Основные этапы построения общеевропейской системы убежища

Касьянов Рустам Альбертович кандидат юридических наук доцент, Московский государственный институт международных отношений МИД России 119454, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 76 Kasyanov Rustam Albertovich PhD in Law Docent, the department of European Law, Moscow State University of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119454, Russia, Moscow, Prospekt Vernadskogo 76 rprof@mail.ru

Алиев Джаваншир Мамед Оглы аспирант, Московский государственный институт международных отношений МИД России 119454, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 76 Aliev Dzhavanshir Mamed Ogly Post-graduate student, the department of European Law, Moscow State University of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119454, Russia, Moscow, Prospekt Vernadskogo 76 aliyevjavanshir@gmail.com

Во многих государствах – членах Европейского Союза (ЕС), как и в других странах с высоким уровнем жизни, возникает ситуация, когда на их территории пытаются найти убежище лица, нуждающиеся в международной защите. Как показывают история и последние события на Ближнем Востоке, который спровоцировал так называемый «миграционный кризис», данную проблему на национальном уровне решить не представляется возможным. В рамках ЕС запущен проект построения общеевропейской системы убежища, который предполагает поиск решения целого ряда задач. Это не первый случай, когда ЕС переходит к решению задач, не только глобальных по своим масштабам, но и открывающих новую страницу в развитии самого ЕС и его права. Как справедливо отмечает Касьянов Р.А., в основу ЕС заложен функциональный метод интеграции, предполагающий поступательное развитие, основанное на достижении конкретных задач и последующем переходе к другим, более значимым целям ^[4]. Реализация целей находит отражение в европейском праве, что приводит к его активному развитию и совершенствованию. В настоящее время проблема построения общеевропейской системы убежища рассматривается в рамках построения пространства свободы, безопасности и правосудия (далее в тексте – ПСБП). Согласно статье 67 Договора о функционировании ЕС (ДФЕС) ПСПБ «развивает общую политику по вопросам предоставления убежища, иммиграции и контроля внешних границ» ^[7]. Указанная сфера относится к совместной компетенции ЕС и государств – членов ^[6].

****

Идея выработки общеевропейского подхода к предоставлению международной защиты лицам, нуждающимся в ней, развивалась в рамках различных международных организаций и интеграционных образований, но в рамках ЕС началом считается внеочередной саммит ЕС в Тампере в 1999 г. По итогам саммита было принято заключение, получившее название «Вехи Тампере» ^[12], где оговаривалась необходимость создания общеевропейской системы убежища (Common european asylum system – CEAS).

Согласно Заключению саммита в Тампере, государства – члены ЕС договорились о ряде политических приоритетов и направлений деятельности. Глава II.А Заключения посвящена общеевропейской системе убежища, которая включает в краткосрочной перспективе: определение государства, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища, общие стандарты для справедливой и эффективной процедуры предоставления убежища, общие минимальные условия приема лиц, ищущих убежища, и сближение правил признания и содержания статуса беженца, а также меры по предоставлению дополнительных форм защиты, которые будут доступны любому лицу, нуждающемуся в такой защите. В долгосрочной перспективе предполагается создать общую процедуру предоставления убежища, действующую на всей территории ЕС. В данной главе также содержится призыв достичь согласия по вопросам предоставления временной защиты для перемещенных лиц, создать финансовые резервы для обеспечения временной защитой этих лиц, в случае их массового притока, а также завершить работу по созданию системы идентификации лиц, ищущих убежища (Евродак) ^[12].

По мере развития интеграционных процессов в ЕС указанные задачи нашли отражение в актах вторичного права, которые имеют обязательную юридическую силу. Большая часть из них заменила международные договоры, т.е. регулирование на основе международных договоров было заменено на регулирование коммунитарным правом или “acquiscommunautaire”, как называет его европейский законодатель.

Благодаря принятию Гаагской программы 2005 г. ^[13] подведены итоги и определены новые задачи в построении общеевропейской системы убежища. В документе рассматривается политика ЕС в сфере убежища, миграции и границ. В Программе подчеркивается необходимость разработки комплексного подхода, учитывающего все этапы миграции, основные причины миграции, политику в сфере въезда и приема, интеграции и возвращения; совершенствования сбора, предоставления, обмена и эффективного использования информации и данных о всех изменениях в сфере миграции, с учетом поступательного развития европейской политики в сфере убежища и миграции на основе совместного анализа миграционных явлений. Особенно отмечается солидарность и справедливое распределение ответственности, включая финансовые аспекты, более тесное практическое сотрудничество между государствами – членами на втором этапе разработки общей политики в сфере убежища, миграции и границ. Гаагская программа гласит, что на втором этапе построения общеевропейской системы убежища будут созданы общая процедура предоставления убежища и единый статус для тех, кто получил защиту.

Также в Программе предлагаются меры по усилению эффективности взаимодействия и управления информационными системами ЕС – Шенгенской информационной системой (SIS II), информационными системами Visa (VIS) и Евродак – и соблюдению баланса между правоохранительными целями и защитой основных прав человека. Согласно Гаагской программе внешние измерения в сфере убежища и миграции включают партнерство с третьими странами, со странами и регионами происхождения и транзита, а также политику возвращения и реадмиссии ^[13]. Был принят План действий по реализации Гаагской программы ^[10].

Задачи, поставленные на саммите в Тампере и в Гаагской программе по построению общеевропейской системы убежища, были закреплены на уровне первичного права ЕС после принятия в 2007 г. Лиссабонского договора, который знаменует новый этап интеграционного развития ЕС в целом. Обратившись к тексту данного акта первичного права ЕС, можно отметить, что ПСБП посвящен Раздел V ДФЕС. Статья 67 ДФЕС закрепляет положения, регулирующие развитие в ЕС общей политики в сфере предоставления убежища. Статья 78(1) ДФЕС гласит, что ЕС «развивает общую политику по вопросам предоставления убежища, дополнительной защиты и временной защиты, которая стремится предоставить адекватный статус любому гражданину третьей страны, нуждающемуся в международной защите, и обеспечить соблюдение принципа невысылки. Эта политика должна соответствовать Женевской конвенции от 28 июля 1951 г. и Протоколу от 31 января 1967 г. о статусе беженцев, а также другим уместным международным договорам» ^[8].

Статья 78(2) ДФЕС устанавливает, что Европейский парламент и Совет «принимают меры в отношении общеевропейской системы убежища, включающей:

а) единообразный статус убежища для граждан третьих стран, действительный во всем Союзе;

b) единообразный статус дополнительной защиты для граждан третьих стран, которые, не получив европейского убежища, нуждаются в международной защите;

c) общую систему временной защиты перемещенных лиц в случае их массового притока;

d) общие процедуры предоставления и изъятия единообразного статуса убежища или дополнительной защиты;

е) критерии и механизмы определения государства – члена, ответственного за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища или дополнительной защиты;

f) стандарты в отношении условий приема лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища или дополнительной защиты;

g) партнерство и сотрудничество с третьими странами в целях управления потоками лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища, дополнительной или временной защиты» ^[8].

В статье 78(3) ДФЕС закреплено, что если одно или несколько государств – членов ЕС окажутся в чрезвычайной ситуации, характеризующейся внезапным притоком граждан третьих стран, то могут быть приняты временные меры в пользу заинтересованного государства – члена или государств-членов. Согласно статье 80 ДФЕС политика ЕС в сфере убежища, подчиняется принципу солидарности и справедливого распределения бремени между государствами – членами, в том числе в финансовом плане.

С принятием в 2007 г. Лиссабонского договора рамки общеевропейской системы убежища были закреплены в первичном праве ЕС. Кроме того, благодаря Лиссабонскому договору Хартия об основных правах ЕС приобрела юридически обязательную силу, что в итоге привело к расширению юрисдикция Суда ЕС, в том числе в области соблюдения прав лиц, ищущих убежище. Это следует признать позитивным шагом в деле построения общеевропейской системы убежища.

Зеленая карта о будущем европейской системы убежища (2007 г.) ^[3] была принята одновременно с Лиссабонским договором, и несмотря на отсутствие обязательной юридической силы (в отличие от Лиссабонского договора) сыграла большую роль в выработке общих подходов к решению проблемы миграционного кризиса. Зеленая книга была принята с целью инициировать консультации с общественностью и на основе выводов принять план действий. Согласно Зеленой карте конечная цель ЕС при построении общеевропейской системы убежища состоит в том, чтобы создать систему, которая гарантирует равные условия доступа к высокому уровню защиты во всех государствах – членах всем лицам, обоснованно нуждающимся в защите. Согласно Зеленой карте 2007 г. необходимо принять общие стандарты защиты и достичь равенства в предоставлении защиты во всех государствах – членах и обеспечить более высокий уровень солидарности между государствами – членами ЕС. Необходимо выработать комплексный, всеобъемлющий подход в сфере убежища, стремясь улучшить все аспекты процесса предоставления убежища, начиная с выражения стремления лица искать защиту в ЕС до принятия окончательного решения.

В Зеленой карте 2007 г. предполагалось углублять интеграцию в построении общеевропейской системы убежища по следующим направлениям:

-правовые инструменты рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища, условия приема для лиц, ищущих убежища, критерии предоставления защиты, реагирование на потребности уязвимых категорий, интеграции в принимаемые общества,

-солидарность и разделение ответственности, в том числе финансовой,

-внешние измерения, включающие в себя поддержку третьих стран в целях усиления защиты, вопросы переселения (resettlement), реагирование на смешанные миграционные потоки на внешних границах и определение роли ЕС как глобального игрока в вопросах защиты беженцев.

План политики в сфере убежища 2008 г. ^[5] принят по результатам консультаций после Зеленой карты 2007 г. Для построения общеевропейской системы убежища предлагается стратегия, основанная на лучших и более гармонизированных стандартах защиты путем дальнейшего согласования государствами – членами законодательства в сфере убежища; эффективном и хорошо поддерживаемом практическом сотрудничестве, более высоком уровне солидарности и ответственности между государствами – членами, а также между ЕС и третьими странами. Согласно Плану 2008 г. при внесении изменений в акты в сфере убежища ЕС должен придерживаться гуманитарных традиций и традиций защиты, обеспечивая соблюдение основных прав при построении общеевропейской системы убежища, создать равные условия на всей территории ЕС, повысить эффективность системы убежища и обеспечить высокий уровень стандартов защиты при предоставлении убежища, с момента приема лиц, ищущих убежища до полной интеграции лиц, получивших защиту, сохраняя при этом целостность системы убежища путем предотвращения злоупотреблений, а также обеспечить солидарность внутри и за пределами Союза. Указанное рассматривается как основные принципы деятельности на ближайшие годы.

Европейский пакт об иммиграции и убежище ^[11] принят 24 сентября 2008 г. Среди основных обязательств ЕС он определяет учреждение «Европейского убежища» («Europe of Asylum») ^[1] и создание всестороннего партнерства со странами происхождения и транзита в целях поощрения взаимодействия между миграцией и развитием. ЕК ежегодно отчитывается о выполнении Пакта.

Стокгольмская программа на период 2010–2014 гг. ^[14] подводит итоги проделанной работы и ставит новые задачи. Согласно Программе ЕС сохраняет приверженность цели создать общеевропейскую систему убежища. Сделан акцент на согласованности и улучшении координации между агентствами ЕС. Указывается, что хорошо управляемая миграция может быть выгодна для всех, гибкая миграционная политика внесет важный вклад в экономическое развитие и производительность ЕС в долгосрочной перспективе.

В главе 6.2 Программы под названием «Убежище: общее пространство защиты и солидарности» в качестве цели названо создание общего пространства защиты и солидарности на основе общей процедуры предоставления убежища и единого статуса для тех, кому предоставлена международная защита. В Программе затрагиваются вопросы сотрудничества государств – членов, распределения обязанностей между ними, создания инструментов и координации механизмов, взаимной поддержки, наращивания потенциала национальных систем убежища, более эффективного использования систем финансирования и помощи государствам – членам, оказавшимся под давлением миграционных потоков, отмечается роль Европейского бюро поддержки убежища при оценке и разработке процедур оказания помощи.

В отношении внешних измерений общеевропейской системы убежища в Программе говорится о необходимости наращивать потенциал третьих стран, развивать и расширять региональные программы защиты, исходя из предыдущих оценок, а также сотрудничать с УВКБ ООН, другими заинтересованными сторонами. Также отмечается необходимость поощрения добровольного участия государств – членов в совместной схеме переселения и увеличения общего количества переселенных беженцев с учетом конкретной ситуации в каждом государстве – члене ЕС. В Программе сказано о необходимости изучать новые подходы к предоставлению убежища в основных странах транзита.

Европейская Повестка дня по Миграции 2015 г. ^[9] (далее – Повестка) стала логическим продолжение предыдущих программ, а также попыткой ЕС ответить на так называемый «миграционный кризис». Повестка дня призывает в ближайшие годы принять различные меры, чтобы создать целостный и комплексный подход к решению проблемы и получить выгоду от миграции. В Повестке говорится о необходимости использовать широкий диапазон инструментов ЕС и его глобальную роль, чтобы остановить человеческие страдания, сделать Европу безопасным убежищем для тех, кто нуждается в международной защите.

В Повестке звучит призыв ко всем действующим субъектам – государствам – членам, учреждениям ЕС, международным организациям, гражданскому обществу, местным органам и третьим странам – работать вместе, чтобы реализовать общеевропейскую миграционную политику. Повестка предусматривает срочные меры по спасению жизней в море – совместные операции, расширение деятельности Фронтекс и др.

В связи с большим количеством прибывших Повестка предлагает переселение (relocation), основанное на статье 78 (3) ДФЕС, которое должно включать временную схему распределения лиц, нуждающихся в международной защите. Реализация этой схемы будет обеспечиваться общими усилиями путем справедливого и сбалансированного участия всех государств – членов. Критериями при этом должны выступать ВВП (40%) государств – членов, численность населения (40%), уровень безработицы (10%) и количество лиц, ищущих убежища и переселенных за последнее время (10%).

Также в Повестке согласовываются предоставление защиты 20 тыс. лиц и их переселение по предложению УВКБ ООН (resettlement). В приложении к Повестке содержатся таблицы расселения (relocation) и переселения (resettlement) между государствами – членами ЕС ^[9]. В Повестке сделан акцент на необходимости обеспечить безопасные и легальные маршруты для прибытия в ЕС, Европейской службе внешних связей (EEAS) поручено принять меры по предотвращению опасных поездок.

По поводу внешних измерений общеевропейской системы убежища говорится о необходимости усилить деятельность ЕС в отношении государств происхождения и транзита. Предполагается активизировать поддержку стран, принимающих основную часть перемещенных лиц, оказывать помощь регионам Северной Африки, Африканского Рога и Ближнего Востока, а также создать многоцелевой центр в Нигере. Такие центры в странах происхождения и транзита будут оказывать помощь мигрантам в получении достоверной информации о предстоящей поездке, предлагать варианты возвращения для нелегальных мигрантов.

Согласно Повестке вопросы миграции должны занять важное место в Общей политики безопасности и обороны ЕС (CSDP). Миссии ЕС в Нигере и Мали помогают этим государствам управлять границами и укреплять их. Будет продолжено сотрудничество с глобальными партнерами, в том числе с Африканским Союзом, оказана помощь Ливии, сирийским беженцам в Ливане, Иордании, Турции и Ираке. Необходимо усилить сотрудничество со странами Западных Балкан и Азии.

Внутри ЕС Повестка предусматривает ряд мер в целях оказания помощи государствам – членам первой линии прибытия мигрантов. Создание «хотспотов» (hotspots), специальных центров, где совместно будут работать представители Европейского бюро поддержки убежища, Фронтекс и Европол с государствами – членами и оперативно выявлять, регистрировать и брать отпечатки пальцев прибывающих мигрантов. В Повестке отмечена необходимость определить точные рамки легального пребывания в ЕС, посредством построения эффективной системы убежища и визовой системы, которая приведет к снижению нелегального пребывания и въезда в ЕС, будет способствовать повышению безопасности европейских границ и миграционных потоков.

Повестка определяет устойчивую общую политику в сфере убежища как обязанность ЕС. В Повестке отмечается необходимость полной и последовательной реализации общеевропейской системы убежища, предусматривается пакет мер для реализации этой цели.

Повестка содержит призыв завершить построение общеевропейской системы убежища, внедрить единый статус убежища, действительный на всей территории ЕС. При этом учитывается риск возможного спонтанного вторичного перемещения лиц, получивших международную защиту, но предполагается предотвратить это с помощью ряда мер (предварительное соглашение с лицами, получившими международную защиту в ЕС в течение не менее 5 лет оставаться в определённом государств – члене, информировать их о последствиях переселения внутри ЕС – отсутствие возможности получить правовой статус в другом государстве – члене или доступа к социальным льготам). По большинству указанных в Повестке задач были предприняты определённые шаги на уровне ЕС в 2015–2016 гг. Но попытки реализовать поставленные задачи не всегда успешны, и эти вопросы станут темой последующих публикаций.

Наряду с принятием различных программ обновлялось и расширялось европейское право в сфере убежища. На основании Регламента 439/2010 о создании Европейского бюро поддержки убежища (EASO) создано агентство и определен круг его обязательств, Директива 2003/9/ЕС от 27 января 2003 г. заменена Директивой 2013/33/ЕС 26 июня 2013 г., Регламент 343/2003 от 18 февраля 2003 г заменен Регламентом 604/2013 от 26 июня 2013 г., Директива 2004/83/ЕС от 29 апреля 2004 г. – Директивой 2011/95 от 13 декабря 2011 г., Директива 2005/85/ЕС от 1 декабря 2005 г. – Директивой 2013/32/ЕС от 26 июня 2013 г. Принят новый Регламент 603/2013 от 26 июня 2013 г. о «Евродак» (европейская дактилоскопия) с базой данных о лицах, ищущих убежища.

****

Кратко проанализировав историю построения общеевропейской системы убежища, можно оценить общие результаты детальности ЕС, а также указать на основные проблемы, которые еще предстоит решить. Действия ЕС в сфере регулирования политики убежища предстают как комплекс мер ЕС и его государств – членов, направленных на построение общеевропейской системы убежища. При такой системе лица, нуждающиеся в международной защите, будут иметь доступ на равных условиях к единым процедурам, соответствующим условиям размещения и возможности получить единый статус, действующий на всей территории ЕС.

В настоящее время ЕС продолжает построение общеевропейской системы убежища, одновременно развивается европейское право в данной сфере. Уже можно говорить об определенных достижениях ЕС со времени саммита в Тампере. Так, Хартия об основных правах ЕС устанавливает право на убежище, а в ДФЕС закреплен принцип невысылки. Также определены общие стандарты приема, права и обязанности лиц, ищущих убежище, и лиц, получивших международную защиту. Все это стало частью права ЕС, на это распространяется юрисдикция Суда ЕС. Указанные факты отражают достижения ЕС в вопросе построения общеевропейской системы убежища.

Наряду с достижениями необходимо указать и на неудачи ЕС в построении общеевропейской системы убежища. К 2012 г. не удалось добиться главной цели – построить общеевропейскую систему убежища. Более того, миграционный кризис выявил все слабые стороны и разногласия по общей политике в сфере убежища. Среди основных проблем и препятствий для завершения построения общеевропейской системы убежища можно отметить:

- политические разногласия между государствами – членами ЕС, отсутствие солидарности в данном вопросе, усиление консервативных политических партий и евроскептиков, использование некоторыми политическими силами сложившейся ситуации в политических целях;

- неспособность государств – членов принять единую систему распределения ответственности;

- отсутствие и невозможность прямого применения эффективных санкций против государств – членов, нарушающих законодательство ЕС в сфере убежища;

- наличие серьезных противоречий между ценностями ЕС (в том числе уважение основных прав человека) и содержанием принимаемых со стороны ЕС мер и заключенных договоров ^[2];

- сохранение значительных различий между государствами – членами в доле удовлетворения ходатайств о предоставлении убежища, условий размещения и мер по интеграции;

- неэффективность и несправедливость дублинской системы;

- сомнительный характер концепции первой страны въезда и критериев определения третьей безопасной страны;

- доминирование интересов государств – членов с сильной экономикой и навязывание ими своей политики.

Очевидно, что в ближайшие годы на решение этих проблем будут направлены усилия ЕС и его государств – членов.