Профилактическая роль прокурора в сфере действия законодательства об административных правонарушениях

Маматов Максим Владимирович кандидат юридических наук заведующий отделом НИИ, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации 123022, Россия, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15 Mamatov Maksim Vladimirovich PhD in Law head of the research department at Academy of the Prosecutor General’s Office of the Russian Federation 123022, Russia, g. Moscow, ul. 2-Ya zvenigorodskaya, 15 maximus-de-miridi@yandex.ru

Маслов Игорь Александрович научный сотрудник НИИ, Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации 123022, Россия, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, 15 Maslov Igor' Aleksandrovich researcher at Academy of the Prosecutor General’s Office of the Russian Federation 123022, Russia, g. Moscow, ul. 2-ya Zvenigorodskaya, 15 garyk.78@mail.ru

Административные правонарушения составляют заметную часть всех ежегодно выявляемых компетентными органами нарушений в Российской Федерации. Значительность вреда, причиняемого деяниями такого рода, во многом обусловлена их массовостью, а также тяжестью последствий отдельных из них, что предопределяет необходимость не только оперативного пресечения соответствующих противоправных проявлений и адекватного наказания виновных лиц, но и обязательной реализации мер профилактической направленности.

Консолидировать работу на данном направлении позволило принятие Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» (далее – Закон № 182-ФЗ) ^[9], который включает в понятие «правонарушение» как преступления, так и административные правонарушения (п. 1 ст. 2), а, соответственно, нормы законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях признает составным элементом правовой базы для общей системы профилактики правонарушений (ч. 1 ст. 3). Такая тональность в расстановке приоритетов для многих довольно непривычна, поскольку ранее профилактике деяний некриминального характера предметного внимания не уделялось. На этом фоне особенно заметны попытки современных исследователей наверстать упущенное ^{[26, 27, 39]}.

Известно, что Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) предупреждение административных правонарушений провозглашено не только одной из основных задач этого кодифицированного акта федерального уровня и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 1.2), но и целью административного наказания (ч. 1 ст. 3.1) (для справки – по состоянию на 12.01.2017 в субъектах Российской Федерации действовали: 56 законов об административных правонарушениях; 8 законов об административной ответственности; 16 кодексов об административных правонарушениях; 2 кодекса об административной ответственности; в 3 регионах – законы об административных правонарушениях в отдельных сферах правоотношений). Гарантировать реализацию всех предусмотренных в этом законодательстве правовых механизмов профилактического характера призваны в рамках своих полномочий суд, а также специальные органы власти, обладающие правом осуществлять производство по таким делам и при этом обязанные в соответствии со ст. 24.1 КоАП РФ добиваться выявления причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Исходя из смысла ч. 1 ст. 9 Закона № 182-ФЗ, прокуроры, осуществляя в пределах своей компетенции надзор за законностью судебных актов и исполнением законов несудебными органами административной юрисдикции, а также иными субъектами соответствующих правоотношений, заодно обеспечивают тем самым и реализацию профилактического потенциала – в рассматриваемом случае заложенного в законодательстве об административных правонарушениях и распространяемого на всех участников таких процессов. Вместе с тем, современный процессуальный статус прокуроров, урегулированный нормами КоАП РФ (ст. 25.11, 28.4 и др.), позволяет им обладать и распоряжаться более широким арсеналом средств реализации правовых механизмов профилактического характера, а также объединять на данном направлении усилия многих органов власти и институтов гражданского общества посредством иных, внепроцессуальных средств воздействия, подкрепляя при необходимости свои требования надзорными методами.

Разумеется, первоочередным условием профилактики совершения новых административных правонарушений является обязательная и адекватная реакция уполномоченных органов на каждый выявленный факт противоправной активности. Причем законодательство об административных правонарушениях предоставляет возможности для опосредованного влияния на достижение превентивного эффекта через, например, воздействие на родителей и иных законных представителей тех несовершеннолетних, которые находятся в состоянии опьянения либо потребляют соответствующую продукцию и вещества (ст. 20.22 КоАП РФ), конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения, принадлежащих лицам, не привлеченным к административной ответственности за правонарушение в области таможенного дела (нарушения таможенных правил) и не признанным в судебном порядке виновными в его совершении (ч. 4 ст. 3.7 КоАП РФ), содействие потерпевшему в возмещении имущественного ущерба, причиненного административным правонарушением (ч. 1 ст. 25.2 и ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ) и др.

Последовательная реализация принципов индивидуализации ответственности за административное правонарушение и неотвратимости наказания согласуется с общеправовыми идеями справедливости и гуманизма также, как и применение предусмотренных законом оснований освобождения от административной ответственности (ст. 2.7 – 2.9 КоАП РФ). Называя в числе таких оснований крайнюю необходимость, невменяемость физического лица, малозначительность деяния, законодатель четко очерчивает ту правовую грань, когда достаточный профилактический эффект (в том числе на третьих лиц) может достигаться без применения карательных мер – первостепенная роль в таких случаях отводится вовлечению лица, совершившего виновное деяние, в официальную процедуру производства по делу.

Профилактическая роль заключена и в положениях КоАП РФ, которые устанавливают более суровую ответственность за квалифицированный состав, в том числе за повторное совершение административных правонарушений, либо имеют преюдициальное значение ^[44], а также предусматривают замену неисполненного административного наказания более суровым видом. Своевременная профилактика административных правонарушений нацелена на упреждение их перерастания в преступления, призвана препятствовать пополнению контингента лиц с уже глубоко укоренившимися асоциальными привычками и поведением (известно, что именно несвоевременное пресечение административных правонарушений создает условия для совершения лицами, склонными к девиантному поведению, преступлений в последующем).

Примечательно, что перечисленные в ч. 1 ст. 6 Закона № 182-ФЗ основные направления профилактики правонарушений, во многом коррелируются с теми задачами, которые призвано решать законодательство об административных правонарушениях – защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина, защита общественной нравственности, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка, общественной безопасности и др. (ст. 1.2 КоАП РФ).

Согласно п. 9 ч. 2 и ч. 3 ст. 6 Закона № 182-ФЗ прокуроры в профилактических целях могут использовать наряду с общими и специальные меры «профилактики правонарушений административного… характера в целях предупреждения правонарушений». Следует отметить, что в КоАП РФ предусмотрены свои специальные меры, процедура применения которых, между прочим, опровергает содержащееся в одном из первых комментариев к Закону № 182-ФЗ ^[28] безапелляционное умозаключение о том, что прокурор вправе непосредственно применять профилактические меры. Впрочем, на наш взгляд, нельзя здесь как переоценивать, так и недооценивать возможности прокурора.

Например, прокурор может инициировать применение меры, предусмотренной ст. 29.13 КоАП РФ, – внесение судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело об административном правонарушении, представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Впрочем, четкие нормы законодательства и недвусмысленно складывающаяся правоприменительная практика абсолютно не мешают отдельным авторам пребывать в заблуждении, утверждая, что данная статья якобы предоставляет прокурорам право вносить такие представления наравне с должностными лицами, рассматривающими дела об административных правонарушениях ^{[37, с. 75]}. Подобные измышления абсолютно не соответствуют действительности.

Закон не препятствует прокурору направить соответствующее ходатайство как вместе с делом судье, органу, должностному лицу, уполномоченным его рассматривать, так и заявить о необходимости применения этой меры уже в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении на любом этапе при обнаружении достаточных оснований (даже при освобождении нарушителя от административной ответственности по малозначительности согласно ст. 2.9 КоАП РФ и в других случаях, которые не ставят под сомнение юридическое установление факта административного правонарушения). Впрочем, в подп. 3.3.6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 19.02.2015 № 78 «Об организации работы по реализации полномочий прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях» ^[20] упомянут лишь второй вариант подхода, видимо, в расчете на предписанное прокурорам обязательное участие в рассмотрении возбужденных по их инициативе дел, что на практике в силу различных причин выполняется, к сожалению, еще не всегда ^[21].

Меры, предлагаемые прокурорами, должны соответствовать ряду критериев, выработанных практикой ^{[16, 17]}: быть определенными и связанными с обстоятельствами совершенного правонарушения, необходимыми и достаточными, законными, в том числе не ограничивающими и не нарушающими права и свободы (например, в сфере экономической деятельности) и, что немаловажно, исполнимыми. При этом сами причины и условия, способствовавшие совершению административного правонарушения, должны быть конкретно установленными и доказанными.

Прокурорам следует правильно понимать момент, пресекающий возможность внесения представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Это крайне актуально, так как факты неоправданного игнорирования или формального использования несудебными органами административной юрисдикции ст. 29.13 КоАП РФ (в том числе подмены этого инструмента профилактики обыкновенным информированием) ^{[33, 36, 38, 42]} зачастую вскрываются только при осуществлении надзора за исполнением законодательства об административных правонарушениях, когда производство по делу уже завершено. В таких случаях прокурорам необходимо тщательно просчитывать алгоритм своих действий, учитывая приемлемость предъявления ими только законных требований и установленный в п. 2 ст. 21 и п. 2 ст. 26 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) ^[7] запрет подмены иных органов власти.

В отдельных научных исследованиях указано, что такое представление может быть вынесено «после рассмотрения дела», «после вынесения постановления о назначении административного наказания» ^{[24, с. 828]}.

Правоприменители склоняются к похожему мнению.

Например, в абзаце восьмом указания Федеральной службы судебных приставов (далее – ФССП России) от 11.09.2015 № 2-у судебные приставы ориентированы, что указанное «представление может быть внесено после вынесения постановления о привлечении к административной ответственности» ^[23].

В абзаце третьем п. 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» (далее – постановление Пленума № 10) ^[13], которое на данный момент сохраняет свою силу согласно ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона от 04.06.2014 № 8-ФКЗ ^[1], отмечается, что обстоятельства, отраженные в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть основанием для вынесения предусмотренного ст. 29.13 КоАП РФ представления.

Анализ правоприменительной практики показывает, что представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, вносятся несудебными органами административной юрисдикции зачастую в день вынесения постановления о привлечении нарушителя к ответственности, а порой даже месяц спустя и судами правомерность этих действий под сомнение не ставится. Причем временной разрыв не влечет каких-либо процессуальных затруднений, поскольку возможность обжалования представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, как самостоятельно, так и совместно с постановлением по делу об административном правонарушении предусмотрена в абзацах третьем и четвертом п. 20.1 вышеназванного постановления Пленума № 10.

Из постановления Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 19.03.2012 по делу № А31-5732/2011 ^[18], например, следует, что 15.04.2011 Управлением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Костромской области вынесено постановление о привлечении банка к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.8 КоАП РФ, а 11.05.2011 – представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Такие действия органа административной юрисдикции по результатам судебной оценки признаны законными.

Аналогичным образом определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 22.06.2015 № 304-АД15-5738 по делу № А27-7617/2014 ^[14] подтверждена законность действий Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы № 2 по Кемеровской области, которая после привлечения хозяйствующего субъекта и его директора к административной ответственности на основании постановлений № 66 и № 67 от 03.03.2014 по ч. 2 ст. 15.1 КоАП РФ, и лишь 03.04.2014, установив причины и условия, способствовавшие совершению данных правонарушений, в адрес директора общества внесла представление на основании ст. 29.13 КоАП РФ.

Обращает на себя внимание, что в последнем случае судом не поставлено под сомнение правомерность внесения одного представления по результатам рассмотрения нескольких, связанных между собой дел об административных правонарушениях. Такая практика нашла отражение и в некоторых научных исследованиях ^{[29, 34]}, однако ее применение требует взвешенного подхода, поскольку успешное оспаривание хотя бы одного из административных правонарушений, положенных в основу такого представления, способно повлечь его отмену в целом.

Необходимо учитывать, что если требования ч. 1 ст. 29.13 КоАП РФ ранее выполнены не были, то не исключается возможность вынесения таких представлений и при пересмотре дела об административном правонарушении, что косвенно подтверждается в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.09.1987 № 5 «О повышении роли судов в выполнении требований закона, направленных на выявление обстоятельств, способствовавших совершению преступлений и других правонарушений» ^[11]. Будучи гарантом соблюдения законности и защиты публичных интересов, прокурор вправе побуждать суд к активности в данном направлении в порядке, обычном для таких случаев – путем заявления ходатайства.

Если же дело рассматривалось несудебными органами административной юрисдикции, прокурор, на наш взгляд, во всяком случае должен обращать их внимание на данное упущение в вынесенном на основании ст. 24 (ст. 28) Закона о прокуратуре представлении об устранении нарушений закона (об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина), в том числе ставя при необходимости вопрос о дисциплинарной ответственности допустивших это должностных лиц ^[32]. Когда возможность исправления ситуации силами этих органов и должностных лиц уже упущена при том, что сами причины и условия, способствовавшие совершению административного правонарушения, сохраняются и выражаются в форме нарушения закона либо прав и свобод человека и гражданина, прокурору следует прорабатывать вопрос о том, чтобы в пределах своей компетенции требовать устранения таких причин и условий напрямую от всех тех, кто своими действиями (бездействием) позволил им сформироваться.

Обращения внимания прокуроров требует и тот, что, как отмечает А. В. Мартынов, даже при вынесении соответствующих актов почти в 75% случаев адресаты на них никак не реагируют ^{[30, с. 27]}.

Между тем, согласно ч. 2 ст. 29.13 КоАП РФ организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить инициатору о принятых мерах. Причем судебная практика исходит из того, что правовые последствия для юридического лица возникают даже в том случае, если такое представление адресовано непосредственно должностному лицу – его руководителю ^[19].

Реализация данных требований законодательства обеспечивается угрозой применения санкций по ст. 17.4 и 19.6 КоАП РФ, устанавливающих административную ответственность за оставление должностным лицом без рассмотрения частного определения суда или представления судьи либо непринятие мер по устранению указанных в этих судебных актах нарушений закона и, соответственно, за непринятие по представлению органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (в научной литературе встречается ошибочное мнение, что исполнение требований ст. 29.13 КоАП РФ также обеспечивается санкцией ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ ^{[40, 41]}, однако это противоречит практике Верховного Суда Российской Федерации ^[15]). Несмотря на то, что указанные составы связаны с посягательством на сходные правоотношения, их санкции в настоящее время существенно разнятся и для обеспечения большего превентивного эффекта, на наш взгляд, целесообразно рассмотреть вопрос о внесении в КоАП РФ изменений, связанные с ужесточением наказания по ст. 17.4 до уровня ст. 19.6.

При выявлении фактов совершения административных правонарушений по каждому из указанных составов прокуроры могут как направлять соответствующие материалы уполномоченным органам административной юрисдикции для принятия процессуального решения, так и на основании ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ самостоятельно возбуждать такие дела (учитывая, что срок давности привлечения к административной ответственности по данным статьям является общим, по нашем мнению, основные усилия в своей работе прокурорам следует сосредоточить не столько на повышении осведомленности о каждом факте внесения представления, а на ориентирование поднадзорных органов к обязательному самостоятельному контролю исполнения вносимых ими представлений).

Интересно, что О. В. Панкова, касаясь вопроса рассмотрения в судах общей юрисдикции дел об административных правонарушениях, предложила судьям не оставлять без внимания недостатки в деятельности органов административной юрисдикции при передаче на рассмотрение судье дел об административных правонарушениях. В подобной ситуации она рекомендует «вносить в вышестоящие органы и вышестоящим должностным лицам представление об устранении причин и условий, способствующих совершению административного правонарушения, на основании ст. 29.13 КоАП РФ», мотивируя тем, что «в условиях действующего правового регулирования это, пожалуй, одно из немногих средств обеспечения законности в производстве по делам об административных правонарушениях, имеющихся у судей» ^{[35, с. 147]}.

Однако подобная рекомендация отражает искаженное понимание диспозиции ст. 29.13 КоАП РФ, где упомянуты лишь конкретно связанные с совершением административного правонарушения обстоятельства. В названной норме речь идет о причинах правонарушения, то есть в интерпретации современных ученых-административистов – факторах порождающих правонарушение, и об условиях – обстоятельствах, от которых зависит совершение административного правонарушения либо облегчающих его совершение ^{[31, с. 758]}.

Вышеназванная особенность ст. 29.13 КоАП РФ не осталась без внимания исследователей ^{[25, с. 76]}. Один из них – С. В. Щепалов, отмечает, что рассматриваемая статья «предусматривает лишь право судьи внести представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушения», а на «существенные нарушения закона, выявленные при осуществлении правосудия… со стороны органов власти», ввиду отсутствия соответствующих положений в КоАП РФ, форма реагирования другая – «создана инициативой судов и представлена в виде частных определений и писем судей в адрес руководителей соответствующих органов власти» ^[43].

Осуществляя в соответствии с требованиями ст. 24.1 КоАП РФ всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, судья, как и несудебные органы, уполномоченные рассматривать дело об административном правонарушении ^{[11, 12]}, разумеется, не вправе оставлять без реагирования установленные ими процедурные нарушения и недостатки, оказывающие отрицательное влияние на состояние законности. А потому с С. В. Щепаловым, пожалуй, можно согласиться, но с той оговоркой, что в 2016 г. законодатель легализовал ^[8] институт «частного определения» для арбитражных судов, к подведомственности которых, как известно, законом отнесено рассмотрение дел о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в связи с осуществлением ими предпринимательской и иной экономической деятельности. Влияние этой новеллы на профилактику правонарушений переоценить трудно.

Согласно ст. 1881 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ^[2] при выявлении в ходе рассмотрения дела случаев, требующих устранения нарушения законодательства, арбитражный суд вправе вынести частное определение, которое является обязательным к исполнению. Указанное судебное полномочие является важным средством профилактики не только причин административных правонарушений и условий им способствующим, но и ликвидации допущенных в ходе производства по делу нарушений, а также иных недостатков, требующих устранения. Причем данные меры в своей реализации подкреплены силой и авторитетом, прежде всего, судебной власти, чем при необходимости прокуроры могут воспользоваться, заявляя соответствующие ходатайства.

В целом профилактика административных правонарушений не должна рассматриваться ограничено – только как реагирование средствами КоАП РФ. Не менее успешное воздействие на причины и условия таких правонарушений возможно по линии других отраслей судопроизводства, когда обнаруживаются соответствующие основания. Так, по аналогии с вышеописанным прокурорам следует действовать и по отношению к тем мерам, которые инициируются на основании ч. 4 ст. 29 и ч. 2 ст. 158 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации ^[6] (речь о частном определении (постановлении) суда и, соответственно, представлении органов предварительного расследования, в которых ставится вопрос о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, либо других нарушений закона), ч. 1 ст. 226 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (частное определение суда) ^[3] и ч. 1 ст. 200 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (частное определение суда) ^{[4, 22]}.

Завершая изложение необходимо отметить, что профилактика, безусловно, является важным средством снижения масштаба административных правонарушений. На этом фоне активизации применения требуют и заложенные в КоАП РФ правовые механизмы превентивного характера с учетом положений принятого в 2016 г. Закона № 182-ФЗ.

Несомненно, первоочередным условием профилактики является адекватная реакция компетентных органов на каждый выявленный факт противоправной активности, а в случае привлечения к ответственности – фактическая реализация принципа неотвратимости наказания. Прокурорам важно давать принципиальную и своевременную оценку уровню реализации в соответствии с требованиями законодательства превентивных подходов в деятельности судов и поднадзорных органов власти, призванных согласно своему профилю оказывать напрямую непосредственное влияние на состояние законности, а также настойчиво добиваться усиления соответствующих акцентов в их работе. Фундаментальное значение для функционирования системы профилактики, выявления и устранения сбоев в такой деятельности имеют постоянный текущий мониторинг развития ситуации, реализация мер организационного характера, включая издание межведомственных правовых актов, с усилением координирующей роли прокуратуры, совершенствование статистической отчетности для учета применяемых мер по вопросам рассматриваемого направления деятельности в рамках КоАП РФ.

В настоящее время прокуроры остро нуждаются в определении оптимальных подходов и разъяснениях методологии реализации соответствующих задач в современных условиях, в том числе с учетом положений постановления Правительства Российской Федерации от 30.12.2016 № 1564 «О проведении субъектами профилактики правонарушений мониторинга в сфере профилактики правонарушений в Российской Федерации» ^[10]. Целесообразно в этой связи принятие Генеральной прокуратурой Российской Федерации специализированного организационно-распорядительного документа по вопросам определения роли прокурора в профилактике административных правонарушений, результативных форм соответствующей работы.

Проблематика профилактики данного типа правонарушений является, на наш взгляд, одной из тех тем, где требуется консолидировать усилия науки и практики для проведения исследований в формате административной деликтологии причин и условий нарушений, с анализом необходимых решений и путей преодоления возникающих при их реализации сложностей.