Общественный контроль в странах Евразийского экономического союза: опыт Республики Казахстан

Корягин Петр Андреевич научный сотрудник, аспирант, Северо-Западный институт управления РАНХиГС 199178, Россия, г. Санкт-Петербург, пр. Средний, 57, каб. 232 Koryagin Petr Andreevich Scientific Associate of the department, post-graduate student,  North-West Institute of Management  of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 199178, Russia, St. Petersburg, Prospekt Sredniy 57, office #232 peterkoryagin@gmail.com Другие публикации этого автора

В последнее время все больше в общественном сознании белорусов, казахов, армян проявляется тенденция в развитии новых практик реализации гражданского контроля через возможности с одной стороны «сообщественной» демократии (участие НКО, общественных органов и институтов), с другой через формы прямой (электронной) демократии, развития процессов цивилизованного гражданского контроля через новые механизмы, соответствующие уровню развития информационных технологий. В этом смысле прослеживается запрос граждан на получение опыта не в участии в протестных мероприятиях, а в развитии и формировании новых неоинституциональных традиций для преодоления кризисов парламентской демократии в названных государствах. В таком случае граждане делают ставку на прагматичный подход к оценке тех или иных политико-административных процессов, стремятся к созидательной концепции, устанавливая тренд на развитие идей делиберативной демократии, способной иметь национальные традиции, о чем, в частности рассуждал исследователь Ю. Хабермас в своей работе «Вовлечение другого». Находясь в дискурсивном диалоге с Карлом Шмиттом, автор обращает внимание, что «демократия может существовать лишь в облике национальной демократии, ибо самость народного самоуправления мыслится как дееспособный макросубъект, и этническая нация оказывается, по видимому подходящей величиной, чтобы занять место такого понятия»^[3]. Важно отметить, что профессиональное сообщество зарубежных исследователей весьма абстрагированно оценивают развитие практики гражданского контроля в странах Евразийского экономического союза. Уровни и специфику развития общественного контроля в государствах классически сравнивают со странами-лидерами развития демократических институтов и традиций. Однако, на наш взгляд, появились предпосылки рассматривать и осмысливать данный вопрос несколько иначе. Кризис демократических транзитов, выраженных зачастую в искусственности и ангажированности политических процессов, навязанных со стороны «государств-источников демократических традиций», носит выраженный характер, а соответствующие доклады и статьи, опирающиеся на концепцию транзитологии от раза к разу сообщают о неспособности постсоветских государств к построению гражданского общества, определяют тотальное нарушение прав и свобод человека и гражданина, тоталитарный характер управления, опирающийся на существующих патриархальных ценностях. Например доклады организации «World Values Survey»^[6] и других подобных организаций подтверждают низкий уровень развития политической культуры. Данный подход представляется абстрагированным и неадаптированным по отношению к исследуемому реальному общественно-политическому пространству конкретного государства.

Базовым нормативным основанием, открывающим возможности развития общественного контроля в Республике Казахстан является Статья 33 Конституции, которая устанавливает, что «граждане Республики имеют право участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей, обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления».^[1] Конституционно-правовая идея организации общественного контроля в Республике осуществляется преимущественно «сверху». Одним из лидеров институционального развития процессов гражданского контроля выступает Народно-демократическая партия «Нур Отан», в которой создан специальный общественный комитет по борьбе с коррупцией. Основателем партии является национальный лидер, Президент Республики Н.А. Назарбаев. Не смотря на то, что Доктрина партии создавалась, как заверяют создатели, на основе общественного диалога, в ходе которого поступило свыше 300 предложений от общественных и политических организаций, депутатов Парламента Республики, представителей творческой и научной интеллигенции, экспертов, Интернет – пользователей, в документе присутствуют статьи и положения, которые априори демонстрируют невозможность организации независимого общественного контроля по отношению ко всем уровням политико-административного управления Республикой со стороны участников партии. Данный тезис подтверждается следующими положениями документа. «Наш политический идеал – Елбасы (носитель официального титула «Лидер Нации»). Первый Президент Республики Казахстан, Елбасы Н.А. Назарбаев является основателем нашей партии. С его именем мы связываем обретение независимости и признание достижений Казахстана на международной арене. Государственный курс Елбасы определяет будущее нашего народа. Елбасы не только обозначил стратегические цели Казахстана, но и создал условия для их достижения. Его мудрость, гуманизм, несгибаемая воля, устремленность в будущее и беззаветное служение своему народу всегда будут примером для нас и будущих поколений».^[4] По средствам привлечения широких народных масс, данная модель позволяет Президенту заниматься контролем за деятельностью государственного аппарата на различных уровнях, за исключением топового, соответственно. Однако она не обеспечивает возможности гражданам в полной мере развивать общественный контроль по отношению ко всем уровням управления государством. В контексте философского осмысления, отсутствует возможность построения «диалоговой позиции вненаходимости»^[2], открывающей важные проблемы, и способствующей повышению эффективности политико-административного управления, через сообщение из вне. В этом смысле, идеологи теории демократического транзита будут констатировать очевидный кризис демократии, однако учитывая национальную специфику, соответствующий уровень развития государства, формат внутренних и внешних вызовов, на наш взгляд данная модель демонстрирует национальный характер развития и один из поступательных уровней развития гражданской культуры в государстве на данный момент. Основными стратегическими документами, являющимися руководством к проводимым государственным и общественным преобразованиям являются Программа Казахстан 2030 и Стратегия Казахстан 2050. Проведенный контент-анализ текста Программы 2030 свидетельствует о формальном отсутствии таких понятий как «общественный контроль», «гражданское общество», «гражданская культура». В основном доминируют ориентация на развитие национальных ценностей и традиций. По всей видимости это обусловлено тем, что программа была принята в 1997 г. – тогда, когда в первую очередь для еще нового государства приоритетными задачами являлись такие как централизация, укрепление суверенности и государственной независимости, гармонизация межэтнических отношений (130 народностей проживает на территории Республики), гармонизация межконфессиональных отношений (более 40 конфессий)^[5]. В этой связи патерналистский тренд соответствовал реальным вызовам данного периода. Однако, стоит заметить, что прогресс в сторону развития гражданской культуры в Казахстане в последующее время становится очевидным. В начале 2000-х годов в государстве начинает создаваться законодательная база для развития гражданского общества, НКО, общественных институтов. В 2006 г. имплементируется Концепция развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006-2011 годы. Однако, возникает вопрос, относительно того, что в дальнейшем, появление следующих концепций в развитие предыдущих отсутствует. Появляются новые различные виды документов, которые призваны институционализировать процессы гражданского участия, но на практике носят в некотором роде хаотичный характер. Далее, в 2015 г. в Стратегии 2050, являющейся новым политическим курсом для состоявшегося государства, в Плане нации – «100 шагов по реализации пяти институциональных реформ Президента» от 20 мая 2015 г. мы увидим важную статью «Ст. 5 Формирование подотчетного государства». Где предлагаются такие новые механизмы, как «внедрение Открытого правительства, разработка «Закона о доступе к информации», внедрение практики ежегодных публичных выступлений руководителей государственных органов перед населением, размещение их отчетов на официальных веб-сайтах. Внедрение практики ежегодных отчетов о результатах деятельности руководителей национальных вузов перед учащимися, работодателями, представителями общественности и СМИ. Обеспечение онлайн доступности статистических без данных центральных государственных органов, где будет представляться вся бюджетная и консолидированная финансовая отчетность, результаты внешнего финансового аудита, итоги оценки эффективности государственной политики, результаты общественной оценки качества государственных услуг, отчет об исполнении республиканского и местного бюджетов. Расширение возможности граждан участвовать в процессе принятия решений через развитие саморегулирования и местного самоуправления. Передача несвойственных государству функций в конкурентную среду и саморегулируемым организациям. В областных центрах и городах республиканского значения будут работать механизмы участия граждан в обсуждении проектов соответствующих бюджетов. Усиление роли общественных советов при государственных органах и Акимах в части обсуждения выполнения стратегических планов и программ развития территорий; бюджетов, отчетов, достижения целевых индикаторов, проектов нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан; проектов программных документов. Закрепление статуса и полномочий общественных советов законом для повышения прозрачности принятия государственных решений».^[8] Текущее развитие технологий электронного (открытого) правительства в Казахстане предоставляет гражданам право «участвовать в управлении делами государства непосредственно и в своей основе предполагает определенные возможности влияния на политическую и экономическую жизнь государства посредством Интернета, усиление политической активности населения, влияния на государственную власть через политически ориентированные сайты и порталы. Шаги по законодательному закреплению анализируемого института предприняты в трудовом законодательстве. Статья 340 Трудового кодекса РК, регламентирует общественный контроль над соблюдением трудового законодательства в организациях. В Республике приобретает свое функциональное значение программа «Электронный Казахстан», которая является одним из приоритетных направлений деятельности Правительства Казахстана и программы административной реформы. Таким образом, стоит отметить в целом наметившиеся положительные тенденции в формировании института общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти и должностных лиц, которые находятся на пути формирования и становления. Однако, на данный момент еще не выработана качественная модель общественного контроля, отсутствует соответствующая законодательная база, которая обеспечила бы эффективное воздействие правового института на развитие процессов гражданского участия и контроля, а также предупреждение проявления нарушения прав и свобод граждан со стороны органов исполнительной власти в лице, властно уполномоченных лиц.

Анализируя деятельность политико-административной системы Республики, в части взаимодействия с консалтинговыми и аналитическими центрами, прослеживается тенденция обращения государства к так называемым внешним аналитическим структурам. Например разработка и осуществление реализации проекта «МФЦ-Астана» осуществляется «The Boston Consulting Group» («Бостонская консалтинговая группа» — ведущая международная компания, специализирующаяся на управленческом консалтинге). Также государство продолжает активное сотрудничество с внутренними аналитическими структурами, деятельность и предметные интересы которых, связаны с содействием формированию устойчивой среды для развития демократических отношений, гражданского общества, а также рынка аналитической продукции в Республике, посредством разработки и представления результатов исследований в контексте данных процессов. Определенные позиции, относительно развития институтов гражданского общества отражаются в Концепции развития гражданского общества в Республике на 2006-2011 г., однако контент анализ текста Концепции по запросу словосочетания «общественный контроль» привел только лишь к одной формулировке.

За годы становления гражданского общества в новой Республике постепенно выстраивается система диалога и партнерских отношений между органами власти и неправительственными организациями. НПО стали привлекаться к участию в реализации масштабных социальных программ и проектов государства.^[7] Если оценить количественную обеспеченность зарегистрированных некоммерческих организаций на душу населения, то статистика в 2017 г. сообщает, что на 1 НПО приходится 995 человек. Общее количество зарегистрированных некоммерческих организаций 18 095 на 18 млн граждан Республики. Для сравнения в России на 146 млн приходится 227 397 организаций (645 человек на 1 организацию). Таким образом, можно оценить положительные количественные тренды партнерских государств на пути развития практик поддержки институтов гражданского общества. Однако, что важно отметить, в контексте темы – отсутствие выделенного направления специализации «общественный контроль» в сфере целей, задач, профильных интересов некоммерческих организаций, что по-прежнему свидетельствует о низком уровне вовлеченности организаций в процессы осуществления гражданского контроля в Республике Казахстан.

В целом следует отметить некоторую схожесть и общие черты в развитии общественного контроля в Казахстане и России. Эти признаки проявляются в общественно-государственной особенности организовывать гражданский контроль преимущественно «сверху», однако проведение сравнительного анализа – предмет качественного сравнительного исследования. Положительные тенденции развития общественного контроля в Республике Казахстан в последнее время носят весьма успешный характер, однако зачастую, развитию созидательной гражданской активности мешает низкая пассионарность, особенно провинциальной части населения Республики, а эффективной обратной связи между обществом и государством мешает иногда некоторое отчуждение государственных структур от различных социальных формальных и неформальных групп, а также различных общественных институтов и инициатив.