Развитие системы местного самоуправления как важнейшего звена в системе децентрализованного государственного управления современной России

Шутман Денис Валерьевич кандидат политических наук доцент, Санкт-Петербургский государственный университет телекоммуникаций (им. М.А. Бонч-Бруевича) 193382, Россия, г. Санкт-Петербург, пр. Большевиков, 22 Shutman Denis PhD in Politics Docent, the department of Socio-Political Sciences, Bonch-Bruevich Saint Petersburg State University of Telecommunications 193382, Russia, St. Petersburg, Prospekt Bolshevikov 22 denis_sh2@mail.ru

Кузнецова Екатерина Игоревна кандидат политических наук доцент, Санкт-Петербургский государственный университет телекоммуникаций (им. М.А. Бонч-Бруевича) 193232, Россия, г. Санкт-Петербург, пр. Большевиков, 22 Kuznetsova Ekaterina PhD in Politics Docent, the department of Socio-Political Sciences, Bonch-Bruevich Saint Petersburg State University of Telecommunications 193382, Russia, St. Petersburg, Prospekt Bolshevikov 22 kuznetsova13@yandex.ru

Исторический опыт Германии, Франции, Великобритании, США, России конца XIX - начала XX веков показывает, что местное сообщество является самой удобной, естественной и экономичной формой пространст­венной организации социальной и хозяйственной жизни населения. Опи­раясь на данный опыт, российская социально-политическая мысль опреде­ляет местное самоуправление, как средство повышения эффек­тивности системы государственного управления в целом и связывает эф­фективность местного самоуправления с ростом конкурентоспособности страны на мировом уровне. По мнению большинства исследователей, на­пример, российских регионоведов В. Лексина и А. Швецова, — без развития данного института и придания ему самых широких полномочий в нашей стране никогда не сложится жизнеспособный политический режим^[1].

Этот подход контрастирует с западноевропейскими полито­логическими исследованиями о кризисе местного самоуправления. Например, норвежский исследователь С. Ринген отмечает: «На наших глазах распада­ется вся ткань государства, основанного на народном волеизъявлении и самоуправлении»^[2]. На основе делегирования экономических полномочий и соотношения политической ответственности С. Ринген установил, что центральная власть, определяю­щая объем социальных гарантий, формы общежития, обладает полномо­чиями без ответственности, местные же администрации — ответственно­стью без полномочий. В результате происходит своеобразный "разрыв цепочки" между народным волеизъявлением и процедурой принятия политических решений. Это ведет к кризису различных форм местного самоуправления, распространению внеинституциональных форм политической активности.

Ликвидация этого противоречия является основным условием раз­вития местного самоуправления. Приоритетное развитие местного само­управления можно считать современной политической установкой. Го­сударственная политика Российской Федерации в области развития системы местного самоуправления определяет становление этого института в качестве приоритетной задачи государственного строительства. Местное самоуправление - это одна из основ конституционного строя, которая признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан в целях решения вопросов местного значе­ния, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдель­ности и населения муниципального образования в целом^[3].

В основу российской системы государственного устройства сегодня заложена обоснованная англосаксонская конституционная модель системы местного самоуправления. В то же время, в развитии института местного самоуправления России в соответст­вии с этой моделью сегодня возникают трудности, вызванные объективными причинами. Последние связаны с неразвитостью институтов гражданского общества в нашей стране и отсутствием его ключевой социальной опоры - среднего класса. Средний и малый бизнес пока еще не стали в должной мере социальной опорой местного самоуправления. Потому, обоснованной может считаться точка зрения ряда исследователей, которые связывают перспективы местного самоуправления с активной и целенаправленной деятель­ностью органов государственной власти в этом направлении.

К. Павлов, размышляя на темы организации местного самоуправле­ния, полагает, что англосаксонский тип местного самоуправления меньше всего подходит в нынешних условиях для России. Чрезвычайно слабое влияние вышестоящих государственных органов на деятельность органов местного управления, присущее данной системе, отрицательно сказывает­ся на эффективности производства^[4].

К. Павлов для подтверждения своей позиции ссылается на тот факт, что англосаксонский тип местного самоуправления успешно функционирует в тех странах, в которых присутствует развитое демократическое общество с ры­ночным хозяйством. Наша страна находится еще только в самом начале пути к рынку, демократическому обществу. В этот переходный период успешно осуществляется нормативное регулирование волнообразного характера соотношения рыночных, равно как и государственных регуляторов экономики. В соответствии с его положениями пере­ход к развитому рынку будет осуществляться планомерно через периодическое усиле­ние системы государственного регулирования. Отсюда мы можем сделать вывод о том, что французский или смешанный тип местного управления оказался бы более приемлемым для России. Ведь он предполагает развитую систему кон­троля государственной власти над местными органами. Смешан­ный тип представляется наиболее оптимальным с учетом российского разно­образия природно-климатических и социально-экономических условий. При таком раскладе каждый территориальный субъект государства должен иметь право самостоя­тельно выбирать тип и систему местного управления, выстраивать взаимоотноше­ния с государственными органами власти.

Этот вариант представляется вполне осуществимым, исходя из требований российского законодательства. Ст. 12 Конституции РФ указывает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправ­ление в пределах своих полномочий, самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При этом в ст. 131 Конституции фиксирует, что структура органов мест­ного самоуправления определяется населением самостоятельно. Это, в свою очередь, соз­дает конституционные возможности для различных соче­таний органов местного самоуправления.

Основной чертой современного российского общества является доминирование политики над всеми иными сфера­ми жизнедеятельности. Потому перспективы развития системы местного само­управления сейчас все больше зависят от механизма взаимодействия субъектов экономиче­ской политики федерального и муниципального уровней. Причем, характер делеги­рования функций экономического регулирования на муниципальный уро­вень коррелируется с особенностями политического режима страны. Этот вопрос все более актуализируется сегодня. Потому стоит уделить ему особое внимание. Тем более, что в политической науке понимание политического режима как наиболее важной характеристики процесса функционирования политической власти является самым распространенным.

Отметим, что характер политического режима определяется различными параметрами. Главными из них являются следующие: особенности разделения властей в государстве, способы их взаимоотношений, механизмы форми­рования органов государственной власти, методы управления разнообразными политиче­скими процессами в обществе, уровень авторитетности, характер форми­рования различных уровней политической элиты, тип легитимности органов политической власти и т.д.

Политический режим современной России является переходным от тоталитаризма, каким он был в XX веке. Конституция нашей страны фиксирует стремление к формированию демократического режима.

В настоящее время наиболее распространенной является точка зрения на институт местного самоуправления как важнейшее структурное звено демократии. В истории есть множество примеров, подтверждающих успешность концепции немецкого исследователя XIX века барона фон Штейна и его последователей. Они утверждали, что местное самоуправление - наряду с принципами парламентаризма и концепцией пра­вового государства - выступает неотъемлемым элементом демо­кратии. С точки зрения нормативной теории демократии местное самоуправление понимается как один из элементов существующей системы разделения властей, институт, который напрямую способст­вует активизации демократического участия населения, реализации прав различных меньшинств и т.д. Потому слабость всех демократических институтов воспринимается как препятствие на пути эффективного развития системы мест­ного самоуправления и, в то же время, является следствием незначительного рас­пространения местного самоуправления^[5].

Исследователями уже доказано, что слабые институты, слабое государство выступили причиной провала многих планировавшихся преобразований демократического характера в России. В. Попов, сравнивая результаты "горбачевских" реформ в СССР (1985-1991) с "ельцински­ми" реформами в России (с 1992), показал, что постепенные реформы, проводимые авторитарным режимом (в первом случае) и попытка ради­кальных реформ, предпринятая демократическим режимом (во втором случае) одинаково закончились ослаблением институтов ^[6]. Реформы провалились не потому, что они были медлительными или, наоборот, слишком скорыми, либо слишком или недостаточно демократическими, но, в любом случае, из-за ослабле­ния институтов государственной власти.

Ослабление и разрушение социальных инсти­тутов в переходный период, в том числе институтов государственной власти, приводят к процес­сам маргинализации управления. Это в свою очередь снижает его эффек­тивность. Маргинализация государственного управления проявляется в том, что формируется гибридный тип управления, который занимает промежуточную позицию между тра­диционным (в данном случае советским) и новым (постсоветским, рыноч­ным).

Кроме того, маргинальность находит свое выражение в разрушении целевой функции власти, отсутствии взвешенных стратегических целей в управленческой деятельности. Несомненно, целью всей экономической политики государства является повы­шение благосостояния населения, которое достигается через реализацию ряда ключевых задач. Но второстепенные задачи при определенных условиях могут приобрести со временем первостепенное значение, а личные цели управляющих могут заместить общественные.

Другой чертой маргинализации власти и управления является фор­мирование в институциональном пространстве власти неких явлений, связанных с проникновением новых технологий управления, импортом со­циальных институтов. Под эти новые институты должно разрабатываться новое законодательство. Тем не менее, общество живет и функционирует согласно законам и стереотипам прежнего общества, потому новации ста­новятся номинальными, не выполняющими реально задач.

С учетом всех отмеченных тенденций представляются вполне обоснованными попытки властных институтов изменить и стабилизировать ситуацию, что связано, в первую очередь, с укреплением государства, всех его институтов, на всех уровнях власти. В качестве общей стратегической задачи формулируется создание эффективно функционирующей исполнительной вертикали, укрепление правовой дис­циплины, действенной судебной системы. Сегодня это стало уже основной целью государ­ственного строительства^[7].

Несмотря на всю важность и значимость задачи, в течение длительного времени федеральная власть уделяла мало внимания проблемам развития системы местного самоуправления. Это непосредственно сказы­вается на уровне жизни населения России. Ключевой в вопросах строительства системы местного самоуправления сегодня выступает про­блема делегирования функций и разграничения полномочий. Существует неопределенность в вопросе, за что именно должны отвечать государст­венные органы, а что передается на уровень местного самоуправления. Эта проблема решается сегодня не без сложностей.

Так, исследователь В. В. Яковлев, сравнивая основополагающие задачи, ко­торые периодически (в своих посланиях Федеральному Собранию) пуб­лично ставит глава государства перед институтами власти России, пришел к важному выводу. Он считает, что если можно утверждать, что российской политической власти удалось реализовать какие-либо указания Президента страны, то все они относятся к функционированию непосред­ственно самой власти. В конце 1990 гг. XX в. федеральный центр в России был относительно слаб, в первую очередь, политически, в начале же XXI в. объективно произошло укрепление системы политической власти, особенно центральной. Законодательство в субъектах РФ приведено в соответствие с федеральным. В экономической сфере достигнуто увеличение макроэкономических пока­зателей^[8].

Органы государственной власти обязаны создавать необходимые правовые, политические, социальные и иные условия («правила игры»), которые, с одной стороны, будут соблюдаться всеми политическими сила­ми (и в том числе, в первую очередь, самой властью), а с другой стороны, позволят органам местного самоуправления оправдать в полной мере свое функциональное предназначение.

В то же время, одного только усиления институтов государственной власти будет не дос­таточно для преодоления проблемы управления. Посколь­ку процесс маргинализации как последовательный разрыв экономиче­ских, политических и других связей индивидов и общностей с актуаль­ными нормами социального целого, связывается исследователями с промежуточным положением, неукорененностью в социальной структуре, то преодоление маргинальности возможно в процессе формирования сетей социальных связей и укрепления социальной консолидированности об­щества.

Плотность и активность социальных связей характеризует степень консолидированности общества. Сетевой подход популярен в современной социально-политической науке и уже доказал свои эври­стические возможности. В широком смысле социальные сети пред­ставляют собой определенную совокупность связей между агентами социальной системы. Поведение индивидов, которые включены в сеть, определяется не столько лич­ными установками, сформированными в процессе социализации, сколько структурным давлением существующих социальных сетей. Социальные сети характеризуются различными структурными свойствами, ключевые из которых - плотность сети, ее вектор.

Горизонтальные социальные сети объединяют людей с равными ресурсами и статусом, вертикальные социальные сети характеризуют отношения зависимости и подчинения. Вертикальные социальные се­ти связаны с прямым контролем социального поведения. Чем плотнее вертикальная сеть, тем более контролируема. Отношения в плотных вертикальных сетях можно охарактеризовать как отношения патронажа и клиентелы, в то время как для развития местного самоуправления как формы политической жизни местного сообщества требуются активные и плотные горизонтальные связи.

Согласно исследованию региональных моделей политической власти в большинстве регионов страны реализуется моноцентричная модель власти. Эта мо­дель предполагает жесткую вертикаль с малыми степенями свободы, ко­гда все участники цепочки всецело зависят от первого лица, принимающе­го окончательные решения и контролирующего все промежуточные этапы принятия решений^[9]. Подотчетность всех первому лицу и отсутствие воз­можности принимать решения, не согласованные с ним, превращает аппа­рат власти в некую «передающую цепочку». Выработанная привычка делегировать от­ветственность на высшие этажи власти порождает инерционность и излиш­нюю бюрократизацию, однако способствует вертикальной консолидации вла­сти. Плотные вертикальные сети определяют поня­тие «административный ресурс», под которым понимается возможность ма­нипулировать электоратом и результатами выборов, используя различные виды зависимостей политических игроков и населения от действующей власти^[10].

Эта система, гарантирующая известную политико-экономическую стабильность конкретного региона, тем не менее, отражается на всей системе принятия решений в области политического управления. В первую очередь - на ме­ханизмах обратной связи между властью и носителя­ми гражданских интересов. Власть в такой модели фактически претендует на адекватное решение любых - региональных, местных, групповых - проблем. Стремление власти управлять политическими контактами, кон­тролировать гражданские структуры свидетельствует о том, что она пытается подменить собственной активностью активность всех по­литических партнеров. Однако, следует помнить, что принудительное администрирование резко повышает политические риски для всей системы управления, в то время как развитие политической и управленческой активности на местах будет способствовать гибкости и устойчивости системы.

В этом смысле можно согласиться с точкой зрения Е. А. Демьянова о том, что новая парадигма государственного управления должна заключаться в обоснова­нии современного управленческого механизма как целепоисковой много­субъектной системы с возвратными циклами. Самоуправление в этой сис­теме призвано решать качественно новые задачи, сделать ее гибкой, адап­тированной, открытой к изменениям. Цель этого процесса - раскрытие творческого потенциала элементов системы управления^[11].

Этот подход открывает огромные возможности, потому как опирается на внутренние ресурсы системы, ее способность к саморегуляции, разви­тию. Одним их самых перспективных направлений выступает налаживание схем взаимодействия органов местного самоуправления с другими подструкту­рами местного сообщества. Причем, не только в плане повышения эффективности прямых действий административных органов. Необходимо развитие инфраструктуры поддержки населения, расширение методов и средств их работы с населением, укрепление «обратных связей» населения и власти; формирование профессиональных и общественных объединений населе­ния с административными структурами. Работа должна заключаться не только во взаимодействии с основными и наиболее влиятельными группа­ми населения территории (политической, интеллектуальной и бизнес-элитой), но и в укреплении и развитии партнерских отношений с активной частью населения в целом.

Нынешняя ситуация характеризуется тем, что админи­стративная реформа осуществляется во многом еще при общей пассивно­сти населения. Именно на муниципальном уровне наиболее широко рас­пространен абсентеизм.

Преодоление такой пассивности, включение населения в активную политическую и иную деятельность по общественному самоуправлению является особо острой проблемой. С целью активизации политического участия на местном уровне законодательно были закреплены следующие формы прямого волеизъявления граждан:

1) местный референдум как непосредственное волеизъявление граж­дан, проживающих на территории данного муниципального образования;

2) собрания (сходы) граждан по месту жительства как непосредст­венное участие граждан в решении вопросов местного значения;

3) муниципальные выборы, предусмотренные законодательством действия граждан, их объединений, избирательных комиссий по формиро­ванию представительных органов местного самоуправления;

4) обращения граждан в органы местного самоуправления и к долж­ностным лицам органов местного самоуправления;

5) народная правотворческая инициатива - внесение населением му­ниципального образования в органы местного самоуправления правовых актов по вопросам местного значения;

6) территориальное общественное самоуправление граждан по месту жительства для решения конкретных вопросов, касающихся населения этой части территории.

В качестве новых форм осуществления населением местного само­управления также предлагается проведение собраний граждан, конферен­ций граждан и опросов граждан. Муниципальные образования в своих уста­вах должны далее конкретизировать эти формы. Законодатель впервые внес в закон статью о публичных слушаниях. В обязательном порядке на публичные слушания выносятся такие важные вопросы:

- принятие устава муниципального образования, внесение измене­ний;

- принятие планов развития муниципального образования;

- принятие местного бюджета и утверждения отчета о его исполне­нии;

- принятие решения о преобразовании муниципального образования.

Проведение публичных слушаний сделает прозрачной работу орга­нов местного самоуправления и должностных лиц для населения муници­пального образования и в то же время приблизит граждан к решению вопросов местного значения.

Среди всего активного населения следует выделить социальную группу, которая по своему социальному положению, особенностям про­фессиональной деятельности предопределена для того, чтобы выступить не просто социальной основой местного самоуправления, но и активным субъектом конструирования и реализации экономической политики на ме­стном уровне. Имеется в виду малое и среднее предпринимательство.

В этом контексте делегирование на муниципальный уровень помощи малому и среднему бизнесу выступает серьезным тактическим решением го­сударственной власти. Сегодня малый бизнес - наиболее быстро реа­лизуемые инвестиционные проекты, требующие гораздо меньших по срав­нению с крупным производством первоначальных капиталовложений. Несмотря на то, что малое предпринима­тельство в России развивается преимущественно в нефондоемких отрас­лях, структура инвестиций свидетельствует о большей склонности малых предприятий к технической модернизации.

Меньшая капиталозатратность и относительно быстрая оборачивае­мость позволяет малым предприятиям мобильнее обновлять свои основ­ные фонды, а также быстрее привлечь мелкие сбережения на­селения, что очень важно для создания муниципального хозяйства.

Понятие «муниципальное хозяйство» после долгого перерыва опять было введено в научный оборот с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 1995 года. В этом законе оно понимается исключительно как собственное хозяйство муниципалитета. На наш взгляд, это довольно узкая трактовка, не позволяющая построить концепцию развития, углубления основ местного самоуправления через расширение экономической деятельности муниципалитетов. Потому понимание муниципального хо­зяйства следует расширить до совокупности всех экономических отноше­ний, существующих в муниципальном образовании, поскольку жизнь ме­стного сообщества, в том числе и хозяйственная, является сложной системой и состоит из множества взаимосвязанных элементов и множества взаимодействий.

Построение систе­мы муниципального хозяйства только на основе налоговых поступлений, бюджетных трансфертов и доходов от муниципальной собственности неперспективно. Там более, что эти ресурсы достаточно ограничены. Так, рассчитывать на внедрение дополнительных местных налогов не прихо­дится, а основные активы муниципального хозяйства — это дореформен­ное имущество, оставленное в наследство социалистической экономикой.

Предприятия в муниципальной собственности сравнительно мало­численны и в общем контексте вряд ли изменят экономическую ситуацию.

Перспективным ответом по развитию хозяйственной деятельности местного самоуправления представляется расширение экономической базы и хозяйственного ареала экономической деятельности. При минимальной поддержке администраций муниципального образования, при условии преодоления "кризиса доверия" к властям и банковским структурам малое предпринимательство и самозанятость могут стать привлекательной для местной инициативы сферой экономической деятельности, основой рас­ширения ареала муниципального хозяйства. В этом контексте местное са­моуправление можно даже рассматривать как своего рода акционерное общество, в котором «акционерами» являются все без исключения жители муниципального образования, а «выплаты дивидендов по акциям» произ­водятся в виде общественно значимых товаров и услуг»^[12].

Условием развития муниципального хозяйства как системной осно­вы местного самоуправления является восстановление или формирование доверия населения к новым социально-политическим и экономическим ин­ститутам. Для этого необходима активная деятельность самой местной власти. Социологические исследования, проводимые среди руководителей и работников представительных, исполнительных органов власти, политических партий и общественных объединений, показывают, что из множества проблем, с которыми сталкиваются местные власти, на первое место выходят проблемы, связанные именно с местной экономикой^[13].

Однако, на наш взгляд, деятельность муници­пальных властей в отношении проблем экономического развития на сегодняшний день крайне неэффективна. Представляется, что только переориентация экономической деятельности муниципальных органов власти с распределения статей бюджета на организацию и управление му­ниципальным хозяйством может создать реальные условия для массовой политической поддержки населения местного самоуправления как формы экономико-политического творчества и новой схемы взаимодействия субъектов экономической политики федерального и муниципального уровней.