Бюджетные риски: оценка и пути минимизации

Киреева Елена Вадимовна кандидат экономических наук доцент, Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова 117703, Россия, г. Москва, пер. Стремянный, 36 Kireeva Elena Vadimovna PhD in Economics associate professor of the Department of Finances and Prices at Plekhanov Russian University of Economics 117703, Russia, Moscow, str. Stremyanny pereulok, 36 kevmosc@mail.ru

Введение

Бюджетные риски заключаются в вероятности недостижения запланированных параметров бюджета в процессе его исполнения. Наступление вероятности бюджетных рисков способно привести к значительным финансовым потерям, уменьшению устойчивости бюджетов и экономической безопасности страны, социальным и прочим негативным потерям. Несомненна актуальность исследования бюджетных рисков, методологии их оценки и путей снижения. Однако в настоящее время в отечественных научных публикациях и нормативно-правовых актах отсутствует единая трактовка как данного понятия, так и единых подходов к классификации бюджетных рисков и методам управления ими. Исследования в данной сфере проводятся, так, учеными РЭУ им. Г.В. Плеханова: проф. Слеповым В.А. и доц. Чаловой А.Ю. определены элементы бюджетного менеджмента в субъектах РФ, позволяющей воздействовать на бюджетные риски ^[1]. Также отметим труды Губина Б.В., Гамукина В.B., Тимошенко К. А., Морозкина М.С., др. ^{[2, 3] [8, 9]}.

Оценка существующих проблем в системе управления бюджетными рисками

Подчеркнем недостаточную разработанность важных элементов механизма управления бюджетными рисками. К сожалению, отсутствует и определенная концепция министерства финансов РФ в сфере управления бюджетными рисками. В Основных направлениях бюджетной политики выделены рискообразующие факторы, основные из которых представим схематично на рис. 1.

Рисунок 1. Риски федерального бюджета

Источник: составлено автором на основании Основных направлений бюджетной политики РФ

Известен достаточно оптимистический прогноз социально-экономического развития России в 2017-2019 гг., подготовленный Правительством РФ. По нашему убеждению, реализация прогноза будет зависеть в значительной степени от активизации внутренних факторов, в т.ч. эффективности расходования бюджетных средств и эффективности осуществления государственного финансового контроля. Известно, что бюджетные деньги – это мощный инструмент контроля за эффективным использованием бюджетных ресурсов, инструмент борьбы с коррупцией.^[4]

Стоит отметить, что в «Основных направлениях бюджетной политики РФ 2017 г. и на плановый период 2018-2019 гг.» отсутствует оценка каждого бюджетного риска (например, по стандартным показателям – вероятности проявления и тяжести последствий). Отсутствуют цифры, результаты расчетов и возможных сценариев развития экономической ситуации при реализации определенного риска.

И в целом на данный момент отсутствует единая система борьбы с комплексом бюджетных рисков. Единой стратегии с обозначенными приоритетами и просчитанными детально сценариями развития действий пока не существует. В сфере бюджетного риск-менеджмента России множество нерешенных проблем. По нашему убеждению, следует обратить внимание на три ключевые проблемы:

1. отсутствие четкого понятийного аппарата;

2. слабая институциональная структура управления бюджетными рисками;

3. кадровое обеспечение мониторинга и управления бюджетными рисками.

Первая проблема. Государство, определяя задачи реформирования бюджетного процесса, не дает базовых понятий бюджетного риска. Отсутствует единая методологическая база и единый подход к оценке бюджетных рисков.

Вторая. Не сформирована институциональная структура управления бюджетными рисками.

Третья проблема – это кадры для системы государственного управления бюджетными рисками.

Управление рисками в современных условиях требует создания комплексного механизма, и, хотя задача его создания является весьма непростой, она все же представляется оправданной.

Отметим существующие и применяемые на уровне субъектов РФ незначительные методы, с помощью которых оценивают бюджетные риски. В качестве наиболее известных можно отметить статистические методы оценки бюджетных рисков. Плановые показатели расходов и доходов являются исходной базой, по сравнению с которой и определяется размер риска. Следующим методом оценки бюджетных рисков является метод анализа дерева решений, предполагающий наличие сложных вычислений результата исполнения бюджета. Наибольшее распространение получила оценка бюджетных рисков региона на основе математических моделей.

Переход к управлению бюджетным процессом на основе принципов, применяемых в сфере корпоративных финансов, необходим для восстановления баланса в региональных финансах и результативного их использования для вывода экономики регионов на новый уровень развития.^[1.]

Основные риски федерального бюджета РФ

Попытаемся раскрыть основные риски федерального бюджета РФ. Во-первых, это риски, связанные непосредственно с процессом планирования и формирования бюджета. Самым ярким и показательным примером подобного риска является риск неточного прогнозирования. Вторую группу рисков можно назвать внутренними рисками, поскольку они связаны с экономической ситуацией и экономическими процессами внутри страны. В третью группу можно объединить все те риски, которые по природе своего происхождения являются внешними к стране. Ключевым фактором реализации бюджетных рисков в области доходов федерального бюджета служат колебания цены на нефть.

Рассмотрим три основных внутренних риска, выделенных министерством финансов РФ. Инфляционный риск. Несмотря на то, что показатели РФ по уровню бюджетного дефицита и внешнего долга намного лучше, чем у многих развитых стран Запада, в нашей стране по-прежнему уровень инфляции в несколько раз выше, чем на Западе. Также отметим связь темпа инфляции с валютным курсом рубля, что в условиях такого внешнего риска как волатильность цен на нефть лишь усугубляет ситуацию с инфляцией. Данный риск очень сложно минимизировать и выработать схему действий на случай его осуществления. Меры денежно-кредитной политики ЦБ РФ, применяемые для борьбы с инфляцией, в нынешних условиях могут оказаться неприменимы в связи с тем вредом, который они могут принести экономике. Один из самых очевидных рычагов работы с инфляцией – повышение ключевой процентной ставки и сокращение таким образом объемов кредитования. Экономическая политика должна быть стимулирующей, а не стерилизующей денежную массу, в этой связи использование подобного инструмента крайне негативно скажется на экономике страны и вполне может привести к снижению темпов экономического роста.

Риск невыполнения программы импортозамещения в случае своей не реализации также приведет к падению темпов экономического роста. Сейчас наличие данного риска связывают прежде всего с инфраструктурными ограничениями и снижением уровня инвестиций. С финансовой точки зрения главным стимулом для развития национальной экономики является доступ к инвестициям и кредитованию. С этой позиции простым решением по минимизации данного риска было бы выделение большего количества средств на кредитование или же повышение объема государственных закупок, однако такой подход является слишком узким для столь объемной задачи. В рамках комплексного решения данного вопроса государство непременно должно улучшать инвестиционный и предпринимательский климат в стране, в последние несколько лет были предприняты серьезные шаги в этом направлении. Однако примеры многих зарубежных стран показывают, что этого недостаточно, и для дальнейшего стимулирования национальной экономики нужны комплексные изменения на уровне инфраструктуры целой страны. Данный процесс, целью которого является облегчение условий ведения бизнеса, является очень продолжительным, трудоемким и затратным, потому положительных результатов и их отражения в годовом бюджете в скором времени ждать не придется. Однако изменение такого плана в долгосрочной перспективе позволит сильно укрепить национальную экономику и минимизировать многие риски, связанные с нею. Ко всему перечисленному, в самой конструкции бюджета на 2016 г. заложен ряд серьезных рисков, которые за относительно небольшой период могут снизить объем средств Резервного фонда. Следовательно, источники финансирования дефицита бюджета будут трансформироваться. ^[6]

Демографический риск. Старение населения в России уже приводит к увеличению нагрузки на бюджет в связи с выделением средств на социальные программы. Однако более значимая проблема связана с уменьшением количества экономически активного населения, что несет прямой ущерб как национальной экономике, так и бюджету. Согласно данным Росстата, в 2016 г. в нашей стране естественный прирост населения на 1000 человек составил всего 0,3 человека. По сравнению с предыдущими годами, это хороший показатель, но он явно недостаточен для того, чтобы обеспечить увеличение в перспективе экономически активного населения. Министерством финансов рассматривается вариант увеличения пенсионного возраста. Однако существует ряд оснований не согласиться целиком с подобным мнением. Дальнейшее стимулирование рождаемости могло бы быть верным решением.

Помимо перечисленного, к группе внутренних рисков для бюджета хотелось бы также добавить коррупционный риск. В 2016 г., например, Счетная палата РФ выявила нарушений при использовании бюджетных средств на сумму в 516,5 млрд рублей. Для сравнения на тот же самый год, общий объем расходов бюджета составлял 15513,079294 млрд рублей. То есть от общей суммы расходов нарушения в бюджете составили примерно 3,3%. Минимизация подобного риска лежит в усилении мер контроля за исполнением бюджета.

Внешними рисками для бюджета РФ являются геополитическая напряженность и волатильность цен на нефть. Несмотря на попытки снижения доли нефтегазовых доходов в бюджете, на данный момент по-прежнему данная статья доходов федерального бюджета весьма значительна. Потому волатильность цен на углеводороды имеет непосредственное влияние на формирование доходов федерального бюджета. В долгосрочной перспективе стоит диверсифицировать национальную экономику, чтобы и дальше сокращать относительно высокую долю нефтегазовых доходов в государственном бюджете и сократить таким образом риски, связанные с влиянием этой отрасли. ^[7]

Предложения по решению ключевых проблем

На рис.2 представлена расширенная трактовка видов рисков федерального бюджета и обозначены основные пути минимизации бюджетных рисков.

Рисунок 2. Меры по минимизации рисков федерального бюджета РФ

Источник: составлено автором

Не менее важным в условиях отсутствия единого государственного подхода считаем предусмотреть меры, позволяющие минимизировать влияние рисков на уровень и структуру доходов федерального бюджета. Мероприятия по управлению бюджетными рисками можно условно поделить на два вида: превентивные и действия, которые проводятся как реакция на последствия реализовавшегося риска. Вероятно, основная проблема неустойчивого состояния федерального бюджета заключается в том, что все меры, предлагаемые и внедряемые на государственном уровне с целью минимизировать влияние рисков, являются реактивными, а не предупредительными.

В текущих условиях необходима активная позиция в управлении рисками, главное место в оценке бюджетного риска и управлении риском занимают анализ и прогнозирование вероятности наступления риска и его интенсивности.

Для обеспечения эффективного устранения бюджетных рисков и снижения вероятности их наступления, управление рисками должно строиться на следующих принципах: комплексность; адаптация к постоянно возникающим изменениям событий, происходящих во внешней среде. Представим пути решения выявленных ключевых проблем (рис. 4).

Рисунок 3. Пути решения ключевых проблем

Источник: составлено автором.

Выводы

Появление новых тенденций в развитии национальной финансовой системе требуют внесения конкретных изменений в разработку и реализацию финансовой политики. Модернизация финансовой политики, в первую очередь, должна охватывать все элементы финансовой политики, включая бюджетную, денежно-кредитную, долговую, инвестиционную. Весьма важным является обеспечение координации элементов финансовой политики; сведение к минимуму влияния на систему финансов внутренних и внешних рисков ^[5]. Бюджетная политика государства должна учитывать вероятность негативного влияния реализации рисков на устойчивость бюджетов, предусматривать резервы бюджетов, которые позволят выполнять бюджету стабилизирующую и стимулирующую функции, а не являться дополнительным источником рисков для экономики. Особое значение управление бюджетными рисками имеет в современный период, отличающийся макроэкономической и геополитической нестабильностью, появлением новых рисков, усилением коррупции.