Особенности координационной деятельности современной прокуратуры

Попытки наиболее точного определения понятийного аппарата, поиск общего и различного в терминах «координация» и «взаимодействие» встречаются в научной литературе неоднократно. По результатам проведенного анализа, как правило, делается вывод об отсутствии принципиальных отличий между рассматриваемыми терминами и их тождестве.

Однако, данное различие установлено в трудах ученых Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Вопрос соотношения координации и взаимодействия не раз поднимался в публикациях доктора юридических наук Кобзарева Ф.М. При этом, Кобзаревым Ф.М. отмечено, что ценность координации как общенаучной категории заключается в возможности получения посредством ее синергического эффекта той или иной деятельности. При этом под синергией понимается соединение энергий разных элементов^[1].

В толковом словаре С.И. Ожегова под координацией понимается согласование, установление целесообразного соотношения между явлениями^[2]. Таким образом, координацию можно определить как деятельность, направленную на установление определенных целесообразных соотношений между явлениями. Характерным отличием координации от взаимодействия здесь будет выступать элемент управления. Следует обратить внимание, что в изданной в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2015 году монографии, посвященной различным аспектам координации деятельности по борьбе с преступностью, указано на необходимость трактовать координацию как определенный вид социального управления^[3].

Направленность координации на установление целесообразного соотношения между явлениями определяется перечисленными в законе целями прокурорской деятельности. К ним относится обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Цели координации борьбы с преступностью, названные в п. 1 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 18.04.1996 № 567, являются более частными, - повышение эффективности борьбы с преступностью.

При этом, необходимо иметь в виду, что прокурор также осуществляет надзор за исполнением законов правоохранительными органами – участниками координационной деятельности,  

В научной литературе высказываются полярные точки зрения на то, должна ли прокуратура осуществлять координацию деятельности по борьбе с правонарушениями, в том числе административными, при этом констатируется, что вопросам координации деятельности контролирующих органов в законодательстве не уделено должного внимания.

Одни авторы считают, что необходимо усиливать и повышать роль прокуратуры как органа, координирующего деятельность правоохранительной системы не только в борьбе с преступностью, но и правонарушениями, особенно административными^[4]. По мнению разработчиков Концепции развития прокуратуры на переходный период «прокурор должен осуществлять не только координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, но и по борьбе с другими правонарушениями, затрагивающими права граждан и интересы государства»^[5].

Другие авторы полагают, что если прокуратура станет координировать выполнение обязанности исполнения и соблюдения законов органами контроля, то втянется в решение задач исполнительной власти^[6], «деятельность по борьбе с иными правонарушениями, не являющимися преступлениями, прокуратура не осуществляет. Иной подход к этому вопросу означает расширительное толкование содержания предмета координации, тем более – круга ее участников»^[7].

При этом большинство ученых предпочитают определять отношения прокуратуры с другими государственными органами исполнительной власти в качестве взаимодействия, характерными чертами которого является отсутствие ответственности участников, а также выделение объекта, обладающего полномочиями по управлению и контролю исполнения.

В.Г. Бессарабовым в конце 90-х годов XX века изучено отношение 719 прокурорских работников к высказываниям ученых о том, что органы прокуратуры могут и должны осуществлять координацию деятельности всей системы органов государственного контроля при осуществлении от имени РФ надзора за исполнением действующих на ее территории законов. Отвечая на поставленный вопрос 75,9 % работников прокуратуры полностью либо частично согласились с этим суждением^[8].

В 2012 - 2013 годах в ходе проведенного в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации анкетирования прокурорских работников из 640 опрошенных 43,3 % или 277 полностью или частично поддержали мнение о том, что органы прокуратуры при осуществлении надзора должны осуществлять координацию деятельности всей системы органов государственного контроля. 14,8 % или 95 не поддерживают данное высказывание, 36,6 % или 234 затруднились ответить.

Как видим, позиции практических прокурорских работников также различны, хотя большая часть опрошенных считает необходимым и целесообразным осуществление прокуратурой координации всей системы контролирующих органов.

Стоит отметить, что законодатель в последнее время расширяет границы координационной деятельности прокуратуры.

Согласно части 6 статьи 5 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ  «О противодействии коррупции» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ) Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с коррупцией. При этом под борьбой с коррупцией в силу подпункта «б» пункта 2 статьи 1 Федерального закона № 273-ФЗ понимается выявление, предупреждение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений, к которым частью 1 статьи 13 указанного закона отнесены не только преступления, но и правонарушения, влекущие административную, гражданско-правовую или дисциплинарную ответственность.

Наряду с активным противодействием коррупции, особую актуальность приобрела защита прокуратурой прав субъектов предпринимательской деятельности.

Частью 6.1 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ) регламентирована работа прокуратуры по рассмотрению планов проверок предпринимателей на предмет законности и возврату их органам контроля с предложениями о проведении совместных проверок.

В соответствии с подпунктом «в» пункта 3 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 № 489, плановая проверка в отношении одного и того же субъекта предпринимательской деятельности должна быть согласована с другими заинтересованными органами.

Таким образом, возврат прокурором плана проверок предпринимателей с указанием совпадений проверок направлен в первую очередь на установление согласованных действий органов контроля.

В свою очередь, одним из оснований отказа в согласовании внеплановой проверки в соответствии с пунктом 6 части 11 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ является проверка соблюдения одних и тех же требований в отношении одного предпринимателя несколькими органами контроля. Такое возможно при частичном совпадении компетенции, как правило, территориальных органов федерального государственного контроля и региональных контролирующих органов.

Как показывает современная практика прокурорской деятельности, наилучших результатов удается достичь при планировании проверочных и иных мероприятий совместно с контролирующими и надзорными ведомствами, учитывая при распределении задач их компетенцию и полномочия.

Пунктом 1.3 приказа Генерального прокурора РФ предписано принять меры к обеспечению межведомственной координации контрольной и надзорной работы, предотвращению фактов дублирования контрольных действий и использования проверок для оказания административного давления на предпринимателей. Межведомственная координация контрольной и надзорной работы органов власти позволяет не допускать случаи необоснованного наделения контрольными функциями неуполномоченных органов либо их неправомерного делегирования, незаконного взимания платы за проведение мероприятий по контролю (надзору)^[9].

Опыт работы прокуроров (в том числе личный опыт автора) показывает, что такая межведомственная координация осуществляется не только в рамках деятельности межведомственных рабочих групп, но и работы по формированию планов проверок, а также по согласованию внеплановых проверок предпринимателей. Безусловно, здесь координационная деятельность прокурора сопутствует реализации непосредственно функции надзора за исполнением законов.

В настоящее время прокуроры согласовывают не только проверки в отношении предпринимателей, но и другие действия контролирующих и надзорных органов.

Так, частью 2.2 статьи 77  Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 21.12.2013 № 370-ФЗ) (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) предусмотрено, что органы прокуратуры осуществляют координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Регламентация проведения как плановых, так и внеплановых проверок органов местного самоуправления аналогична регулированию проверок субъектов предпринимательской деятельности.

Статьей 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), введенной вступившим в силу 17.07.2016 Федеральным законом от 03.07.2016 № 298-ФЗ, регламентировано осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Частью 3 статьи 29.2 Федерального закона № 184-ФЗ прямо предусмотрено, что органы прокуратуры осуществляют координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно части 8 указанной статьи к отношениям, возникающим при организации и осуществлении мероприятий по контролю, в части, не урегулированной настоящей статьей, а также при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не связанной с реализацией властных полномочий, применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ.

Пункт 2 Правил подготовки государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов ежегодных планов проведения проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также согласования внеплановых проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 31.10.2016 № 1106, закрепляет необходимость согласования проведения плановых проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если плановые проверки будут проводиться органами государственного контроля (надзора) совместно.

Таким образом, законодателем расширена координационная деятельность органов прокуратуры, по аналогии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ и Федерального закона № 294-ФЗ установлены процедуры согласования прокурорами контрольных мероприятий в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц.

При этом, работа прокуроров по согласованию деятельности контролирующих и надзорных органов не противоречит смыслу прокурорского надзора и вполне правомерно может осуществляться наряду с ним. Данный тезис находит подтверждение и в официальной позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который в постановлении от 17.02.2015 № 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений  Федерального закона  «О прокуратуре Российской Федерации» отметил, что во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура Российской Федерации занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций, так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию^[10].

Понимание координации как целенаправленное согласование деятельности ее участников с наделением одного из них исключительными управленческими полномочиями теперь применимо и к другим направлениям работы прокурора. Именно поэтому учеными отмечается, что в настоящее время прокуратура осуществляет координацию деятельности контрольно-надзорных государственных органов по борьбе с административными и иными правонарушениями.^[11]

         Следует признать, что координационная деятельность прокуратуры давно вышла за границы только координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и в настоящее время прокуратурой осуществляется координация деятельности контролирующих и надзорных органов по борьбе с правонарушениями.