Вопросы квалификации и оспаривания отказа органа международной организации на запрос хозяйствующего субъекта об инициировании направления такого запроса в другой ее орган: действие или бездействие органа? (на примере ЕЭС и ЕврАзЭC в ретроспективе)

Беликова Ксения Михайловна ORCID: 0000-0001-8068-1616 доктор юридических наук профессор кафедры предпринимательского и корпоративного права, ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)», профессор 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9 Belikova Ksenia Michailovna Doctor of Law Professor of the Department of Entrepreneurial and Corporate Law, Kutafin Moscow State Law University, Professor 125993, Russia, Moscow, Sadovaya-Kudrinskaya str., 9 BelikovaKsenia@yandex.ru Другие публикации этого автора

В практике работы органов международных организаций нередко возникает вопрос о том,является ли отказ одного из таких органов на запрос хозяйствующего субъекта об инициировании направления запроса в другой орган действием органа или его бездействием, и правомерно ли его обжаловать в Суд такой организации. Рассмотрим эту ситуацию на примере Евразийской экономической комиссии (далее – Комиссия, ЕЭК), как органа международной организации, и Суда Евразийского экономического союза (далее – ЕврАзЭC).

Так, в нашей гипотетической ситуации хозяйствующий субъект обратился с письмом к Директору одного из департаментов Комиссии и получил отказ на свой запрос. Как предпринимателям квалифицировать эту ситуацию, и подлежит ли обжалованию решение руководителя структурного подразделения органа международной организации, выразившееся в отказе хозяйствующему субъекту в обращении в Суд.

По квалификации обстоятельства дела полагаем, что полученный отказ, содержащийся в Письме за подписью Директора департамента Комиссии вообще является не ответом Комиссии, как органа международной организации - ЕврАзЭс, ни в форме действия, ни в форме бездействия, хотя он и подготовлен на бланке ЕЭК, а является ответом персонально Директора данного департамента, подготовившего и подписавшего его, возможно, применив по аналогии порядок, предусмотренный отчасти положениями ст. 85 действовавшего до 1 января 2015 г. Регламента ЕЭК ^[1] («Ответы на письменные запросы Сторон готовятся департаментами Комиссии», под Сторонами, правда, понимаются в этом случае органы исполнительной власти Сторон, а подписываются такие ответы Председателем Коллегии или членом Коллегии в соответствии с распределением обязанностей между членами Коллегии, утвержденным Высшим Евразийским экономическим советом согласно ст. 85 указанного Регламента). ^[2]

В пользу такого решения говорят следующие обстоятельства. Согласно положениям п. 1 ст. 7 и ст. 18 Договора о Евразийской экономической комиссии 2010 г., ^[3] действовавшего до вступления в силу Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 г., ^[4] принятие решений Комиссией производилось в порядке, установленном Договором 2010 г. на основании голосования членов Совета Комиссии или членов Коллегии Комиссии, являющейся согласно ст. 14 Договора о ЕЭК исполнительным органом Комиссии.

Ответ Совета Комиссии мог бы быть подготовлен в рамках осуществления им функций и полномочий в ходе рассмотрения вопроса о мониторинге и контроле за исполнением международных договоров, составляющих договорно-правовую базу Таможенного союза и Единого экономического пространства (ст. 9 Договора о ЕЭК). В таком случае, это решение, принятое в пределах полномочий, имело бы обязательный характер для сторон согласно п. 1 ст. 5 Договора о ЕЭК.

Равным образом такое решение могла бы в порядке реализации тех же полномочий принять Коллегия Комиссии в рамках положений ст. 18 и 21 Договора о ЕЭК 2010 г. Согласно ст. 19 Регламента ЕЭК 2011 г. Проекты решений Комиссии, принимаемых Советом, готовились Коллегией. При этом, правда, не стоит забывать, что решение Комиссии, принятое Коллегией Комиссии, подписывалось Председателем Коллегии, а не Директором какого-либо Департамента Комиссии (ст. 21 Договора о ЕЭК).

Таким образом, видно, что для того, чтобы рассматриваемый ответ считался ответом Комиссии, не были соблюдены условия принятия решений Комиссией и Коллегией Комиссии, изложенные в п. 1 ст. 7, ст. 18, ст. 21 Договора о ЕЭК; Регламент ЕЭК и иные, исследованные нами международные договоры, заключенные в рамках Таможенного союза, и практика их применения, права подписи такого рода документов Директором Департамента ЕЭК от имени ЕЭК не предусматривала. Следовательно, письмо, подготовленное за подписью Директора указанного Департамента не являлось решением, подготовленным от имени ЕЭК, и не влекло никаких правовых последствий для лица, которому адресовано; оно было предназначено только для предоставления последнему информации.

Сам факт отправки подобного письма Департаментом не дает почвы говорить о правовой природе такого сообщения. При использовании в нем, например, таких словесных оборотов как: «сообщаем следующее» или «рассмотрев заявление, не усматриваем оснований» можно говорить о том, что письмо являлось информационным.

Эта позиция соответствует подходу, выработанному в Европейском экономическом сообществе и изложенному в решении Суда Европейского экономического сообщества (далее - ЕЭС) по делу Alfons Lütticke GmbH and Others vCommissionoftheEuropeanEconomicCommunity. ^[5]

В этом деле в письме от 15 марта 1965 г. истец обратился в Европейскую Комиссию на основе положений ст. 175 Договора о ЕЭС (эта статья управомочивала Суд ЕЭС устанавливать, не уклоняются ли органы ЕЭС от нормотворческой деятельности в случаях, когда они обязаны ее осуществлять) и просил Комиссию принять решение в связи с тем, что с 1 января 1962 г. ФРГ ввела 4хпроцентный налог (a turnover equalization tax of 4 %) на импорт порошкового молока и других порошковых молочных продуктов, что, по мнению истца, составляло нарушение ст. 95 Договора о ЕЭС (cогласно этой статье, в частности, государство-член не должно прямо или косвенно налагать на товары какие-либо внутренние налоги и сборы сверх того, что налагается на товары отечественного производства в этой стране ЕЭС и т.д.) ^[6], а, следовательно, в отношении ФРГ надо было начать процедуру, предусмотренную ст. 169 Договора о ЕЭС и информировать истца и предпринятых мерах. Отметим, что согласно ст. 169 Договора о ЕЭС если Комиссия полагала, что государство-член не справляется с выполнением принятых на себя обязательств по Договору, она выносила обоснованное мнение (reasoned opinion) после того, как предоставит такому государству возможность дать свои комментарии. Если государство не справлялось и с такими условиями в установленный Комиссией период, последняя могла передать дело в Суд.

Рассмотрев это обращение, Европейская Комиссия информировала истца письмом от 14 мая 1965 г., что не разделяет его мнение относительно того, что введение указанного налога составляет нарушение статьи 95 Договора о ЕЭС.

Вслед за этим истец 23 сентября 1965 г. обратился в Суд ЕЭС, прося: 1) рассмотреть вопрос о допустимости применения статьи 173 Договора о ЕЭС с целью признания недействительным (annulment) такого определения его позиции в соответствии с положениями статьи 91(1) Процедурных правил Комиссии ЕЭС (rules of procedure of the Commission) и 2) рассмотреть его жалобу на бездействие Комиссии ЕЭС в порядке, предусмотренном ст. 175 Договора о ЕЭС. Первоначально положения ст. 173 Договора о ЕЭС ограничили круг лиц, которые вправе предъявлять иски в ЕСП. Это были: страны-участницы, Совет, Комиссия, а при определенных обстоятельствах — частные лица. Страны-участницы ЕС, Совет и Комиссия считались «при­вилегированными заявителями исков» (privileged applicants). Только они были прямо упомянуты в п. 1 ст. 173 Римского договора в качестве имеющих право начинать дела в ЕСП.

Суд постановил: 1) цель процедуры согласно положениям статьи 169 – предотвратить невыполнение государствами-членами обязательств, принятых на себя по Договору.

С этой целью данная статья наделяет Комиссию полномочиями начать процедуру, которая может окончиться подачей иска в Суд ЕЭС с тем, чтобы определить, совершается ли указанное нарушение государством-членом ЕЭС; тогда как согласно положениям статьи 171 Договора от такого государства потребуется принять меры, необходимые для выполнения решения Суда ЕЭС.

Часть процедуры, которая предшествует передаче дела в Суд является административной стадией, нацеленной на то, чтобы дать заинтересованному государству возможность выполнить положения Договора (т.е. исполнить принятое на себя обязательство). На этой стадии Комиссия доводит свое мнение до заинтересованных лиц после того, как заинтересованное государство представит свои пояснения. Ни одна мера, предпринятая на этой стадии Комиссией, не имеет обязывающей силы. Поэтому обращение с просьбой и признании недействительным мнения Комиссии, к которому она пришла по вопросу, изложенному в обращении истца от 15 марта 1965 г. неправомерно.

Что касается вопроса о бездействии, предъявление иска в порядке ст. 175 Договора о ЕЭС воз­можно только после предварительного обращения к соответствую­щему органу с прошением предпринять надлежащие шаги, предложить ему исполнить необходимое действие. По по­лучении такого прошения орган располагает двумя месяцами на то, чтобы его удовлетворить либо определить иную позицию по затро­нутому в прошении вопросу. Если орган никак не реагирует, заяви­тель вправе в пределах двухмесячного срока давности предъявить иск в Суд ЕЭС.

Если орган Сообщества по получении прошения выразил свою позицию по поставленному вопросу, но не принял просимых мер, заявитель не вправе предъявить иск в порядке указанной статьи снова.

Если Суд признает бездействие органа противоречащим Договору о ЕЭС, то он констатирует наруше­ние. В таком случае ответчик должен принять необходимые меры для исполнения судебного решения, т.е. издать регламент или иной пра­вовой акт в рамках Сообщества (кроме рекомендаций и заключе­ний).

В рассматриваемом же случае было установлено, что Комиссия выразила свою позицию, доведя ее в письме до сведения истца в течение предписанного периода времени.

Что касается формы письма от 14 мая 1965 г., то было установлено, что по форме это письмо, отправленное из Департамента Комиссии, а не решение от имени Комиссии, как органа ЕЭС. Заголовок письма свидетельствовал, что оно исходит из Генерального директората по конкуренции и пописано Генеральным директором (Director-General) его собственным именем; содержит упоминание Генерального директората IV (Directorate-General IV), а также данные об исполнителе, подтверждающие, что проект письма подготовлен в Департаменте Генерального директората по конкуренции; письмо было подписано должностным лицом Комиссии (an official of the Commission) его собственным именем, а не Председателем или иным членом органа (Комиссии), уполномоченным на это согласно статье 24 этих Правил (by the President or another member of that body empowered to do so), как предписывает параграф 3 статьи 12 Процедурных правил Комиссии ЕЭС.

Согласно Договору о ЕЭС Комиссия принимает свои решения большинством голосов, указанных в ст. 163. Решения имеют обязательный характер в отношении тех, кому адресованы. Ясно, что содержание письма от 14 мая 1965 г. не является актом, изданным от имени Комиссии и не может потому породить никаких правовых последствий (could not be considered to have legal consequences), предоставляя лишь некую информацию. Факт отправки письма Департаментом свидетельствует лишь о намерении соблюсти указанный выше 2-хмесячный срок, предписанный ст. 175 Договора о ЕЭС, не позволяя при этом судить о правовой природе данного сообщения.

Более того, во избежание недоразумений Генеральный директорат по конкуренции подчеркивает в последнем абзаце письма, что письмо информационное, при этом совсем неважно, кому, какому служащему конкретно поручила Комиссия задание написать это письмо, и использовались при этом или нет слова «От имени Комиссии».

Также непререкаемо в академических кругах специалистов по публичному праву Германии мнение о том, что внутренние процедурные правила высших исполнительных и законодательных органов не содержат нормативных предписаний (are not to be regarded as legislation). Таким образом истец неправомерно считает нормативными процедурные требования статей 12 и 24 Процедурных правил Комиссии ЕЭС; при этом истец также неправомерно игнорирует положения ст. 27 этих правил о том, что Комиссия вправе уполномочить своего служащего, в порядке исключения, принимать такие меры, которые необходимы для имплементации принимаемых ею решений. При этом также нельзя не принимать во внимание, что природа предписанных мер (в нашем случае – письмо) не ясна из намерений автора, поэтому, главным образом, при оценке стоит ориентироваться и изучать последствия, которые наступили от этого письма для его адресата. Таким образом, с учетом этих обстоятельств считать письмо от 14 мая 1965 г. решением Комиссии нет оснований.

Одновременно попутно хотелось бы на примере ЕС обратить внимание на правомерность самого обращения указанных предпринимателей с просьбой направить соответствующий запрос в Суд ЕврАзЭс.

Особуюгруппу дел, по которым ЕСП выносит судебные решения со­ставляют дела преюдициального производства (ст. 234 Договора о ЕС). Преюдициальный контроль имеет боль­шое значение, поскольку затрагивает вопросы взаимодействия права ЕС и национальных пра­вовых систем стран-участниц. В этой связи отмечается, что правовая система Сообщества может счи­таться эффективной только в том случае, если ее нормы способны действо­вать в рамках национальных правовых систем, предоставлять права частным лицам и возлагать на них обязанности. ^{[7, С. 189, 190]} Именно благодаря полномочиям рассматривать дела в преюдициальном порядке Суд ЕС проводит теорию прямого действия и концепцию верховенства права Сообщества по отноше­нию к национальному праву. Именно преюдициальная юрисдикция ЕСП послужила основой для полноценной реализации им своей основной функции в правовой системе ЕС: “обеспечивать соблюдение права при толковании и применении настоящего Договора [о ЕС]” (ст.164), а также для формирования прецедентного права Сообщества. ^[8]

Правом на обращение в Суд Европейских сообществ с преюди­циальным запросом в настоящее время обладают судебные и внесудебные (например, органы административной юстиции) ор­ганы стран-участниц,а не сами хозяйствующие субъекты, обращающиеся к органам с просьбой сделать запрос другим органам организации.

Интересно, что названная статья устанавливает одновременно и право, и обязанность стран-участниц обращаться в ЕСП за соответствующими разъяснениями. Так, право возникает при необходимости получения такого разъяснения для принятия собственного решения по делу. Обязанность - в том случае, когда какой-либо из вопросов возникает в судебной инстанции страны-участницы и решение его согласно национальному законодательству не подлежит обжа­лованию (так бывает при рассмотрении дел в Кассационном суде или Верховном суде той или иной страны-участницы ЕС).

На практике встречаются три основных вида преюдициальных запросов:

— запросы о толковании, цель - получить от ЕСП разъяснение смысла тех или иных положений учредительного договора или законодательства ЕС;

— запросы о действительности правовых актов ЕС, направляемые в ЕСП в тех случаях, когда национальный суд приходит к выводу о возмож­ном противоречии правового акта ЕС его учредительного договору. Такой запрос приостанавливает рассмотрение дела. В результате рассмотрения оспариваемый акт (его отдельные положения) может быть объявлен недействительным на всей территории всего ЕС;

— запросы о соответствии внутригосударственных актов праву Сообщества подаются в случаях, когда при рассмотрении дел в национальных судах обнаруживается возможное противоречие между правовым регулированием на внутригосударственном уровне и на уровне ЕС. Если национальный суд констатирует такое несоответствие, он обязан руководствоваться источниками и нормами ЕС в со­ответствии с принципом верховенства права Европейского Союза. Если же он сомневается, то может приостановить дело и обратиться с запросом в ЕСП.

Что касается ответа на вопрос, о том подлежит ли обжалованию решение руководителя структурного подразделения органа международной организации, выразившееся в отказе хозяйствующему субъекту в обращении в Суд, сошлемся на практику Суда ЕЭС.

Неправомерные действия либо бездействие органов ЕЭС / ЕС или их должностных лиц (в т.ч. порождающие обязанность возмещения причи­ненного ими вреда), которые можно обжаловать в Суд, принято делить на три разновидности.

К первой относятся административные ошибки (failures of ad­ministration), в частности, предоставление неправильных сведений. В практике ЕСП известен случай, когда иск о возмещении был предъявлен заявителями из числа бывших служащих одного из учреждений Сообщества, которые ушли в отставку, положившись на неправильное сообщение о размере полагающейся им пенсии; Суд удовлетворил иск на основании положений п. 2 ст. 215 Договора о ЕЭС (см. решение по делу Richez-Paris v. Commission (Case 19/69).

Вторую разновидность действий (бездействий) составляет проявление небрежности сотрудниками учреждения Сообщества при исполнении своих обя­занностей. На практике основные трудности связаны здесь с уста­новлением факта исполнения должностных обязанностей. В деле Sayag (Case 5/68) один из работавших в Евроатоме инженеров совершил дорожно-транспортное происшествие по пути на работу, куда он направлялся на собственном автомобиле. При рассмотре­нии дела о возмещении убытков ЕСП отклонил обращенный к Евроатому иск на том основании, что использование частного автомобиля может считаться исполнением должностных обязанно­стей лишь в исключительных обстоятельствах, например, в случае серьезной аварии на производстве.

Третья разновидность неправомерных действий или бездейст­вия органов Сообщества или их должностных лиц связывается с изданием незаконных актов, породивших неблагоприятные право­вые последствия, либо с уклонением от принятия актов, когда это входит в обязанность соответствующего органа. Большинство исков о возмещении вреда, предъявляемых в ЕСП, связаны с третьей разновидностью неправомерных действий (бездействия). ^{[9, С. 57-68]}

Стоит отметить в этой связи, что действия Директора одного из департаментов Комиссии можно было бы считать, вероятно, проявлением небрежности при исполнении своих обязанностей, если можно было бы доказать, что составление такого рода бумаг входило в его должностную функцию в контексте, скажем, упоминавшейся выше ст. 85 Регламента ЕЭК. Вместе с тем, необходимо отметить, что согласно п. 5 Решения Коллегии ЕЭК от 19 марта 2013 г. № 46 «О Порядке рассмотрения обращений хозяйствующих субъектов об оспаривании решений (актов) Евразийской экономической комиссии, Комиссии Таможенного союза, их отдельных положений или действий (бездействия) Евразийской экономической комиссии» ^[10] действие Порядка 2013 г. не распространялось на обращения, носящие консультационный и (или) информационный характер и не содержащие требований, указанных в его пункте 4.

Таким образом, изложенное позволяет заключить, что различные интеграционные объединения, формирующиеся в различных регионах нашей планеты, в ходе своего развития сталкиваются с однотипными проблемами, которые выявляются при функционировании их институциональной системы. Обращение к опыту тех из них, которые имеют больший срок жизни, всегда полезно, поскольку позволяет найти практически применимые решения с опорой на апробированные образцы, которые могут быть значимы для будущего.