Подходы к информационно-правовому регулированию микрофинансовой деятельности через призму информационного законодательства

Николаев Виталий Владимирович аспирант, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Nikolaev Vitalii Vladimirovich Postgraduate at the Financial University under the Government of the Russian Federation  125993, Russia, Moscow, ul. Leningradskii Prospekt, 49 12.00.13@mail.ru

К 90-летию со дня рождения заслуженного

юриста РФ Илларии Лаврентьевны Бачило

Среди институтов финансового рынка Российской Федерации, ключевой вес набирают субъекты микрофинансирования, причем наибольший интерес как среди населения, так со стороны Банка России и законодательной власти, вызывает деятельность микрофинансовых организаций (МФО). Известно, что в современной России зачатки небанковских профессиональных кредиторов берут своё начало с 1990-х годов, когда ещё не существовало специализированной правовой базы и займы выдавали лишь отдельные группы индивидуальных предпринимателей ^{[1, с.19]}.

В течение 2003-2010 годов, у участников микрофинансового рынка формировалась клиентская база, накапливался опыт, образовывались дискуссионные площадки (Национальное партнерство участников микрофинансового рынка (НАУМИР) и Российский микрофинансовый центр (РМЦ)), вырабатывались стандарты и нормативы оказания услуг по предоставлению микрозаймов. Появление Федерального закона «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» ^[2] (ФЗ № 151-ФЗ) во многом обязано именно ключевым игрокам отрасли, оповестившим законодателя о необходимости принятия единого нормативно-правового акта, разработка которого затем осуществлялась в рамках плана действий по реализации Программы антикризисных мер Правительства Российской Федерации на 2009 год ^[3]. Впоследствии, 13 редакций ФЗ № 151-ФЗ, были направлены на урегулирование финансовых правоотношений, ужесточение требований к участникам рынка со стороны регулятора, формирование инфраструктуры и системы правового регулирования микрофинансовой деятельности, отвечающей современным реалиям. Другими словами, к началу 2017 года имеем практически полностью переработанный (по сравнению с первоначальной редакцией - на 90%) ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях».

С утверждением в мае 2016 года Основных направлений развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016 - 2018 годов ^[4] (Основные направления), перед сектором микрофинансирования поставлен ряд перспективных стратегических задач. В русле настоящей темы, а также для финансового рынка в целом, первостепенную значимость имеют следующие 3 мероприятия: защита прав потребителей финансовых услуг и повышение финансовой грамотности населения РФ, повышение доступности финансовых услуг населению, субъектам малого и среднего предпринимательства, пресечение функционирования недобросовестного поведения. Далее по тексту остановимся конкретнее и обозначим ожидаемые результаты, установленные в соответствующей дорожной карте ^[5].

Вместе с тем, обращая внимание на вектор развития государственной политики в информационной сфере, можно заключить, что ближайшие годы (2017-2018 гг.) ознаменуются не только началом формирования нового этапа развития информационного общества, но, и как замечает И. Л. Бачило, его основополагающих институтов ^{[6, с.137-140]}. Явным сигналом к этому, можно считать представленный на обозрение в декабре 2016 года проект новой редакции «Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017 – 2030 годы» ^[7] (проект Стратегии). По сравнению с действующим аналогичным документом стратегического характера ^[8], проект Стратегии, опираясь на достигнутые успехи в данном направлении за прошедшие 9 лет, называет приоритетный сценарий развития информационного общества в России, согласно которому, необходимо формировать «общество, основанное на знаниях», при условии адекватного реагирования на запрос к «получению и распространению обществом и государством качественной, достоверной и безопасной информации».

Не останавливаясь подробно на детальном сопоставлении редакций вышеупомянутого документа, для настоящего исследования необходимо подчеркнуть следующие отправные моменты проекта Стратегии.

Во-первых, окружающее российских граждан информационное пространство (в том числе и интернет-сфера ^{[9, с.176.]}) должно отражать объективную, достоверную и безопасную информацию о действительности, а также удовлетворять их информационные потребности и расширять кругозор. Подходы к обеспечению граждан достоверной информацией о деятельности органов государственной власти намечались с установлением в России курса на гласность ^[10-12], «общественного доступа» к информации ^{[13, с.59-60.]}, а с внедрением информационных технологий и распространением информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (сеть «Интернет») ^{[14, с.19-23] [15, с.177-178.]} и вовсе привели к уменьшению роли посредников при предоставлении доступа к официальном информации ^[16-19]. Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» ^[20] не мог обеспечить в должной мере реализацию принципа достоверности и своевременности предоставления информации, ввиду отсутствия развитой к тому времени инфраструктуры информационных технологий. С принятием Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (Закон об информации) ^[21], стало возможно говорить о реальных инструментах обеспечения граждан достоверной официальной информацией, правда, лишь с 2010 года.

С начала 2010 года, курс на оборот достоверной и безопасной информации в российском сегменте сети «Интернет» прослеживается в череде правовых и стратегических актах. Остановимся кратко в виде обзора на некоторых из них.

1.Закон об информации.

А)Среди принципов правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации называется достоверность и своевременность предоставления информации(ст.3).Указанный принцип, к примеру, реализуется в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» ^[22] и Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» ^[23]. Как справедливо отмечает А. И. Савельев, в Законе об информации указанный принцип конкретизируется к государственным информационным системам ^{[24, с.47]}. Останавливаясь подробно на данном принципе, Р. В. Амелин приходит к выводу, что несмотря на универсальность действия данной нормы к федеральным информационным системам, лишь для одной трети из них она установлена в явном виде^[25].

Б)Создание Единого реестра доменных имён, указателей страниц сайтов в сети «Интернет» и сетевых адресов, позволяющих идентифицировать сайты в сети «Интернет», содержащие информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено (Единый реестр) - ст.15.1 (адрес в сети «Интернет» - http://eais.rkn.gov.ru). Перечень информационных ресурсов внесенных в Единый реестр, содержащих информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено, недоступен для обозрения широкому кругу лиц. Напомним, что под реестрами предлагают понимать «информационную систему, содержащую перечень учитываемых объектов или действий в нормативно установленной форме, используемой в целях учёта и порядка использований этой информации в процессе организации деятельности органов исполнительной власти, граждан и организаций» ^{[26, с.138]}.

В своих публикациях, автор, с учетом позиций ведущих ученых в области информационного права ^{[27,с.226-230]}; ^{[28, с.178-185]}; ^{[29, c.374-390]}; ^{[30, с.168-190.]}; ^{[31,с. 288-298]}; ^{[32,с. 237-239]}, останавливался подробно на механизме реализации Единого реестра и его проблемах (например, отсутствие конкретных способов (методов) ограничения доступа операторами связи к интернет-ресурсам с динамическим IP, содержащим запрещенную или противоправную информацию до сих пор влечет блокировку легальных ресурсов, размещенных на одинаковых c блокируемым ресурсом IP; дороговизна приобретения системы DPI; возможность легального обхода блокировок при использовании «луковой маршрутизации»^{[33, с.13-15]}; чрезмерно завышенная ответственность оператора связи за несвоевременную блокировку ресурсов из выгрузки Единого реестра (автоматизированная система «Ревизор») - отсутствие «допустимого процента не заблокированных ресурсов» в период отладки технических операций по ограничению доступа и неподъёмные штрафы). Принимая во внимание ежегодные попытки расширения перечня запрещенной информации, полагаем, что необходимо проводить правовые исследования в отношении формирования доверенных информационных ресурсов негосударственного типа (за исключением СМИ), и создания Единого реестра доверенных сайтов. Зачастую, пользователи Сети натыкаются на разного рода неподтвержденную, вредную, «фейковую» информацию, и, обмениваясь ею между собой, порождают хаос в информационном пространстве – получение одинаковой информации из разных, не связанных между собою ресурсов, создает иллюзорность истинности таких сведений, сообщений и данных^{[34, с.88-90]}(однако, согласимся, отчасти, что это проблема «завышенной информационной свободы»)^{[35, с.41-42]}. Разумнее было бы, вместо ограничения поисковой выдачи предложенной законодателем в рамках статьи 10.3., рекомендовать пользователям обращаться прежде к официальным информационным ресурсам, на которых размещается объективная, достоверная и безопасная общедоступная и общественно значимая информация. Например, в целях минимизации угроз информационной безопасности и фишинга, ЦБ РФ с 2009 года публикует сведения об адресах Web-сайтов кредитных организаций^[36]. По аналогии, схожие проблемы предлагают решать следующие учёные: Ю. А. Брыкина ^[37,с.79], С. А. Куликова ^[38,с.711] и Я. В. Антонов ^[39,с.131]. Однако, ввиду отсутствия Единого реестра доверенных сайтов, пользователи ограничены официальными сайтами органов государственной власти (http://www.gov.ru/), органов местного самоуправления, средств массовой информации и ряда крупных известных компаний.Порой, они вынуждены использовать в повседневности неподтвержденную информацию, полученую из разного рода источников.

В) Ограничение доступа к информации, распространяемой с нарушением закона - ст. 15.3. (адрес в сети «Интернет» - http://398-fz.rkn.gov.ru). Перечень информационных ресурсов внесенных в данный реестр, содержащих призывы к массовым беспорядкам, осуществлению экстремистской деятельности, участию в массовых (публичных) мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка, является закрытым.

Г) Определение правового статуса блогера, вместе с обязанностью проверки им достоверности размещаемой общедоступной информации – ст.10.2. (адрес в сети «Интернет» - http://97-fz.rkn.gov.ru/website-owner/viewregistry). Роскомнадзор ведет данный реестр с августа 2014 и ежедневно актуализирует данные. Так, на 11.03.2016 в реестре числилось 1178 блогеров, к 20.08.2016 – 2103 блогера, по данным на 23.03.2016 их количество достигло 3137 ^[40] (87,6% страниц/сообществ из социальной сети vk.com, 4,5%- видеоконтент хостинга Youtube.com и другие сайты «Рунета»^[41,42]). По установленной ответственным ведомством методике ^[43] определяется количество уникальных посещений страницы того или иного блогера, вне зависимости от направленности размещенного контента.

Д) Регламентация обязанностей оператора поисковой системы, в том числе по прекращению поисковой выдачи недостоверной информации по требованию гражданина – ст.10.3.;

Е) Установление особенностей распространения информации новостным агрегатором наряду с обязанностью по проверке достоверности распространяемых общественно значимых сведений – ст. 10.4.

2.Федеральный закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» (ФЗ «О защите детей») ^[44]. Показательными, в контексте направления на пресечение оборота вредной информации, в том числе в сети «Интернет», являются нормы, обеспечивающие информационную безопасность детей. Однако установленных мероприятий в рамках данного закона, как утверждают отдельные учёные явно не достаточно ^[45-47].

3.Развитием норм ФЗ «О защите детей» служит Концепция информационной безопасности детей ^[48], положения которой фокусируют государственную политику ограничения доступа к ресурсам, содержащим противоправный контент и вредную информацию. Справедливости ради, стоит подчеркнуть, что в целях обеспечения информационно-психологической безопасности детей поставлены задачи: обучения подрастающего поколения основам пользования ресурсами сети «Интернет», управления своими персональными данными ^[49], определения качества информации ^[50,51]. Это особенно актуально в условиях информационного воздействия на несовершеннолетних, например, с целью фальсификации исторических событий («информационная война США против СССР ^[52,с.112]; ^{[53,с.66-70]} и др.).

4.Стратегия национальной безопасности Российской Федерации ^[54] предусматривает выработку направлений совершенствования системы выявления и анализа угроз в информационной сфере и оперативного противодействия им.

5. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации^[55]. Указывается, что реализация национальных интересов в информационной сфере направлена на «формирование безопасной среды оборота достоверной информации».

Посредством реализации вышеуказанных правовых документов, сформируется (а зачастую, уже сформировался) запрос со стороны пользователей информации по получению ими достоверной и безопасной общедоступной и общественно значимой информации, в том числе, посредством сети «Интернет». Интересна точка зрения Н. О. Травникова. Среди правомочий образующих право на информацию, заключает о состоятельности формирования права на «достоверной коммерческой информации» и права на «объективную и достоверную информацию о важнейших для жизни общества событиях» ^{[56, с.52-55.]}. Следует заметить, что со стихийным привнесением в законодательство новых норм, без должного внимания к юридической технике, также страдает и понятийный аппарат информационного права ^[57-59].

Во-вторых, исходя из того, что обеспечение функционирования информационной инфраструктуры (ИИ) позволит не допустить подмены, искажения, блокирования, удаления, снятия и иных манипуляций с информацией, важно поддерживать постоянную работоспособность всех уровней ИИ, что в свою очередь сказывается на устойчивости, безопасности и независимости российского сегмента сети «Интернет», и в частности, повышении информационной безопасности деятельности органов государственной власти ^[60]. Это направление заметно активизировалось ^[61,62] в условиях новых экономических реалий и недружественных шагов со стороны США, как известно, контролирующих 10 из 13 корневых серверов ICANN, и способных при обострении политической обстановки довольно моментально усложнить жизнь российским пользователям Всемирной паутины.

В-третьих, создание механизмов реализации цифровой экономики. В частности, говорится об обеспечении безопасности при проведении финансовых операций и расширении систем идентификации плательщика.

Опираясь на названные отправные моменты проекта Стратегии, перспективные задачи для рынка микрофинансирования, обобщенно, можно представить в следующем виде:

-Обеспечение свободного доступа к содержанию информации о финансовых продуктах и услугах и сопряженных с ними рисках, в том числе установление специальных требований в отношении микрофинансовых организаций по раскрытию информации, предоставление потребителю финансовой услуги полной, достоверной, сопоставимой и доступной, понятной и своевременной информации.

-Ограничение публичной рекламы вводящей в заблуждение неквалифицированных потребителей финансовых продуктов и информирование населения Банком России о деятельности недобросовестных игроков.

-Применение возможностей сети «Интернет» в повышении финансовой грамотности населения; использование технологии BIG DATA для обнаружения лиц, оказывающих услуги по предоставлению займов в Сети, в нарушение действующего законодательства.

Учитывая существующие подходы к информационному обеспечению той или иной деятельности, в том числе финансовой ^[63-65], дополнительными мероприятиями, полагаем, послужат выработка норм, направленных на информационное обеспечение микрофинансовой деятельности, под которым, по мнению автора, следует понимать, действия по своевременному формированию и опубликованию субъектами микрофинансирования упорядоченной совокупности актуальной, полной и достоверной информации об условиях предоставления, использования и возврата микрозаймов. В этом русле предлагается: ФЗ № 151-ФЗ дополнить статьей, посвященной «информационному обеспечению микрофинансовой деятельности»; предусмотреть в Федеральном законе от 02.07.2010 № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» правовые основания для создания и ведения микрофинансовыми организациями официального сайта в российском сегменте сети «Интернет»; Центральному Банку Российской Федерации рекомендуется публиковать и актуализировать перечень официальных сайтов микрофинансовых организаций, по аналогии с информированием потребителей кредитных организаций ^[66]; установить унифицированные требования к информационному содержанию официальных сайтов микрофинансовых организаций в «Рунете». Относительно последнего, можно предложить следующие рекомендации:

1)полное и сокращенное наименование МФО на русском языке;

2)государственный регистрационный номер;

3)дата внесения сведений о микрофинансовой организации в государственный реестр микрофинансовых организаций;

4)номер выданного бланка свидетельства МФО;

5)свидетельство о вступлении в СРО;

6)вид МФО;

7)идентификационный номер налогоплательщика (Свидетельство ИНН);

8)адрес местонахождения (в соответствии с уставом), в том числе филиалов и представительств;

9)копия правил предоставления микрозаймов;

10)платежные реквизиты организации;

11)контактная информация (почтовый адрес, телефон, факс, адрес электронной почты);

12)адреса всех официальных сайтов в сети «Интернет»;

13)режим работы офисов МФО;

14)сведения об учредителях МФО;

15)сведения об руководителях МФО;

16)лицо, ответственное за полноту, достоверность и актуальность публикуемых на официальном сайте сведений (фамилия, имя и отчество (полностью), номера телефонов, адреса электронной почты и иные сведения);

17) и другая информация (по аналогии с рекомендациями по информационному содержанию и организации Web-сайтов кредитных организаций в сети Интернет ^[67]).

Данный комплекс мер будет эффективен с точки зрения развития направлений правового регулирования экономики ^{[68, с.29-34]} и её информационных процессов ^{[69, с. 366-371]};^[70,с.8], повышения информированности граждан о предложениях по предоставлению микрофинансовых услуг в «Рунете» и минимизации угроз информационной безопасности потребителей финансовых услуг ^{[71, с.15-19]}. Однако, как справедливо в связи с этим отмечает Г. Ф. Ручкина, стоит уберечься от выстраивания необоснованных барьеров^{[72, с.14-15]}.

Помимо обозначенного, заключаем, что в целях развития доступности финансовых услуг для населения, необходимо обеспечить не тарифицируемый доступ оператором универсального обслуживания к официальным сайтам микрофинансовых и кредитных организаций, путем внесения изменений в Приказ Минкомсвязи России от 21.07.2015 № 259 ^[73]. Существующую в настоящий момент редакцию приказа из 2170 официальных сайтов органов государственной власти, органов местного самоуправления и средств массовой информации, предлагается расширить. По данным ЦБ РФ, имеются сведения о 1355 интернет-представительств 656 кредитных организаций. Относительно официальных сайтов МФО существуют затруднения, поскольку их количество непостоянно, хоть и имеется тенденцию к сокращению (на 25.09.2015 г. – 3472 юридических лица; на 29.01.2016 г. – 3679; 01.04.2016 – 3852; 10.06.2016 – 3689; 02.12.2016 – 2830; 06.03.2017 г. – 2491 ^[74]), однако ФЗ № 151-ФЗ не содержит специального требования к созданию и ведению МФО собственных интернет-представительств. И все же, об официальном сайте микрофинансовых организаций упоминается в статье 7 комментируемого закона, в контексте информирования заинтересованных лиц об исключении юридического лица из государственного реестра…

Таким образом, обозначенные автором подходы к информационно-правовому регулированию микрофинансовой деятельности, будут эффективными лишь при реализации комплекса мероприятий обозначенных в Основных направлениях развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016 - 2018 годов. Проведенное исследование, в очередной раз подчеркивает справедливый посыл коллектива учёных сектора информационного права ИГП РАН о необходимости приоритетного анализа проблем информационной безопасности ^{[75, с.79]}. В связи с этим не лишним будет повторно подчеркнуть ранее констатируемую позицию автора, в отношении коренных изменений классификации информационных прав и свобод c точки зрения обеспечения информационной безопасности личности ^[76]. А. А. Чеботаревой указывается на наличие условий к выделению права на: «информационную безопасность» ^[77] и «обеспечение защиты информационных прав и свобод» ^{[78, с.52-53]}, полагаем, в перспективе, станет вопрос об обеспечении права на достоверную общедоступную и общественно значимую информацию в сети «Интернет».