Мировая политика и негосударственные участники международных отношений

Мировая политика – это процесс и результат взаимодействия акторов, государственных и негосударственных, суверенных и находящихся «вне суверенитета». При этом термином «актор» принято обозначать участников взаимодействия на мировой арене вообще. Согласно Ф. Брайару и М.Р. Джалили, актор – это любой субъект политических отношений, принимающий в них активное участие ^[1] и играющий в политике если не важную, то хотя бы заметную роль. К современным ТНК это определение относится в полной мере.

В отношении классификации акторов, являющихся участниками международных отношений и мировых политических процессов, существуют разные мнения и различные подходы. Так, М. Каплан считает, что всю совокупность международных акторов можно разделить на три основных типа: национальный (суверенные государства), транснациональный (региональные международные организации – НАТО, ШОС, ОДКБ), универсальный (всемирные организации - ООН) ^[2]. П.А. Цыганков отмечает, что Ф. Брайар и М.Р. Джалили «добавляют к этим трем типам еще один — так называемых потенциальных акторов (таких, как национально-освободительные движения, региональные и локальные общности: например, Европейский Совет коммун, Европейская Конференция местных органов власти)» ^[1]. В свою очередь, М. Мерль делит акторов МО на следующие типы: государства, международные организации, транснациональные силы (мультинациональные фирмы, мировое общественное мнение) ^[2]. Д. Розенау относит к главным акторам МО и мировой политики «государства, подсистемы (органы местной администрации, обладающие определенной автономией в международной сфере), транснациональные организации (ТНК), когорты (этнические, религиозные общности), движения» ^[2]. Национальное государство при этом является основной и универсальной формой объединения и совместного существования граждан.

Помимо наций-государств, в отдельный вид традиционных (вестфальских) акторов выделяют международные межправительственные организации (ММПО) – «стабильные объединения государств, основанные на международных договорах, обладающие определенной согласованной компетенцией и постоянными органами» ^[2]. ММПО могут обладать международной правосубъектностью, если национальные государства им эту субъектность делегируют.

П.А. Цыганков приводит следующую классификацию негосударственных участников международных отношений: «межправительственные организации (МПО), неправительственные организации (НПО), транснациональные корпорации (ТНК) и другие общественные силы и движения, действующие на мировой арене» ^[3].

С нашей точки зрения, к традиционным (вестфальским) акторам МО относятся национальные государства, их союзы и коалиции; международные межправительственные организации, наделенные национальными государствами международной правосубъектностью; интернациональные политические партии (типа партии БААС, Коминтерна и др.); в некоторых случаях, в силу политической традиции, сложившейся в 60-х гг. ХХ века – национально-освободительные движения.

Особый международно-правовой статус национально-освободительных движений документально отражен в принятой в 1960 году на 15-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН «Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам», а также в «Декларации о принципах международного права, касающихся международных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН». Согласно этим документам, «борющиеся нации становятся участниками международно-правовых отношений после создания на определенных территориях определенных властных структур, способных выступать от имени населяющих эту территорию населения в межгосударственных отношениях».

В отличие от традиционных (государственных) акторов, к негосударственным акторам (участникам) МО относят неправительственные международные организации (МНПО), транснациональные корпорации (ТНК), а также иные виды и типы транснациональных и субнациональных акторов, действующих на мировой арене. НГА делятся на легитимные (признанные) и нелегитимные (девиантные); коммерческие (ТНК, МНФ) и некоммерческие; по целям деятельности - правозащитные, экологические, протестные и др.

Крупнейшими конкурентами транснациональных корпораций в сфере мировой политики являются международные неправительственные организации - это «объединения национальных общественных организаций, союзов, групп и отдельных лиц из различных государств, созданных в целях содействия международному сотрудничеству в политической, экономической, культурной, научно-технической и других сферах деятельности человека; эти организации учреждены не на основании межправительственного соглашения и не ставят целью извлечение коммерческой прибыли» ^[4]. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 1296 (XIV) от 23.05.1968 г., определяет их как «любую международную организацию, не учрежденную на основе межправительственного соглашения» ^[5]. Учредителями МНПО являются «частные организации, учреждения, институты; принимаемые ими решения не имеют для государств юридической силы; основным средством давления МНПО в сфере международной политики является мобилизация международного общественного мнения» ^[5]. МНПО не обладают международной правосубъектностью, так как их членами не являются государства (исключение составляет Международная организация Красного Креста и Красного Полумесяца, признанная вторичным субъектом международного права).

При исследовании роли и места негосударственных акторов в мировой политике нельзя не учитывать тот факт, что эта роль наиболее четко и развернута именно в западном политическом дискурсе, который не универсален, хотя и претендует на всеобщность. Более того, представления либерального направления западной науки о преимущественной роли НГА в мировой политике сформированы в условиях однополярного американоцентричного мира, который накладывал серьезные ограничения на свободу и внешнеполитическую активность любых государств, кроме США, тем самым, ослабляя их позиции в конкурентной борьбе с ТНК и другими видами НГА – особенно, если эти НГА имели американское происхождение или были резидентами на территории Соединённых Штатов. Тезис о доминировании в современной мировой политике ТНК, НПО и других «акторов вне суверенитета» и вытеснении ими традиционных акторов – наций-государств - мог бы претендовать на объективность, если бы система традиционных – вестфальских – акторов международных отношений оставалась бы в неизменном, статичном, состоянии. В этом случае можно было бы с определенной долей условности согласиться с мнением о том, что новые акторы мировой политики – НГА – вытесняют из сферы МО всю архаику, к которой относятся как нации-государства, появившиеся еще в период Вестфальского мира, так и их межгосударственные союзы. Но система традиционных акторов МО тоже не стоит на месте – она непрерывно меняется, развивается, порождая новые формы участия наций-государств в мировых политических процессах и новые формы межгосударственного взаимодействия, которые в полной мере отвечают изменившимся конкурентным условиям, трендам эволюции системы МО, глобальной политической динамике и политической конъюнктуре. В этой связи можно согласиться с мнением Ф. Закарии о ом, что «в последние десятилетия глобальная политика находится в процессе серьезной мутации, сутью которой является утрата Западом монополии на управление миром и становление полицентричного мирового порядка» ^[6]. Однополярный мир, установившийся после окончания «Холодной войны», находится в состоянии нарастающего кризиса, ведущего к его распаду; на фундаменте и обломках однополярной американоцентричной мировой системы формируется новый образ мирового порядка, связанный с появлением новых мировых полюсов и центров силы, складывающихся в мультиполярную комбинацию. Новые полюса и центры силы, являющиеся порождением именно государство-ориентированного мира, обладают несоизмеримо большими возможностями влиять на мировую политику, чем даже самые могущественные и ресурсообеспеченные ТНК и НГА, пытающиеся составить им конкуренцию. Попав в зону притяжения нового центра силы, даже сравнительно слабые государства, дополнительно ослабленные конкуренцией со стороны НГА, приобретают дополнительные ресурсы и начинают диктовать ТНК свои условия. ТНК же, также как и другие виды НПО, «ревниво относящиеся к своей автономии, воспринимая ее как условие своей выживаемости» ^[7], оказываются без дополнительной поддержки и часто проигрывают в этой борьбе именно нациям-государствам, сумевшим удачно сгруппироваться вокруг нового полюса или центра силы. Более того, в условиях нестабильной переходности (от распадающегося однополярного мира к формирующемуся многополярному), сопровождающейся «нарастанием межгосударственных противоречий и кризисов, формированием новых центров силы, обострением конкурентной борьбы в сферах экономики, политики, социальных отношений», негосударственные акторы мировой политики часто становятся для наций-государств одновременно и инструментом политической борьбы, и дополнительным ресурсом для ее продолжения: «государства стремятся использовать все возможности для укрепления своих позиций, в том числе путем привлечения на свою сторону легитимных (а в отдельных случаях и нелегитимных) негосударственных акторов, а также использования их потенциала для ослабления позиций конкурентов» ^[8]. По мнению Г. Питерса, «как только у государства появляется возможность прибегнуть к помощи и авторитету частных организаций, оно обязательно попытается ими воспользоваться, но при этом будет на самом деле стараться упрочить свое собственное влияние и авторитет» ^[9]. С этим мнением нельзя не согласиться, с одной лишь оговоркой: в современной мировой политике государствам довольно часто навязывают услуги «частных организаций» (транснациональных, как правило) либо ставят государство перед необходимостью выбора себе «добровольного помощника» из числа все тех же ТНК или НКО, которые стоят друг друга.

Идеи «вторжения» негосударственных акторов в сферу мировой политики приписывают, как правило, представителям американской школы политического либерализма. Первенство «открытия» в мировой политике новых акторов – «акторов вне суверенитета», к которым принадлежат и ТНК, принадлежит либералам (Д. Розенау с его идеей о том, что главным источником изменений в мировой политике «становится не государство, а частные действующие лица, вступающие в отношения друг с другом при минимальном его [государства] посредничестве или даже вопреки его воле» ^[10]), а идея об их массовом «вторжении» в сферу международных отношений – неолибералам (Д. Наю и Р. Кохейну); однако именно критики-реалисты затем проверили этот новый конструкт на прочность, подвергнув массированной атаке главный постулат теории транснационализма – идею о том, что национальные государства постепенно уходят из сферы международных отношений, не выдерживая конкуренции с «более прогрессивными» негосударственными акторами (не отрицая при этом, что конфликт между традиционными государствами и негосударственными акторами МО существует, причем весьма серьезный).

Как справедливо отмечает М.М. Лебедева, «в классическом либерализме изначально идеи о множественности акторов в мировой политике не было»; именно неолибералы показали, что «активный выход на мировую арену в последней четверти ХХ века новых (нетрадиционных) субъектов (транснациональных акторов, ТНА), таких, как ТНК, НПО, внутригосударственные регионы) привел к качественным изменениям политической структуры мира» ^[11]. С этого момента акцентирование внимания на доминирующей роли негосударственных акторов стало отличительной чертой западной неолиберальной традиции. Трансционалисты Д. Най-мл. и Р. Кохейн рассматривали мировую политику (строго отделяя ее от международных отношений) как «разветвленную и многослойную паутину связей, соединяющих многочисленных и многообразный участников международных взаимодействий, таких как многонациональные корпорации, транснациональные общественные движения, неправительственные международные организации, финансовые группы и другие участники развертывающейся на мировой арене игры с новыми правилами»; при этом главное внимание, по мнению ученых, следует уделять анализу «тех связей, которые формируются вне зависимости от территориальных границ государства и находятся за пределами контроля его центральных органов» ^[12]. Вместе с тем, стоит отметить, что чрезмерное внимание, уделяемое неолибералами политико-коммуникативным связям между НГА, лежащими «вне контроля» традиционного государства и его властных институтов, на наш взгляд, вызвано не исключительными свойствами этих коммуникационных каналов, а страхом перед тем, что в мировой политике появились новые каналы коммуникации, которые государство в силу различных причин не может тотально контролировать.

Вместе с тем, несмотря на качественные сдвиги и изменения, произошедшие с системой международных отношений в результате «вторжения» в нее негосударственных акторов, нельзя считать все НГА преследующими сугубо альтруистические цели. По мнению С. Коэна, «идея о том, что все неправительственные организации являются альтруистическими и хотят служить благу человечества в противовес государствам, имеющим только эгоистические интересы, вытекает из широко распространенного клише» ^[13]. Неправительственные организации очень разнообразны, также как и цели, которые они преследуют, в том числе, и в сфере мировой политики. Среди них есть подлинные альтруисты, ставящие перед собой цель помогать обездоленным, защищать права человека, нести свет образования в массы или защищать природу. Правда, их первоначальный альтруизм может быть скорректирован условиями, в которых они работают, необходимостью поиска источников финансирования, формирующей более или менее прочную зависимость от «спонсоров» и их политических предпочтений, и т.д. Многочисленные и широко распространенные сегодня международные объединения «независимых» журналистов, такие как ICIJ («Международный консорциум журналистов-расследователей», замешанный в скандальном деле с вбросом т.н. «панамского досье»), – НПО, создаваемые «снизу» для проведения журналистских расследований по наиболее острым темам, затрагивающим социальные болезни общества – коррупции, международной преступности, наркотрафика и т.д., часто попадают в зависимость от источников финансирования своей деятельности и начинают выполнять совершенно конкретный политический заказ. Многочисленные движения антиглобалистов очень зависят от поступления финансовых средств от транснациональных корпораций, «под крылом» которых они в основном и находятся и с которыми же публично «борются». В этих условиях первоначальный альтруизм НПО оказывается встроен в реальную систему отношений, основанных на эгоизме и извлечении конкретной выгоды, и эта система накладывает на альтруистические побуждения и мотивы НПО свой конкретный отпечаток. В результате любые НПО «несут ответственность только перед своими спонсорами, что приводит их к нескончаемым поискам фондов, медийной поддержки, новых сторонников» ^[7] и, как следствие, к попаданию в почти кабальную зависимость от источников спонсорской помощи и поддержки.

С. Коэн отмечает, что, помимо неправительственных акторов – «альтруистов», в природе существуют НПО, созданные самими государствами и их правительствами для защиты своих интересов и реализации задач внешней и внутренней политики: это так называемые GONGO («Governmental Oriented Non-Governmental Organizations»), являющиеся, по сути, неким продолжением государственного аппарата. Примером являются такие организации как USAID, фонды Сороса,, Макартуров и др. Не менее ярким примером такого рола ПНО могут служить так называемые «зонтичные» неправительственные организации ^[16], внешне являющиеся независимыми и принадлежащими гражданскогму обществу, но при этом работающие «под зонтиком» различного рода разведывательных сообществ (например, СНБ США). В этом плане подлинная природа неправительственных организаций не всегда бывает прозрачной: некоторые из НПО на деле являются государственными или окологосударственными структурами, замаскированными под НПО ^[15]. Для подобного рода случаев существует даже специальный термин - «квазиНПО» (QUANGO).

Что касается ТНК, то они действительно занимают в системе негосударственных акторов мировой политики положение особое и исключительное. На сегодня совокупный потенциал экономического и политического влияния российских ТНК, несмотря на затянувшийся внутренний экономический кризис и санкции, лишившие экономику страны притока «дешевых» зарубежных кредитов, довольно велик. По мнению А.В. Кузнецова, в годы устойчивого экономического подъема в начале 2000-х гг. в Российской Федерации «началась интернационализация бизнеса почти всех без исключения ведущих отечественных компаний, означающая их постепенное превращение в «полноценные» транснациональные корпорации» ^[14]. Те же процессы происходили и в период относительной стабилизации в 2011-2013 гг., до начала украинского кризиса. При этом российские финансово-промышленные группы, как правило, «стараются не афишировать свои сделки по приобретению зарубежных компаний», что «сильно затрудняет анализ масштабов и оценку деятельности российских ТНК»; «по этим же причинам, они иногда выпадают из поля зрения статистиков: данные о реинвестировании прибылей уже созданных российских заграничных дочерних структур объективно сложно измерить, а статистические оценки российских прямых иностранных инвестиций у разных организаций (ЮНКТАД, Центральный банк РФ) довольно сильно расходятся» ^{[14] [17]}. Именно поэтому получение объективных оценочных данных о реальном участии ТНК в политике представляется в настоящее время довольно сложным делом.

На основании проведенного исследования можно прийти к следующим основным выводам и заключениям.

1. Современные негосударственные акторы прочно вошли и закрепились в системе мировой политики. Они оказывают существенное влияние на мировые политические процессы, конкурируют с национальными государствами в борьбе за политическую власть и право формировать международную повестку, перетягивают на себя некоторые политические функции, ранее принадлежавшие исключительно национальным государствам, добиваются признания за ними особого международно-правового статуса. Однако, утверждение о доминировании в современной мировой политике ТНК, НПО и других «акторов вне суверенитета» и вытеснении ими традиционных акторов по причине их архаичности является явным преувеличением. В ответ на «вторжение» в сферу мировой политики НГА система традиционных акторов МО динамично трансформируется, порождая новые формы участия наций-государств в мировых политических процессах и новые формы межгосударственного взаимодействия, которые в полной мере отвечают изменившимся конкурентным условиям, трендам эволюции системы МО, глобальной политической динамике и политической конъюнктуре.

2. Одним из наиболее активных в политическом плане видов НГА являются ТНК. По своей форме и образу существования ТНК не являются узкоспециализированными акторами: они могут успешно встраиваться в любые свободные политические ниши и любые отводимые им роли, используя при этом содействие наций-государств (как для приобретения политического статуса и веса, так и для легитимизации результатов своей политической деятельности).

3. В тех сферах, где требуется узкая специализация и где ТНК в силу своей универсальности развернуться не могут, ТНК создают специализированные дочерние филиалы – политические движения, партии, фракции, блоки, которые затем используются для решения конкретных задач.

4. ТНК могут сочетать в себе разные элементы разнонаправленного действия, что для большинства НГА в принципе невозможно.

5. При изменении внешнеполитической обстановки или смене политической конъюнктуры ТНК перестраиваются не только функционально, но и структурно, и тем самым оказываются одним из немногих акторов, мало подверженных политическим кризисам (которые могут вогнать национальное государство в состояние ступора).

6. Современные ТНК рассматривают сферу политической деятельности как естественное продолжение деятельности проектной, являющейся органической составляющей любого бизнеса. Решение политических проблем с помощью заключения сделок, в основе которых лежит принцип эквивалентного обмена, - это типичный стиль ТНК, который они сохраняют и в сфере политических отношений. Ни одному другому виду НГА это не свойственно.