Самозанятость граждан: проблемы становления механизма правового регулирования административного принуждения в сфере обеспечения самозанятости

Куракин Алексей Валентинович доктор юридических наук профессор, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49 kurakinaleksey@gmail.com Другие публикации этого автора

Карпухин Дмитрий Вячеславович кандидат исторических наук доцент, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 55 Karpukhin Dmitrii Vyacheslavovich PhD in History Associate Professor at the Financial University under the Government of the Russian Federation, Department of administrative and information law 123456, Russia, Moscow, Leningradskiy prospect, 49 dimak7571@mail.ru Другие публикации этого автора

Статья написана с использование СПС «Консультант». Термин «самозанятость» не часто попадает в поле зрения научного анализа ученых-юристов. Данное обстоятельство обусловлено лаконичным упоминанием рассматриваемой категории в нормативно-правовых актах. Нет единого мнения о толковании данной дефиниции в научной литературе. Исследователь Бубновская Т.А. в статье «Самозанятость в российском туризме как способ импортозамещения в данной отрасли» выделяет несколько подходов к пониманию сущности данной категории, сформировавшихся в научных трудах ^{[2, с.25-28]}. Первое (Е.А. Абрамова) исходит из того, что самозанятые граждане – это предприниматели. Е.А. Абрамова делит самозанятых на две категории – подлежащих и не подлежащих налогоообложению ^{[2, с. 25-26; 1, с.7, 11]}. Второй подход (Г.У. Козачун, Е.Ю. Легчилина) выделяет традиционную и инновационную самозанятость. К первой относят лиц, потерявших работу и стремящихся себя чем-нибудь занять. Инновационная занятость предполагает участие в высокотехнологичных, наукоемких отраслях^{[2, с.25-26, 8, с.134,137]}. Наконец, третий подход (А.П. Киреенко и М.О.Климова) тесно увязывают самозанятость с «теневым» рынком и считают, что к самозанятым относятся только те официально зарегистрированные предприниматели, которые осуществляют деятельность без привлечения наемных работников [с. 25-26, 7, с.12, 9]. Т.А. Бубновская, отмечает, что «понятие "самозанятость" встречается не только в литературе, но и в нормативных правовых актах, при этом легального определения данного термина нет, вследствие чего существуют значительные разночтения в толковании. Так, в одном и том же Закон РФ от 19.04.1991 N 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» встречаем следующие упоминания: в п. 7) ст. 7 - "предпринимательство и самозанятость", а в п. 8) ст. 7.1-1 - "содействие самозанятости безработных граждан, включая оказание... единовременной финансовой помощи при их государственной регистрации в качестве юридического лица, индивидуального предпринимателя либо крестьянского (фермерского) хозяйства, а также единовременной финансовой помощи на подготовку документов для соответствующей государственной регистрации"…. два вышеуказанных пункта находятся в явном противоречии друг другу, т.к. в первом случае предпринимательство и самозанятость являются двумя разнопорядковыми видами деятельности, а во втором случае самозанятость - это определенный подготовительный этап на пути к предпринимательской деятельности» ^{[2, с. 26-27]}. Полностью соглашаясь с вышеуказанной позицией, считаем необходимым отметить, что анализ других законов и подзаконных актов, в которых фигурирует понятие «самозанятость» иллюстрирует правовой крен в сторону определенного соотношения данной категории с предпринимательской деятельностью. Так, в Федеральном законе от 24 июля 2007 года N 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» в пункте 6 части 2 статьи 6 «Основные цели и принципы государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» в качестве одной из целей государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации провозглашено «обеспечение занятости населения и развитие самозанятости». В Приказе Минпромторга России №2733 от 25 декабря 2014 года «Об утверждении стратегии развития торговли Российской Федерации» в статье 3.2. «Развитие малого бизнеса» отмечено, что «малые торговые форматы также обеспечивают самозанятость граждан и являются самыми распространенными стартовыми площадками для начинающих предпринимателей». Пожалуй, самая интересное нормативная трактовка сущности понятия «самозанятость» содержится в Распоряжении Правительства РФ от 02 июня 2016 г. № 1083-р «Об утверждении Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 г.» (далее – Стратегия развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации). В разделе 5 «Совершенствование политики в области налогообложения и неналоговых платежей» отмечено, что «для граждан, осуществляющих приносящую доход деятельность и не зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей (для самозанятых граждан), будет предусмотрена возможность добровольного уведомления об осуществлении указанной деятельности с освобождением их на 3 года от уплаты налогов и обязательных платежей в государственные внебюджетные фонды. В то же время указанные граждане при наличии соответствующего уведомления будут освобождены от ответственности за ведение незаконной предпринимательской деятельности». Таким образом, в подзаконном нормативно-правовом акте на формально-юридическом уровне нашла отражение дефиниция «самозанятый гражданин» как субъект, осуществляющий приносящую доход деятельность и не зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя. Следует отметить, что данная дефиниция наконец-то провела разграничельную черту между понятиями «предпринимательство» и «самозанятость». По сути, это однокоренные понятия, содержанием которых является деятельность, приносящая прибыль (доход), но различающиеся по признаку формальной легализации. Индивидуальные предприниматели зарегистрированы официально, а самозанятые граждане – нет. Основной проблемой структурирования указанной дефиниции является её трансформация из научной трактовки в формально-юридическую плоскость. В настоящее время учёные предлагают несколько определений «самозанятости». «Самозанятость, - отмечают О.Н. Васильева и С.С. Дахненко, - самостоятельная, самоорганизованная деятельность физического лица, направленная на получение доходов от определённого вида деятельности в сфере производства и/или продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг, легитимный характер которой определяется наличием патента». ^{[3, с. 237]}. В целом, разделяя указанную точку зрения, необходимо отметить, что предложенная дефиниция в большей степени ориентирована на официально легализовавшую себя категорию самозанятых граждан, посредством получения патента. Открытым остаётся вопрос о той категории самозанятых граждан, которые себя не легализовали, но занимаются деятельностью,направленной на получение дохода. Учёный С.А. Глотов в статье «Самозанятость населения: есть проблемы ?!» отмечает по этому поводу, что «самозанятые граждане, не являющиеся индивидуальными предпринимателями и не работающие на основе патента, - это категория людей, которые пока никак не взаимодействуют с государтвом»^{[4, с.239]}. Автор отмечает, что «перечень самозанятых граждан широк: репетиторы; няни; парикмахеры и мастера маникюра, принимающие на дому, швеи, работающие дома; торговцы плодами, ягодами и фруктами, выращенными или собранными лично; водители; фотографы; журналисты; ту копирайтеры; мастера по ремонту бытовой и компьютерной техники, выезжающие на дом; мастера по ремонту ювелирных изделий; граждане, сдающие в аренду недвижимость». ^{[4, с.240]} С.А. Глотов проанализировал проект закона, внесённый 27 января 2017 года председателями комитетов Государственной Думы по бюджету и налогам и по госстроительству и законодательству Андреем Макаровым и Павлом Крашенинниковым, которым самозанятые граждане освобождаются от обязательной регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей. «В законе, - отмечает исследователь, - предусмотрено, что все граждане, осуществляющие деятельность, приносящую доход, но не зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, должны будут добровольно уведомить свой территориальный орган ФНС об этом и встать на учёт» ^{[4, с.239]}. С.А. Глотов отмечает, что законопроект предлагает внести в изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации, позволяющий гражданам осуществлять отдельные виды приносящей доход деятельности без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Кроме того, самозанятые граждане должны будут подавать подавать декларацию 3 НДФЛ, что упростит им жизнь, поскольку при ИП отчётность выше ^{[4, с.241]}. В Стратегии развития малого и среднего предпринимательства предусмотрен комплекс правовых льгот и преференций для самозанятых граждан, выражающийся в освобождении их от уплаты налогов и обязательных платежей сроком на 3 года в государственные внебюджетные фонды при условии наличия соответствующего уведомления и освобождения от ответственности за ведение незаконной предпринимательской деятельности. Предложенный законопроект устанавливает двухлетний срок освобождения от уплаты налогов от этой деятельности ^{[4, с.239]}. Таким образом, законопроект и Стратегия развития малого и среднего предпринимательства вырисовывают будущий контур механизма легализации самозанятых граждан посредством административно-правовых средств. Его основными компонентами выступают: Во-первых, определение чёткого перечня (реестра) видов деятельности самозанятых граждан; Во-вторых, добровольная постановка самозанятых граждан на учёт в ФМС; Во-третьих, предоставление определённого срока (2 или 3 года) освобождения от уплаты налогов от занятия деятельностью ; В-четвёртых, по истечении определённого срока, приобретение официального статуса самозанятого гражданина посредством регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, либо приобретения патента. В – пятых, фиксация мер административного принуждения, направленных на пресечение и наказание самозанятых граждан, официально не легализовавших свой статус. Исследователь Е.Г. Крылова в статье «Финансово-экономическая основа предпринимательской деятельности самозанятого населения в Российской Федерации» отмечает, что «продажа патентов (разрешений) является нормальной практикой решения проблемы самозанятости граждан, однако установленные на них единой цены для всех предпринимателей данной категории не допустима. Различие доходности их бизнеса должно предусматривать сугубо дифференцированный подход» ^{[9, с. 252]}. В связи с изложенным, актуальным представляется вопрос о юридических последствиях негативного характера для самозанятых лиц, продолжающих работать на себя и не легализовавших официально свой статус. В российской законодательстве предусмотрена как уголовная (ст. 171 УК РФ «Незаконное предпринимательство»), так и административная (статья 14.1. КоАП РФ «Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)» ответственность за незаконную предпринимательскую деятельность. Так, за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.1. КоАП РФ, выражающегося в осуществлении предпринимательской деятельности без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или без государственной регистрации в качестве юридического лица влечет наложение административного штрафа в размере от пятисот до двух тысяч рублей. Анализ мер административного принуждения за незаконное предпринимательство иллюстрирует наличие административно-наказательных мер, налагаемых на физических лиц за незаконную предпринимательскую деятельность и отсутствие пер превентивного, пресекательного и восстановительного характера, которые могут быть применены к самозанятым гражданам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. На наш взгляд, по отношению к указанным лица должен быть сформулирован комплекс мер административно-превентивного, административно-пресекательного и административно-восстановительного характера, который позволит гармонизировать взаимоотношения указанной категории граждан и государства. При формулировке данных мер следует учитывать опыт их применения в конкурентной, банковской и иных сферах российского законодательства ^{[6, с.255]}. Мерой административно-предупредительного характера может стать выносимое уполномомоченным органов государственной власти, например ФНС России, предостережение самозанятого гражданина о возможности применения мер административного наказания при осуществлении предпринимательской деятельности без официальной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. Мерой административно-пресекательного характера может стать выносимое уполномомоченным органов государственной власти, например ФНС России, предупреждение, которое должно быть вынесено в отношении самозанятого гражданина и выражаться в формулировании требования о необходимости прекратить предпринимательскую деятельность до приобретения официального статуса индивидуального предпринимателя. В качестве административно-восстановительной меры может быть применено предписание о необходимости выплатить все причитающиеся налоги и обязательные платежи с момента применения административно-предупредительной меры – предостережения. Наконец, если применение указанных мер оказалось недостаточным для пресечения выявленного нарушения должна быть применена административно-наказательная мера принуждения, предусмотренная частью 1 ст.14.1 КоАП РФ. Административный штраф за указанное правонарушение в настоящее время составляет от 500 до 2.000 рублей. Конечно, эту сумму необходимо увеличить, что станет дополнительным стимулом для нарушителя (самозанятого гражданина) ограничиться иными видами административно-принудительных мер и не доводить ситуацию до применения мер административного наказания. Следует также отметить, что, несмотря на все более чёткие правовые контуры, которые приобретает понятие «самозанятость» в формально-юридическом контексте, необходимо детально структурировать чёткое юридическое определение данной категории на уровне федерального закона, что позволит уполномоченным субъектам провести эффективное ранжирование трудоспособного населения и выделить категории «самозанятых граждан». В законодательстве необходимо чётко определить перечень мер административно-предупредительного, административно-пресекательного и административно-наказательного характера, которые могут быть применены к «самозанятым гражданам». На уровне подзаконных нормативных актов необходимо зафиксировать порядок (форму, сроки) применения мер административного принуждения. Упомянутая выше статья 171 УК РФ (Незаконное предпринимательство) содержится в главе 22 УК РФ «Преступления в сфере экономической деятельности». В коллективной монографии «Декриминализация преступлений в сфере экономической деятельности» авторы предлагают декриминализировать ряд составов экономических преступлений, в том числе ст.171 УКРФ, «где уголовная ответственность лица сопряжена с нарушением установленного порядка осуществления предпринимательской деятельности в той или иной сфере. При этом каких-либо собственно уголовных действий (насилие, фальсификация, подлог, и т.п., то есть тех, которые требуют оперативного или криминалистического воздействия) он совершает» ^{[5, с. 129]}. По мысли авторов монографии, статья 171 УК РФ, наряду со ст. 172 УК РФ «Незаконная банковская деятельность», ст. 176 УК РФ «Незаконное получение кредита», ст. 195 УК РФ «Неправомерные действия при банкротстве», и другими, относится к группе составов экономических преступлений, нарушающих порядок регистрации или получения правомочий на осуществление предпринимательской деятельности ^{[5, с.129-130]}. Таким образом, можно констатировать, что механизм административно-правовой регламентации института самозанятости граждан, по сути, находится в стадии становления. В действующих нормативных актах и проектах определены лишь общие контуры легализации указанной категории лиц. Законодателю предстоит определиться со структурированием рассматриваемой дефиниции, а также, не дожидаясь окончания двух-трехлетнего срока освобождения указанных лиц от налогообложения, начать разработку комплекса мер административно-принудительного характера, который позволит соблюсти баланс интересов государства, которое стремится расширить источники налоговых поступлений и самозанятых граждан, для которых переход в легальную плоскость не будет означать усиление налогового бремени и административных репрессий.