Понятие и основания поощрения государственных служащих

Липинский Дмитрий Анатольевич доктор юридических наук профессор, Тольяттинский государственный университет 445667, Россия, г. Тольятти, ул. Белорусская, 14 Lipinsky Dmitriy Anatol'evich Doctor of Law Professor, Togliatti State University 445667, Russia, Samarskaya oblast', g. Tol'yatti, ul. Belorusskaya, 14 Dmitri8@yandex.ru Другие публикации этого автора

Мусаткина Александра Анатольевна кандидат юридических наук доцент, Тольяттинский государственный университет 445667, Россия, Самарская область, г. Тольятти, ул. Белорусская, 3, оф. 52 Musatkina Aleksandra Anatol'evna PhD in Law Docent, Togliatti State University 445667, Russia, Samara Region, Togliatti, str. Belorusskaya, 3, of. 52 Musatkinaaa@mail.ru Другие публикации этого автора

Прежде чем приступить к исследованию понятия поощрения государственного служащего необходимо определиться с самим понятием государственного служащего и понятием поощрительной санкции нормы права. Для этих целей обратимся в Федеральному закону РФ от 14 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» ^[1].

В статье 1 указанного закона определяется: «государственная служба Российской Федерации (далее - государственная служба) - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий…».

Перечислим полномочия, на обеспечение которых она направлена. Это полномочия:

- Российской Федерации;

- федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее - федеральные государственные органы);

- субъектов Российской Федерации;

- органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы субъектов Российской Федерации);

-лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее - лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);

- лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее - лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации).

Закон определяет различные виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; государственная служба иных видов. Такое деление происходит на основе функционального предназначения того или иного вида государственной службы. Кроме того, в зависимости от уровня государственной власти государственная гражданская служба подразделяется «на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации» (ст. 1). При этом в законе специально подчеркивается, что «военная служба и государственная служба иных видов, которые устанавливаются федеральными законами, являются видами федеральной государственной службы» (ст. 2).

Указанный закон определяет следующее: «федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета» (ст. 10).

Рассматриваемым законом дается определение государственного гражданского служащего субъекта РФ. «Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета».

В статье 13 Федерального закона РФ от 7 июня 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в развитие положений указанного выше закона дается определение гражданского служащего. «Гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации» ^[2].

Из указанного определения вытекают следующие признаки государственного гражданского служащего. Во-первых, он заключил служебный контракт (или трудовой договор), то есть взял на себя обязательства, предусмотренные как договором, так и различными нормативными правовыми актами, обусловленные спецификой государственной службы. Во-вторых, его деятельность осуществляется на профессиональной основе. В-третьих, денежное содержание государственный служащий получает за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. В-четвертых, свою деятельность он осуществляет на должности государственной службы или службы субъекта РФ, его нанимателем выступает либо Российская Федерация, либо субъект РФ.

В другом нормативном правовом акте дается понятие военнослужащего и военной службы ^[3]. В настоящее время существует проект ФЗ РФ «О правоохранительной службе Российской Федерации». В проекте ФЗ указано: «сотрудниками правоохранительной службы являются граждане Российской Федерации, состоящие на должностях правоохранительной службы в федеральных органах исполнительной власти, в которых предусмотрена правоохранительная служба, их территориальных органах и организациях (в том числе курсанты и слушатели), и заключившие контракт о службе (учебе), которым в установленном настоящим Федеральным законом порядке присвоены специальные звания, а также находящиеся за штатом соответствующего федерального правоохранительного органа, его территориального органа или организации, в распоряжении соответствующего федерального правоохранительного органа, его территориального органа или организации, прикомандированные к органам государственной власти и организациям в соответствии со статьей 26 настоящего Федерального закона» ^[4]. Правоохранительная служба предусмотрена в МВД России, МЧС России, ФСИН России, ФТС России, Следственном комитете Российской Федерации, Прокуратуре России и некоторых других органах.

Понятие государственного служащего можно рассматривать в нескольких аспектах. Прежде всего в государственно-правовом. Он является «слугой государевым», одним из олицетворений государства или его органа. Как правило его действия совершаются от имени государства. Государственный служащий представляет государство в различных видах правоотношений.

С административно-правовой позиции государственный служащий наделен организационно-властными полномочиями, он является представителем власти. Одновременно с этих же позиций можно говорить о нем как о субъекте административной ответственности.

С точки зрения уголовного права, государственный служащий – это прежде всего должностное лицо, являющееся специальным субъектом уголовной ответственности. Его ответственность предусмотрена главой о преступлениях против государственной власти и интересов государственной службы, а также и некоторыми другими главами Уголовного кодекса Российской Федерации. Для целей нашего исследования мы рассмотрели только основные понятия, касающиеся государственной службы и государственного служащего. Детальное исследование всех аспектов данной проблемы не является нашей задачей.

В последние годы поощрительные нормы находятся под пристальным вниманием ученых-юристов, а данной проблематике был посвящен ряд монографических работ ^{[5, 6, 7, 8]}. Как известно норма права – это «исходящее от государства общеобязательное формально определенное правило поведения, направленное на урегулирование общественного отношения» ^{[9, с. 180]}. В свою структуру она включает гипотезу, диспозицию и санкцию.

В последние годы санкцию нормы права стали рассматривать не только как элемент, предусматривающий меры наказания, но и как элемент, закрепляющий меры поощрения. Основное предназначение санкции – это обеспечить выполнение тех предписаний, которые содержатся в диспозиции нормы права. Н.А. Гущина определяет «поощрительные нормы как систему обособленных юридических норм, носящих регулятивный характер, направленных на формирование позитивно-стимулирующих механизмов социально активного правомерного поведения и содержащих предписания о мерах поощрения за его совершение» ^{[6, с. 50]}. В наших работах мы отмечали, что «санкция-поощрение – это структурный элемент правовой нормы, закрепляющий вид и меру позитивной ответственности субъекта, применяемый в случае соблюдения (выполнения) правила поведения, закрепленного в диспозиции» ^{[10, с. 8]}.

Суть позиции Н.А. Гущиной фактически сводится к тому, что поощрение закреплено не в санкции, а в диспозиции нормы права. Такой вывод следует из ее утверждения о том, что нормы содержат предписание о мерах поощрения. Как правило предписание содержится в диспозиции нормы права и выражено во властной форме совершить или не совершить то или иное действие. Применение мер поощрения для уполномоченных субъектов выступает их правом, но не обязанностью. Потому вряд ли здесь можно говорить о наличии предписания. В противном бы случае, если есть ходатайство перед должностным лицом о применении мер поощрения, он будет обязан ее применить к другому субъекту поощрительную меру. Однако это не так. Поощрение – это право, а не обязанность уполномоченного субъекта.

Мы присоединяемся к мнениям тех ученых, которые считают, что меры поощрения закреплены в санкции правовой нормы. Санкции, предусматривающие меры поощрения обладают следующими признаками.

Во-первых, закрепляют благоприятные для субъекта последствия.

Во-вторых, выступают нормативным закрепление мер позитивной юридической ответственности.

В-третьих, направлены на обеспечение предписания, которое закреплено в диспозиции.

В-четвертых, информируют субъекта о социальных благах, которые он может получить, в случае выполнения предписания.

В-пятых, относится к такой группе правовых средств как стимулы, выступая противовесом другой группе правовых средств – наказаниям.

Итак, санкция-поощрение – это структурный элемент нормы права, закрепляющий количественные и качественные характеристики мер позитивной юридической ответственности, направленный на реализацию предписания содержащегося в диспозиции нормы права.

Само поощрение можно рассматривать под различными углами зрения. Во-первых, как санкцию нормы права, о чем мы писали выше. Во-вторых, как процесс. В связи с чем возникает вопрос, что это за процесс, каковы его основные признаки. Думается, что процесс реализации поощрительных мер является разновидностью правоприменительного процесса. На наш взгляд, он обладает всеми чертами, характерными для применения права.

Во-первых, не любой субъект наделен правом применять меры поощрения, а только специально уполномоченный коллективный или индивидуальный субъект права.

Во-вторых, в отличии от процесса применения наказания, в поощрительном процессе реализуются меры позитивного государственно-правового воздействия, а не меры принуждения.

В-третьих, процесс применения мер поощрения характеризуется рядом последовательно совершаемых стадий, характерных для правоприменительного процесса.

В-пятых, итогом этого процесса выступает принятие акта применения права. По нашему мнению, это акт применения мер позитивной юридической ответственности.

Чтобы понять специфику поощрения государственных служащих необходимо обратиться к нормативной основе, которой регламентируется применение к ним мер поощрения. Причем мы не стремимся проанализировать все без исключения нормативные правовые акты, а только постараемся показать специфику поощрения именно государственных служащих. Меры поощрения, которые применяются к государственным служащим относятся к отраслям либо административного, либо конституционного права. Поэтому не случайно А.В. Гущина рассматривает «правовое поощрение как комплексный межотраслевой функциональный институт в системе российского права» ^{[6, с. 215]}. Институт поощрения государственных служащих находится на стыке конституционного и административного права.

Наивысшие формы поощрения государственных служащих предусмотрены Указом Президента РФ от 7 сентября 2010 года «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы РФ» ^[11] и Указом Президента РФ от 30 декабря 1995 года № 1341 «Об установлении почетных званий Российской Федерации, утверждении положений о почетных званиях и описания нагрудного знака к почетным званиям Российской Федерации» ^[12]. Поощрения предусмотрены ФЗ РФ «О государственной гражданской службе»; ФЗ РФ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ^[13]; ФЗ РФ «О следственном комитете Российской Федерации» ^[14]. Многочисленные министерства и ведомства РФ устанавливают свои ведомственные поощрения, знаки отличия и так далее.

Поощрение государственных служащих можно рассматривать как функциональный межотраслевой институт права. Чтобы утверждать о существовании данного института необходимо ответить прежде всего на несколько вопросов. Во-первых, какие отношения регулирует данный институт. Во-вторых, кто выступает субъектами этих отношений. В-третьих, при помощи каких методов регулируются эти отношения.

В последнее десятилетие в юридической литературе выделяют специальный вид правоотношений – поощрительные правоотношения ^[6]. Однако сказать, что предметом его регулирования выступают поощрительные правоотношения, это не значит дать характеристику этому сложному правовому институту.

Субъектами данных правоотношений выступают государственные служащие как награждаемые лица. Другой стороной этого правоотношения являются лица, уполномоченные награждать государственных служащих. Это может быть как вышестоящее должностное лицо, так и лица занимаемые государственные должности, но не входящие в систему государственной службы.

Не только сами поощрительные нормы, но и нормы, регламентирующие процедуру награждения входят в содержание данного правового института. Причем эти нормы предусмотрены как конституционным правом, так и административным правом. В самой Конституции РФ в числе полномочий Президента указывается, что он «награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания» (ст.89). Ежегодно на основе Указов Президента утверждаются премии за высокие достижения в области науки и культуры. Причем конституционно-правовой блок поощрительных норм государственных гражданских служащих носит двухуровневый характер. В различных законах и положениях субъектов РФ предусматриваются поощрительные меры для государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации. Например в Самарской области действует Постановление Губернатора Самарской области «О наградах Губернатора Самарской области» ^[15].

Нормы, закрепляющие поощрения в различных ведомственных нормативных правовых актах, входят в структуру института поощрения. Причем эти нормы по своей юридической природе относятся к административно-правовым ^[16].

Поощрительные нормы, составляющие институт поощрения государственных служащих носят однотипный характер. Об их однотипности свидетельствует ряд факторов. Во-первых, все они снабжены однотипными санкциями, предусматривающими меры поощрения. Во-вторых, гипотеза и диспозиция в данной норме как бы слита в единое целое. В-третьих, по своей юридической природе эти нормы относятся к административному или конституционному законодательству. В-четвертых, данные нормы обладают одинаковой функциональной направленностью. В-пятых, поощрительные нормы относятся к более глобальной группе правовых средств – стимулам. Любая поощрительная норма есть правовой стимул, но не любой правовой стимул относится к поощрительным нормам.

Вернемся к поощрительным правоотношениям. Правовые нормы, которые находятся в их основе, направлены на стимулирование правомерной деятельности государственных гражданских служащих при помощи поощрительного метода правового регулирования. Поощрительный метод - формальный признак института поощрения государственных служащих, он основан на поощрительных санкциях и системе норм, регламентирующих саму процедуру поощрения государственных служащих.

Если вести речь о поощрении государственных служащих как о правовом институте, то для обоснования его наличия необходимо убедиться в существовании связей координации, субординации и генетических связей, а также внутренних и внешних связях ^[17].

Внутренние связи показывают упорядоченность самих норм составляющий институт юридической ответственности государственных служащих. Их упорядоченность обусловлена нормативными правовыми актами, в которых поощрительные нормы как правило помещают в специальный раздел, следующий за наказанием государственных гражданских служащих. В единое целое их «цементирует» система принципов, на которых они основываются, употребление общих понятий и терминов. Об их упорядоченности свидетельствует использование общих поощрительных мер. Например, благодарность, Почетная грамота и так далее предусмотрены различными нормативными актами, регулирующими виды деятельности государственных служащих.

Внешние связи показывают соотношение института поощрения как с различными отраслями права, так и со смежными межотраслевыми институтами. Причем внешние связи, впрочем как и внутренние, могут быть одновременно координационными, субординационными и генетическими. Генетические связи характеризуют общее происхождение различных структурных образований, входящих в институт поощрения государственных служащих. Суть в том, что нормативные акты, которые регулируют различные аспекты деятельности государственных служащих могут содержать нормы, которые по своей юридической природе относятся как к конституционным, так и к административно-правовым.

Более того, в юридической литературе давно предлагают выделять комплексную отрасль права – «служебное право» ^{[18, с. 12]}. Так, И.А. Дерякина отмечает, что «служебное право, как отрасль, характеризуется признаком комплексности, т.е. унифицированностью понятий, категорий и однотипностью правового материала, имеющего не только административно- правовую природу, но и разработанного в смежных отраслях права» ^{[19, с. 9]}.

Таким образом, обоснование самостоятельной природы института поощрения вывело на смежные проблемы, касающиеся системы права, что не является предметом нашего исследования. Мы только подчеркиваем, что присоединяемся к мнениям тех ученых, которые признают существование комплексных отраслей права и комплексных правовых институтов.

Связи субординации института поощрения государственных служащих проявляются в наличии иерархии между поощрениями как внутри одного нормативного правового акта, так и между поощрениями различного уровня.

Так, в Указе Президента РФ «О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации» указывается: «что юбилейные медали Российской Федерации, награды, учреждаемые федеральными органами государственной власти и иными федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общественными и религиозными объединениями, не являются государственными наградами Российской Федерации». Между тем, наличие ведомственных наград, наград субъектов федерации ставится в качестве одного из условий получения государственной награды.

В юридической литературе различают два вида оснований поощрения государственных служащих: нормативное и фактическое. Нормативное основание закреплено в различных нормативных актах, предусматривающее поощрительные меры государственных служащих. Указанные нормативные акты можно подразделить на три группы. Во-первых, федеральные законы и указы Президента РФ. Во-вторых, подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти. В-третьих, законы и подзаконные нормативные правовые акты субъектов федерации.

В статье 55 ФЗ РФ «О государственной гражданской службе указывается «за безупречную и эффективную гражданскую службу применяются следующие виды поощрения и награждения….». В ФЗ РФ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» указывается, что «за добросовестное выполнение служебных обязанностей, достижение высоких результатов в служебной деятельности, а также за успешное выполнение задач повышенной сложности к сотруднику органов внутренних дел применяются следующие меры поощрения» (ст. 48) ^[20] .

В ФЗ РФ «О следственном комитете Российской Федерации» ^[21] указывается «за добросовестное исполнение сотрудником Следственного комитета своих служебных обязанностей, безупречную и эффективную службу в Следственном комитете, выполнение заданий особой важности и сложности применяются следующие поощрения» (ст. 27).

В ФЗ РФ «О службе в таможенных органах Российской Федерации» ^[22] закреплено «За добросовестное исполнение должностных обязанностей к сотрудникам таможенных органов могут применяться следующие поощрения…» (ст. 28).

В ФЗ РФ «О прокуратуре» ^[23] указывается, что «за примерное исполнение работниками своих служебных обязанностей, продолжительную и безупречную службу в органах и организациях прокуратуры, выполнение заданий особой важности и сложности применяются следующие поощрения» (ст. 41.6).

В ФЗ РФ «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» ^[24] отмечается, что за «добросовестное выполнение служебных обязанностей, достижение высоких результатов в служебной деятельности, а также за успешное выполнение задач повышенной сложности к сотруднику федеральной противопожарной службы применяются следующие меры поощрения» (ст. 47).

Развернутый перечень оснований для поощрения дается в Дисциплинарном Уставе Вооруженных Сил РФ. Так, в нем указывается, «за мужество и отвагу, проявленные при выполнении воинского долга, образцовое руководство войсками и другие выдающиеся заслуги перед государством и Вооруженными Силами Российской Федерации, за высокие показатели в боевой подготовке, отличное освоение новых образцов вооружения и военной техники командиры (начальники) от командира полка (корабля 1 ранга), им равные и выше, командиры отдельных батальонов (кораблей 2 и 3 ранга), командиры отдельных воинских частей, пользующиеся в соответствии со статьей 11 настоящего Устава дисциплинарной властью командира батальона, имеют право ходатайствовать о представлении подчиненных им военнослужащих к награждению государственными наградами Российской Федерации, Почетной грамотой Президента Российской Федерации, ведомственными знаками отличия, а также к поощрению в виде объявления им благодарности Президента Российской Федерации» ^[25]. В Положении о государственных наградах Российской Федерации указываются основания для награждения применительно к каждой из разновидностей наград ^[26].

Многочисленными нормативными актами регулируются ведомственные и отраслевые награды. Например, приказом МВД РФ от 31 октября 2012 г. № 989 «О ведомственных знаках отличия Министерства внутренних дел РФ» ^[27]; приказом Федеральной службы исполнения наказания от 23 декабря 2014 г. № 770 «О ведомственных наградах Федеральной службы исполнения наказаний» ^[28]; Приказом Министерства образования и науки РФ от 3 июня 2010 г. № 580 «О ведомственных наградах Министерства образования и науки Российской Федерации» ^[29]; Приказом Министерства труда и социальной защиты от 30 августа 2012 года № 151-н. «О ведомственных наградах Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации» ^[30]; Приказом Генерального Прокурора Российской Федерации от 16 января 2013 года № 28 «Об утверждении Положений о порядке премирования, выплаты материальной помощи и единовременных поощрений прокурорским работникам, федеральным гражданским служащим» ^[31] и так далее.

Как уже указывалось отдельный блок составляют нормативные правовые акты субъектов федерации. Так в Самарской области действует Закон «Самарской области о наградах в Самарской области» ^[32]. Аналогичные нормативные правовые акты приняты в каждом субъекте Российской Федерации.

Известно, что в официальную наградную систему не входят награды общественных организаций, но некоторые из таких наград обладают значительным социальным статусом и поддерживаются самим государством. Данная поддержка как правило выражается во вручении общественных наград высшими должностными лицами государства. Например, премия «Юрист года» учреждена Общероссийской общественной организацией «Ассоциация юристов России». В Указе Президента РФ от 8 октября 2009 г. № 1129 «О высшей юридической премии «Юрист года» не учреждается сама премия, а из смысла Указа следует, что она поддерживается государством. Так, в Указе отмечается: «Администрации Президента Российской Федерации и Министерству юстиции Российской Федерации оказывать содействие Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России» в организации и проведении торжественной церемонии вручения высшей юридической премии «Юрист года».

Теоретически возможно награждение государственного служащего наградой иностранного государства. В этом случае действует ограничение, установленное ФЗ РФ «О государственной гражданской службе». Так, государственный гражданский служащий не имеет право «принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями».

Анализ нормативных правовых актов, регламентирующих формальные основания применения мер поощрения показывает, что в большинстве случаев законодатель использует оценочные понятия. В частности «примерное исполнение служебных обязанностей», «добросовестное исполнение служебных обязанностей», «достижение высоких результатов деятельности», «успешное выполнение задач», «безупречная и эффективная служба». Исключение составляет Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации, в котором формальные основания применения мер поощрения носят более конкретизированный характер.

Очевидно, что применяться меры поощрения не должны и не могут за обычное соблюдение запретов, связанных с государственной службой. Когда законодатель употребляет формулировку «за безупречную и эффективную государственную гражданскую службу». Он подчеркивает несколько обстоятельств. Во-первых, безупречность может быть связана только с отсутствием дисциплинарных взысканий. В юридической литературе неоднократно указывалось, что не должны поощряться (за исключением поощрения в виде досрочного снятия дисциплинарного взыскания) государственные служащие, имеющие неснятые дисциплинарные взыскания ^{[33, с. 39]}.

В юридической литературе в качестве существенной проблемы поощрения государственных служащих отмечается «крайний субъективизм при применении мер поощрения, дающий широкие возможности для осуществления коррупционной деятельности» ^{[34, с. 82]}.

На аналогичное указывает и Е.В. Типикина, стремясь уйти от субъективизма, она предлагает ввести понятие «заслуга». По ее мнению, «заслуга – это добровольный, рекомендованный нормой права, сознательно-волевой, добросовестный правомерный поступок, связанный со «сверхисполнением» субъектом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата, превосходящего по своим масштабам результаты обычных действий и выступающих основанием для применения мер поощрения» ^{[35, с. 180]}. В.В. Волкова отмечает, что заслуга это «отступление от нормы не вниз, что является правонарушением, а вверх, что выражается в высококачественном выполнении обязанностей» ^{[36, с. 50]}. Е.В. Типикина, стремясь избежать субъективизма, сама вводит не менее, если не более субъективное понятие заслуги, которое раскрывается через ряд оценочных признаков: «сверхисполнение», «общепризнанный результат», «добросовестный поступок». При оценке понятия заслуги возникает несколько вопросов. Кто должен определять, что результат общепризнанный. В системе государственной службы действуют отношения власти и подчинения между руководителем и государственным служащим. И сложно, представить как руководитель будет выяснять общественное мнение, является или не является результат общепризнанным. Конечно можно, провести и опрос, выяснить общественное мнение, мнение сослуживцев и так далее, но тогда процедура поощрения станет усложненной, громоздкой и трудно применимой.

Понятие «добровольности», аналогично является не менее аморфным. Слово «добровольность», является производным от двух слов «добрая» и «воля». Воля и ее нравственная характеристика «добрая», находятся в области психологических характеристик. Это своеобразный «противовес» вине, в которой выражается отрицательное психологическое отношение субъекта к существующим ценностям. Условно его можно назвать «позитивным психическим отношением» или обозначать термином «антивина» ^{[37, с. 127]}. Известно, что установление вины субъекта, всех ее характеристик представляет собой очень сложный процесс, регламентированный многочисленными нормами процессуального права. В этой связи и возникает вопрос, на сколько целесообразно устанавливать все психологически процессы при применении мер поощрения.

Много противоречий порождают отсутствие в нормативных актах понятия «поощрения государственного служащего», а оно необходимо, как и необходимо понятие наказания, даваемое в различных нормативных правовых актах. Как уже отмечалось статья 55 ФЗ РФ «О государственной гражданской службе» указывает в качестве основания для поощрения «безупречную и эффективную гражданскую службу». В связи с чем возникает вопрос, что необходимо понимать под этой формулировкой, так как она не раскрывается законодателем. В толковом словаре указывается, что безупречность – это синоним добросовестности ^{[38, с. 165]}.

Понятие добросовестности фигурирует в статье 18 указанного закона, в которой указано, что «гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне» ^{[39, с. 71]}. Таким образом, систематическое толкование приводит к выводу, что к исполнению обязанностей государственными служащими в качестве обычных требований указывают на добросовестность. По мнению А.В. Малько и Е.В. Типикиной, «безупречная гражданская служба не может быть признана основанием для поощрения, поскольку заслугой не является, так как выступает обязанностью гражданского служащего» ^{[39, с. 70]}. Думается, чтобы устранить противоречия, существующие в законодательстве, необходимо нормативно закрепить понятие «образцовая гражданская служба».

Законодатель не раскрывает понятие эффективности службы, за которую могут быть применены меры поощрения. В самом обобщенном виде эффективность – это продуктивность использования ресурсов в достижении какой либо цели. Деятельность государственного служащего – управленческая либо по обеспечению управления. Следовательно, применительно к данной деятельности можно утверждать о рациональном использовании собственных ресурсов, материально-технических средств, человеческих ресурсов вверенного коллектива.

Для определения эффективности деятельности государственных служащих вышестоящими органами вводятся определенные показатели, критерии и так далее. В обобщенном виде они могут указываться в различных программах развития, ежегодных посланиях Президента и так далее. Например, распоряжением Правительства Российской Федерации утверждена «Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2016-2020 годы» ^{[40, с. 71]}. Или другой пример – Постановление правительства РФ от 11 января 2006 года № 7 «О федеральной целевой программе «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2007-2017 годы» ^{[41, с. 71]}. Критерии эффективности для конкретной группы государственных служащих могут вводиться приказом руководителя или иным локальным правовым актом, что уже составляет другой уровень нормативности регулирования деятельности государственных служащих. Существо государственной дисциплины состоит не только в неукоснительном соблюдении и исполнении предписаний нормативных правовых актов, но и локальных актов, а также актов индивидуального регулирования.

Анализ ряда законодательных формулировок, в которых описываются основания для применения мер поощрения показывает, что они раскрываются в локальных правовых актах, связанных с повседневной управленческой деятельностью. Например «достижение высоких результатов деятельности», о котором говорится в ФЗ РФ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации». Сам закон не раскрывает понятия «достижение высоких результатов деятельности», да и это не возможно сделать в нормативном акте уровня закона. Внутренними локальными актами перед сотрудниками органов внутренних дел ставятся задачи, разрешение которых и определяет являлись или не являлись результаты деятельности высокими. Причем задачи деятельности зависят от конкретной обстановки, происходящих процессов, изменениях во внешней среде. Поэтому нет необходимости определять все указанные критерии на уровня закона.

Мы рассмотрели нормативную основу, выступающую основанием применения мер поощрения. Помимо нормативного основания для применения мер поощрения существует еще и фактическое основание.

Фактическим основанием применения мер поощрения является правомерный поступок или правомерная деятельность государственных гражданских служащих. В теории государства и права под правомерным поведением понимают – поступок (деятельность) соответствующий предписаниям правовых норм, отвечающее интересам государства и общества, обеспечиваемое и поддерживаемое государством ^{[42, с. 356]}.

На основании общего определения правомерного поведения можно сформулировать понятие «правомерное поведение государственного служащего». Правомерное поведение государственного служащего – это его поступок (деятельность), соответствующая предписаниям Конституции РФ, законодательства о государственной службе и иным нормативным актам, а также правовым актам локального регулирования, отвечающая интересам общества и государства и обеспечиваемая при помощи стимулов и ограничений.

Из указанного определения можно вывести ряд признаков правомерного поведения.

Во-первых, признак самой правомерности, то есть соответствия различным обязанностям, обычным запретам, запретам злоупотреблять правами, ограничениям, которые предусмотрены как Конституцией РФ, нормативными актами, регулирующими государственную службу, так и служебным контрактом (договором).

В сфере правомерности деятельности государственных служащих очень остро стоит вопрос о запрете злоупотребления правами, когда внешне деятельность выглядит как соответствующая предписаниям, а в действительности государственный служащий использует предоставленные права не в соответствии с их целевым предназначением. Поэтому мы специально, давая характеристику правомерности сформулировали обязанность не злоупотреблять правами. Таким образом, правомерность – это противовес противоправности и злоупотреблению правом. Если сравнивать правонарушение и правомерное поведение в аспекте противопоставления их признаков, то признаку противоправности противостоит признак правомерности. Признак правомерности относится к числу формальных признаков, которые мы определяем на основе их соответствиях предписаниям правовых норм. Рассматривая правомерность как признак правомерного поведения считаем также необходимым указать, что мы стоим на позиции «узкого», нормативного определения права.

Во-вторых, признак поступка (деятельности). Оценке в праве всегда подвергается конкретный поступок или деятельность (совокупность поступков, объединенная единой целью). Основания применения мер поощрения различны. Иногда они применятся «за длительную и безупречную службу», здесь речь идет прежде всего о деятельности субъекта, которая из дня в день характеризовалась правомерностью. В других случаях для применения мер поощрения достаточно одного поступка. Например, проявление героизма, связанного с риском для жизни, при исполнении служебного долга. Ввиду того, что рамки поступков государственных служащих всегда очерчены в нормативных актах, данный признак также следует отнести к числу формальных.

В-третьих, признак полезности, а по иному, отвечающий интересам общества и государства. Государственные служащие – это «слуги государевы». Государевы слуги не в средневековом значении, их деятельность должна быть обусловлена принципами правового государства и идеалами гражданского общества. Не следует забывать, что государственные служащие сами являются частью общества. Государство, гарантируя в Конституции РФ и в иных нормативных равный доступ граждан к государственной службе, стремится, чтобы в деятельности государства была опосредована не только воля государства, но и воля всего общества. Данный признак является материальным.

Если при характеристике правонарушения в качестве материального признака отмечают общественную опасность, то в при характеристике правомерного поведения мы отмечаем общественную полезность или допустимость. Конечно в практической деятельности возникает много сложностей с определением полезности деятельности государственного служащего, но думается, что только одним признаком правомерности (формализма) здесь нельзя обойтись. Оценка данного признака производится на основе определенных критериев, показателей, которых удалось достичь государственному служащему. Иными словами мы имеем дело с определенным результатом, объективированным в реальной действительности.

В-четвертых, признак обеспеченности правомерного поведения государственного служащего при помощи стимулов и ограничений. Когда исследуют понятие правонарушения, то в качестве его признака называют наказуемость. А на обеспеченность при помощи стимулов и ограничений можно указать в качестве прямой противоположности наказуемости. Конечно, наказание присутствует и здесь в качестве одной из мер обеспечения государственных служащих, но существует как психологическая угроза, действуя на информационном уровне. Оно реально в случае правомерного поведения не применяется. Для обеспечения правомерного поведения государственных служащих в действующем законодательстве должны разумно сочетаться стимулы и ограничения. К ограничениям относятся запреты, обязанности государственных служащих, а также правовое средство в виде наказания, сформулированное в санкции правовой нормы и действующее на информационном уровне. К стимулам относятся не только поощрения, но и различные льготы и гарантии, существующие для государственных служащих.

Сделаем выводы.

1. Поощрение государственных служащих можно рассматривать в трех значениях. Во-первых, как комплексный межотраслевой и функциональный институт поощрения государственных служащих. Во-вторых, как поощрительную санкцию, предусмотренную нормами административного или конституционного права. В-третьих, как процесс применения мер поощрения к государственным служащим, который является разновидностью правоприменительного процесса.

2. Санкция-поощрение – это структурный элемент нормы права, закрепляющий количественные и качественные характеристики мер позитивной юридической ответственности, направленный на реализацию предписания содержащегося в диспозиции нормы права

3. Институт поощрения государственных служащих – это совокупность правовых норм (конституционного и административного права), регулирующий порядок и основания применения мер поощрения к государственным служащим, который основан на поощрительном методе правового регулирования, однотипных правоотношениях, а также связах координации и субординации.

4. Для применения мер поощрения государственных служащих необходимо фактическое и формальное основание. Формальные основания закреплены в федеральных законах, Указах Президента РФ, законах субъектов федерации, подзаконных нормативных правовых актах, а также в локальных правовых актах.

5. Фактическим основанием применения мер поощрения выступает правомерное поведение государственного служащего. Правомерное поведение государственного служащего – это его поступок (деятельность), соответствующая предписаниям Конституции РФ, законодательства о государственной службе и иным нормативным актам, а также правовым актам локального регулирования, отвечающая интересам общества и государства и обеспечиваемая при помощи стимулов и ограничений.