию всех необходимых мер. Особое внимание следует уделять таким моментам, как 1) эффективность производственно-трудовой политики и процедур; 2) эффективность информации и программ подготовки; 3) масштабы применения общих мер безопасности; 4) надлежащая регистрация происшествий; 5) эффективность мер, принимаемых в краткосрочном и долгосрочном плане ^{[21, с. 26]}.
На совместной конференции ВОЗ, МОТ и других международных организаций с руководителями инспекций безопасности и охраны труда в 2004 году была отмечена ключевая роль инспекций труда в предупреждении ВИЧ/СПИД и обеспечении прав работников. Среди ключевых заданий были выделены модернизация и расширение полномочий инспекций труда, развитие культуры профилактики, вовлечение занятых в неформальном секторе экономики, обращение внимания на детский труд и особо опасные отрасли ^{[21, с. 42]}.
Следующей актуальной проблемой рынка труда в России является рост занятости населения (в том числе детей и зачастую их эксплуатация) в неформальном секторе экономики. В силу своей природы он зачастую остается вне поля внимания инспекторов труда, хотя само понятие «неформальный сектор» было использовано МОТ еще в 1972 году в докладе, опубликованном после посещения Кении многодисциплинарной миссией по вопросам занятости ^[24]. Этим докладом был открыт новый этап в изучении ситуации в сфере занятости и проблем развития в развивающихся странах. В дальнейшем МОТ активно исследовало концептуальные и базисные социально-экономических проблемы, связанные с неформальной экономикой. В 1991 году был впервые озвучен тезис о необходимости решении дилеммы неформального сектора в рамках всеобъемлющей и многогранной стратегии путем устранения именно ее коренных причин, а не симптомов ^[25].
Начиная с 2001 года, в рамках МОТ началось общее обсуждение вопросов достойного труда и неформальной экономики, поскольку в неформальной экономике занято большинство работников во всем мире и подавляющее их большинство лишено права на адекватное социальное обеспечение, права на объединение и права голоса в сфере труда. Заключения Международной конференции труда 2002 года стали новой вехой в развитии подхода к решению проблемы неформальности ^[26]. Были поставлены задачи на ближайшую, краткосрочную и среднесрочную, а также продолжительную перспективу. В первом случае необходимо сократить дефицит достойного труда в неформальной экономике за счет правового признания в ней занятых лиц путем предоставления им прав, в том числе на создание представительных организаций, защищающих их интересы, а также юридической и социальной защиты. Во втором случае необходимо предоставить таким лицам возможность перехода в формальные, более защищенные секторы экономики, уделяя особое внимание женщинам, безработной молодежи и трудящимся-мигрантам. В последнем случае целью выступает официальная, защищенная и достойная занятость ^{[26, с. 7]}.
Начиная с 2002 года, международное сообщество отказалось от узкого термина «неформальный сектор» и заменило его на новый термин «неформальная экономика». Учитывая обширную разнородность участников, видов экономической деятельности и отраслей, а также проявлений неформальности, присущих отдельным странам ^[27], трехсторонние участники МОТ сознательно избежали попыток придти к единому определению и вместо этого выделили широкие параметры, позволяющие оценить ситуацию и связанные с ней проблемы. Благодаря заключениям 2002 года МОТ стала играть центральную роль в глобальных усилиях, связанных с неформальной экономикой. В них содержится призыв к МОТ обеспечивать «сотрудничество с другими международными организациями, включая ООН и бреттонвудские учреждения, содействие диалогу во избежание дублирования, выявление опыта и обмен им, причем МОТ должна играть ведущую роль» (п. 37 q) и r)). В 2013 году МОТ опубликовала пособие по измерению неформальности, где рассматриваются методологические вопросы проведения обследований неформальной экономики на уровне отдельных стран ^[28].
Ввиду низкой доли формальной занятости во многих странах нормативные правовые акты и законы о труде в таких областях, как минимальный размер оплаты труда, социальная защита, безопасность и гигиена труда, защита занятости применяются только к меньшинству работников. Низкая дисциплина исполнения законодательства, являющаяся следствием неэффективного управления и слабого институционального потенциала (в том числе неадекватной инспекции труда), приводит к тому, что работники неформальной экономики лишаются защиты со стороны этих положений законодательства ^{[28, с. 40]}. Но при этом работники неформальной экономики, особенно женщины, часто трудятся в самых опасных местах, условиях и обстоятельствах. Производственный травматизм и профессиональные заболевания встречаются гораздо чаще на малых, чем на крупных предприятиях, и даже при отсутствии точных данных преобладание малых предприятий само по себе указывает на повышенный риск труда в неформальном секторе. Поэтому профилактика производственного травматизма и профессиональных заболеваний является важнейшей частью усилий, направленных на улучшение условий труда в неформальной экономике. Необходимо принимать такие меры, как информирование работников и работодателей неформальной экономики о существующих рисках, а также о положительной взаимосвязи между безопасностью и гигиеной труда (и другими здоровыми условиями труда), качеством продукции и уровнем производительности и конкурентоспособности, тем самым давая им понять, что необходимые действия вполне осуществимы в финансовом и техническом отношении ^{[28, с. 40]}.
Во многих странах неформальный сектор выступает в качестве основной сферы занятости, предоставляя чуть ли не единственный шанс выжить, поскольку долговые кризисы и структурные перестройки ведут к массовому сокращению формальных рабочих мест. Например, в Африке и Азии на неформальную экономику приходится более 90% новых рабочих мест (80% несельскохозяйственной и более 60% городской занятости). В Индии 90% работающих женщин заняты в неформальной экономике. Основные отличия предприятий и работников неформальной экономики заключаются в следующем. Во-первых, они не признаются законодательными и регулирующими актами, поэтому их экономические показатели не учитываются в официальной статистике, хотя экономический вклад зачастую более значим. Поскольку затраты на формализацию слишком высоки, или же соответствующие процедуры слишком усложнены, то и деятельность работников носит неформальный характер.
Во-вторых, отношения занятости и доходы в целом нерегулярны и ненадежны, работники находятся вне структур и систем социальной защиты, не имея доступа к социальным льготам и услугам (кредитам, деловой информации и программам подготовки). В-третьих, работники практически не организованы, поэтому их голос не может быть услышан. И наконец, власти воспринимают их «вне закона», что приводит к уязвимости перед вмешательством государственных властей, в частности, преследованиям полиции ^{[21, с. 42-43]}.
Проблема эксплуатации детского труда, особенно его наихудших форм, попала в поле зрения российских исследователей сравнительно недавно в связи с масштабным развитием информационных технологий и использованием их в противозаконной деятельности. Активно исследуется проблема ликвидации детского труда в Республике Кыргызстан ^[29], поскольку 45,8% детей возраста 7-15 лет заняты экономической деятельностью и наблюдается тенденция дальнейшего расширения масштабов детского труда ^{[29, с. 149]}. В Российской Федерации было проведено исследование, осветившее проблемы прокурорского надзора и уголовной ответственности в сфере детского труда ^[30], показавшее значительную степень распространенности применения труда несовершеннолетних на вредных и опасных для них видах работ, а также пробелы в законодательстве, позволяющие взрослым лицам избегать ответственности за нелегальную эксплуатацию детей, в том числе малолетних, с целью извлечения за их счет наживы, например, попрошайничества. Исследователи отметили также проблему отсутствия надлежащих мер ответственности за привлечение детей к некоторым из видов деятельности, отнесенных Конвенцией МОТ №182 к «наихудшим формам детского труда»: сексуальной эксплуатацией ^{[30, с. 25]}. Все авторы сходятся во мнении о необходимости усиления роли контрольных механизмов для надзора за продолжительностью и интенсивностью детского труда, включая виды работы в неформальных секторах экономики. Но в силу ряда объективных причин: низкий уровень жизни, безработицы, отсутствие социальных лифтов – дети самостоятельно принимают решение в участии в наихудших формах детского труда: порнографии, проституции и проч. ^[3].
Совещание экспертов по инспекции труда и детскому труду (Женева, 1999 год) и Трехстороннее совещание экспертов из Африканского региона (Харара, 2001 год) единогласно отметили ключевую роль органов инспекции труда по борьбе с детским трудом. В рамках этого тезиса Международная программа ликвидации детского труда и современного рабства (IPEC) подготовила пакет материалов: пособие для инспекторов труда, учебное пособие для оказания помощи инспекторам в рассмотрении специфических ситуаций, связанных с детским трудом. Кроме того, IPEC способствовала повышению роли инспекторов труда на различных технических форумах: Совещании МОТ/МАИТ по вопросам интеграции инспекции труда (Болгария, 2003 год); Межрегиональной конференции МОТ/ЕС по интегрированным системам инспекции труда (Люксембург, 2005 год).
Перед инспекторами труда, выполняющими функции по ликвидации детской эксплуатации, стоят препятствия правового, политического, экономического, административного и культурного характера.
В качестве правовых барьеров выступает банальное несовершенство законодательства: пробелы, коллизии, неточные и двусмысленные формулировки, перегруженность подзаконными предписаниями. Например, могут быть предусмотрены разные стандарты минимального возраста, различаться или вовсе отсутствовать определения опасной, неопасной или приемлемо легкой работы ^{[31, с. 13]}.
Отсутствие политической воли выражается в двойных стандартах государственной политики, призывающей инспекторов труда обеспечивать применение законодательных норм и одновременно не допускать разрушение экономики. Их статус должен позволять им противостоять давлению, с которым они сталкиваются, «угрожая» важным экономическим интересам. Государство и общество должны поддерживать инспекторов в таких случаях. Отсутствие политической воли неизбежно подрывает уверенность инспекторов труда и ослабляет стремление противостоять оказываемому на них давлению ^{[31, с. 14]}. Одним из проявлений политической воли в ликвидации детского труды выступает создание согласованной, скоординированной системы органов инспекции труда. Многие государства (например, Центральной и Восточной Европы) до сих пор не выработали согласованную концепцию осуществления инспекции труда, предусматривающую единый орган контроля труда, который может быть ответственен как за выявление детского труда, так и за общий надзор над условиями труда, нормами оплаты, сверхурочным временем работы и за решение споров между работниками и работодателями. Инспекторы предприятий или инспекторы по безопасности труда и охране здоровья на предприятиях формального сектора экономики обращают внимание на механические, химические и эргономические опасности на рабочем месте и в ходе проверок не общаются с детьми, в частности теми, которые подвергаются наибольшему риску. Разрозненность инспекторов труда усугубляется отсутствием связей с правоохранительными органами, которые занимаются противодействием проституции, порнографии или незаконному обороту наркотиков, а также с инспекторами безопасности труда и охраны здоровья. Это приводит к дублированию деятельности, конкуренции, злоупотреблению служебным положением, переадресованием проблемных ситуаций друг другу ^{[31, с. 14-15]}.
Как было отмечено выше, неформальная экономика должна быть приоритетной сферой деятельности инспекторов труда, однако ее сложный характер функционирования требует многих ресурсов: правовых, информационных, материальных. Например, в случае эксплуатации своих или чужих детей в качестве домашней прислуги, закон может предусматривать получение разрешения собственника для входа в дом, если работники проживают и работают в одном и том же помещении. Нестационарные рабочие места в неформальном секторе (например, на улице) достаточно трудно выявить. Недоступны также отдаленные и перемещаемые места работы. Сложность и запутанность трудовых отношений в неформальном секторе экономики затрудняют применение закона, поскольку не всегда ясно, кто несет ответственность в той ситуации, когда детский труд использует не владелец предприятия, а посредники, которые иногда тайно набирают детей на работу и оплачивают их труд. Даже законодательно послушные компании нанимают работников с нелегального рынка труда и используют неофициальных субподрядчиков, что приводит в трудностям в установлении действительных отношений между работодателем и работниками ^{[31, с. 15]}.
Важное и зачастую решающее значение в ликвидации детского труда играют культурные факторы. В некоторых социальных группах, прибегающих к детскому труду как безальтернативному способу выживания, отмена детского труда может восприниматься негативно: по их мнению, праздность и социальный паразитизм приводят антисоциальному поведению и противоречат общественным ценностям. Труд в детском возрасте воспринимается как лучшая форма образования и подготовки к жизни в обществе, то есть выступает вполне нормальной стадией взросления детей. Нередко работающие дети не желают избавления от трудовой эксплуатации, поскольку они получают определенный доход и определенный профессиональный опыт, позволяет им выживать и ощущать себя взрослыми. Это влияет на их восприятие себя не как жертв, но как ответственных и уважаемых членов общества. Самооценка детей повышается уже не из-за успехов в учебе, недоступной им в силу объективных причин, а в силу трудовой занятости и «нужности» в качестве работников ^{[31, с. 16]}.
Системообразующим фактором детской эксплуатации выступает ранее упоминавшийся экономический аспект, который сводит на нет все попытки инспекторов труда исправить ситуацию в лучшую сторону. Фактически существует «порочный круг» взаимосвязи между экономической неразвитостью и детским трудом. Экономическая неразвитость приводит к низкой производительности труда, что отражается на уровне жизни, не повышая его. Низкий уровень жизни связан с недостаточным питанием, плохими образованием, условиями проживания, гигиены, санитарии и здравоохранения. Эти факторы приводят к снижению работоспособности, усталости, преждевременному старению, несчастным случаям на производстве и болезням. Соответственно уменьшаются доходы, растут долги и нищета, что вынуждает использовать детский труд. В свою очередь, работающие дети прекращают получение образования и в результате имеют низкий уровень общего и профессионально-технического образования, низкую зарплату, плохое питание, жилье и медицинскую помощь. Завершают цикл экономической неразвитости вытекающая из этого низкая работоспособность и низкий потребительский спрос. В прошлом инспекторы влияли только на одну из позиций этого цикла, не имея возможностей повлиять на другие связанные с ней условия. На сегодняшний день МОТ предлагает использовать два новых подхода: «культуру профилактики» и «мониторинг детского труда» ^{[31, с. 16-17]}.
Все международные стандарты МОТ своей целью ставят развитие «культуры профилактики» в сфере труда. Трудящимся необходимо дать возможность вести продолжительную, производительную и здоровую жизнь, а для отдельных лиц, предприятий и общества нужно одновременно сократить постоянно растущую стоимость всевозможных неблагоприятных побочных обстоятельств и незапланированных ситуаций. Культура профилактики нацелена на то, чтобы все рабочие места соответствовали установленным стандартам таким образом, чтобы работодатели и работники расценивали это не только как норму, но также как и социальную ответственность. Кроме того, культура профилактики требует стремления к непрерывному совершенствованию, чтобы затраты на профилактику и польза от нее становились бы все более очевидными не только работодателям и работникам, но также правительству и широкой общественности. Применительно к детскому труду эта концепция означает, что общество получит более производительную рабочую силу, новое поколение работников будет более здоровым и лучше приспособленным к требованиям нового времени. Переход к культуре профилактики выдвигает инспекцию труда на первый план, предлагая ей консультативные функции, очень востребованные предприятиями разной мощности и форм собственности. Работодатели активно интересуются вопросом учета проблемы безопасности труда и здоровья с точки зрения соотношения «стоимость – эффективность» ^{[31, с. 18]}.
Ключевым принципом культуры профилактики выступает принцип сотрудничества инспекторов труда. Круг взаимодействующих субъектов очень широк: это и работодателями с профсоюзами, и технические, медицинские и научные организации. Поэтому профилактика не ограничивается отношениями «инспектор – предприятие». Чем более тесные и многочисленные отношения формируются вокруг инспектора труда, тем успешнее будет весь процесс профилактики. Результатом такого сотрудничества является соглашение о стандартах и программах действий, которое одновременно с надзором со стороны органов инспекции труда на местах охватывает все больше предприятий, не участвующих в соглашениях или ищущих возможность получения быстрой прибыли. В настоящее время предприятия промышленного и торгового сектора экономики, поэтому роль инспекции труда трансформируется из контрольно-надзорной в координирующую, а сами инспекции становятся участниками процесса усовершенствования и внедрения профилактики. Это, конечно, усложняет деятельность инспекторов, требуя от них осведомленность о процессах деятельности предприятия, его структуре, социальных отношениях и проч. При подобном подходе возрастают компетентность, эффективность, знания технологий инспекторов труда, что усиливает их влияние. Культура профилактики изменяет отношения между инспектором и его оппонентами. Инспектор имеет дело с руководителями высокого ранга, предлагает им советы, а не делает их работу (поскольку именно руководители ответственны за вопросы безопасности труда и охраны здоровья). Поскольку инспекторы имеют хорошую профессиональную подготовку и разбираются в вопросах управления и трудовых отношений, работодатели охотнее полагаются на их знания и личную убежденность. Такое смещение акцентов особенно важно при решении проблемы детского труда ^{[31, с. 19]}.
Концепция мониторинга детского труда возникла на базе ряда проектов IPEC, осуществлявшихся в течение нескольких лет в секторах производства одежды (Бангладеш), ковроткачества, изготовления футбольных мячей и производства хирургических инструментов (Пакистан), в рыболовстве и обувной промышленности (в Индонезии и на Филиппинах), сборе кофе и сельском хозяйстве (Центральная Америка). Ее возникновению послужила необходимость создания всесторонней системы отслеживания, определения, инспектирования и проверки, поскольку дети, избавленные от трудовой эксплуатации в одной отрасли, возвращались работать в другие секторы экономики. Необходимо было не только контролировать рабочие места, но и применять меры «социальной защиты» (школьное обучение, опека и др.). Контроля одного сектора экономики было недостаточно, поэтому был применен территориальный подход ^{[31, с. 20]}.
Модели мониторинга детского труда применяются и осуществляются в зависимости от сектора экономики: неформального или реального. В реальной экономике используются официальные механизмы инспекции труда. Мониторинг осуществляется с помощью многоотраслевых групп мониторинга, состоящих их инспекторов труда, социальных работников, педагогов и представителей неправительственных организаций, каждый из которых выполняет свои конкретные функции. В рамках неформальной экономики к мониторингу детского труда привлекаются организации гражданского общества и неправительственные организации. Внимание акцентируется на вопросах предупреждения и распространения информации о неблагоприятных последствиях детского труда. Такой мониторинг осуществляется на базе общин, в случаях, когда физически невозможно убрать детей с рабочих мест, например, если дети живут со своими семьями. Задача такого мониторинга заключается в привлечении общины к этому процессу посредством социальной мобилизации, подготовки и предоставления инструментов. Немаловажной целью такого мониторинга является объединение усилий с местными органами власти (самоуправления) и охраны правопорядка. Результатом этого мониторинга должно являться изменение отношения к детскому труду ^{[32, с. 50]}.
Мониторинг детского труда отличается традиционного мониторинга, осуществляемого инспектором труда, именно нацеленностью на конкретный результат: вывести детей из трудовых отношений. Поэтому в фокусе действий инспекторов труда выступает жертва, а не нарушитель законов ^{[33, с. 9]}.
Подводя итог вышесказанному, нужно отметить следующие моменты. Российская Федерация ратифицировала и успешно имплементировала всего лишь одну конвенцию МОТ с дополнительным протоколом к ней, устанавливающие международные стандарты деятельности инспекции труда. Две другие конвенции, регламентирующие деятельность инспекций труда в особых отраслях экономики – сельском хозяйстве и рыболовстве, пока что находятся вне поля зрения государства. Анализ российского законодательства позволяет сделать вывод о закреплении и детализации международных трудовых стандартов в исследуемой сфере. Однако для успешного выполнения возложенных полномочий инспекция труда должна учитывать вспомогательные источники международного трудового права, которые детализируют, конкретизируют стандарты, содержат информацию об успешном зарубежном опыте, а также способы и методы решения актуальных социальных проблем. До недавнего времени инспекторы труда должны были следить за соблюдением трудового законодательства, ограничиваясь лишь формальным сектором экономики, однако вовлечение подавляющего количества населения в неформальную экономику, имеющее место в развивающихся странах или развитых странах, переживающих экономический кризис, в том числе и России, вынуждает пересмотреть существующие подходы. Современный подход требует от инспекций труда большей инициативности по установлению целей и сотрудничеству с работодателями и работниками, активно помогая им этих целей достигнуть. Инспекции труда теперь должны быть вовлечены в выработку и осуществление планов и кампаний, а также в процесс оценки достигнутых результатов. На первое место должна выходить профилактика, а не выплата компенсаций. Действующее российское законодательство позволяет инспекторам труда сочетать методы консультирования и принуждения, применяя технологические решения, что существенно расширит стандарты, установленные Конвенцией об инспекции труда 1947 года (№81), привлекая в процесс социального диалога всех заинтересованных сторон: и организации предпринимателей, и работников. Факторами, препятствующими эффективной реализации своих полномочий инспекторами труда в Российской Федерации, выступают организационно-методические (неосведомленность о вспомогательных источниках международного трудового права, содержащих современные наработки; несовершенное методическое обеспечение курсов повышения квалификации), организационно-финансовые (загруженность, недостаток кадрового потенциала и материально-технического обеспечения) и личностные (отсутствие мотивации к работе в силу невысокой заработной платы, низкая квалификация, невозможность карьерного продвижения по службе). Устранение указанных факторов будет способствовать эффективной деятельности инспекции труда в соответствии с международными стандартами.