Ключевые вопросы реализации принципа равенства при прохождении муниципальной службы

Саломатин Александр Алексеевич преподаватель, кафедра многопрофильный колледж, Пензенский государственный университет 440000, Россия, г. Пенза, ул. Плеханова, 18 Salomatin Aleksandr Alekseevich Lecturer at Penza State University  440000, Russia, Penza, ul. Plekhanova, 18-77 salomatin.sasha@yandex.ru

Муниципальная служба – достаточно специфический институт России. Трудно себе представить иное государство, в котором местное самоуправление будет включать в себя не только обширную территорию, но и достаточно объемную сферу правового регулирования.

В свете действующего законодательства достаточное внимание должно оказываться принципу равенства на государственной и муниципальной службе, однако исходя из названия статьи, исходя из того, что не стоит относить служащих органов местного самоуправления к государственным (несмотря на сходства государственной и муниципальной службы), рассмотрение вопросов равенства при прохождении именно муниципальной службы является «неизбитой» темой в научных кругах.

Прежде чем рассматривать основные проблемные вопросы при прохождении муниципальной службы, стоит отметить, что термин «равенство» в общетеоретическом плане, – это принцип, в соответствии с которым в обществе обеспечивается одинаковое социальное положение людей, принадлежащих к различным классам и социальным группам. Таким образом, насколько этот принцип соответствует действительности в рамках прохождения муниципальной службы, стоит разобраться.

Сложность этого исследования состоит в том, что прохождение муниципальной службы лежит в плоскости трудового законодательства, трудовых правоотношений.

Чтобы функционирование института муниципальной службы предопределяло равенство муниципальных служащих, стоит выделить определенные принципы, которые в любом случае будут связаны с категорией равенства на службе, а именно: конституционный принцип равенства прав и свобод человека и гражданина, принцип профессионализма и компетентности служащих, принцип социально-демографической представленности, принцип стабильности муниципальной службы, принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций, принципа правовой и социальной защищенности муници­пальных служащих. На основании данных принципов и стоит раскрывать содержание равенства служащих, и поставить следующий вопрос: а действительно ли имеет место равенство при прохождении службы, и какими мерами возможно улучшить положение в системе прохождения службы в регионах страны?

Если говорить о первом конституционном принципе, конституционном принципе равенства прав и свобод человека и гражданина, провозглашенном в ст. 19 Конституции РФ, то все три пункта этой статьи достаточно универсальны и по своему содержанию характерны и для муниципальных служащих. Принцип означает, что каждый муниципальный служащий имеет равные возможности наряду с другими муниципальными служащими при назначении на должность муниципальной службы, а также при осуществлении своей профессиональной деятельности на муниципальной службе и равные возможности для возникновения, изменения и прекращения его субъективных прав и обязанностей, для защиты нарушенных прав и законных интересов.

Вопрос равенства муниципальных служащих в различных субъектах РФ является остро воспринимаемым. Как показывают исследования, далеко не во всех случаях соблюдается равенство граждан перед законом. Например, установление дополнительных гарантий при прохождении муниципальной службы ставит муниципальных служащих в неравное положение, исходя из возможности субъектов самостоятельно определять наличие дополнительных гарантий ^[1]. С точки зрения соблюдения закона нарушений нет, есть диспозитивная норма ст. 23 Закона №25 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», которой и придерживаются законодатели, в то же время, установленный Конституцией принцип равенства, не ограничивается его признанием в формально-юридическом смысле (как равенства в объеме прав и свобод), но закрепляет одновременно с этим обязанность государства обеспечивать гарантирование прав и свобод для всех, независимо от физиологических, этнокультурных, социально-политических, имущественных и иных обстоятельств. Это означает, что государство обязано обеспечить в конкретном случае реализацию финансово-бюджетного выравнивания различных по уровню доходов, производственно-хозяйственных мощностей и социальных ресурсов субъектов РФ и муниципальных образований, обеспечить эффективное обеспечение иерархии правовой системы РФ и единства правового пространства, чтобы устранить различное толкование муниципального законодательства.

Особую составляющую в формировании равенства муниципальных служащих подразумевает соблюдение принципа профессионализма и компетенции служащих. Как отмечает А. Ю. Кирьянов, принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих отражает сущность муниципальной службы ^[2], а в соответствии со ст. 9 Закона о муниципальной службе для замещения должностей муниципальной службы квалификационные требования предъявляются:

· к уровню профессионального образования;

· стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности;

· профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

В России на уровне местного самоуправления в этот принцип заложен очень глубокий смысл. Без профессиональной компетентности чиновников сложно говорить о создании надежной системы муниципального управления, решении вопросов стратегического развития социально- политических институтов, и самое основное – повышении качества жизни населения.

А. З. Гильманов и З. Х. Мифтахетдинова, справедливо отмечают, что местное самоуправление имеет дело непосредственно с жителями, поэтому муниципальные служащие являются первичным проводником между населением и государством ^[3]. И если профессионализм – это соответствие занимаемой должности исходя из профессиональных навыков, то компетентность – это более узкое, но не менее сложное понятие, включающее владение навыками, умениями, способными предопределить правильное решение вопросов местного значения. Последнее наиболее важно для высших должностных лиц, где наличие и умение принимать слаженные, верные решения, является превалирующим. Как показывает практика, разрыв развития муниципалитетов между собой по различным показателям (экономическим, социальным и т.д.) связан именно с недостаточной компетентностью, и соответственно, невозможностью глав территориальных единиц выполнять возложенные на них обязанности по решению вопросов местного значения, в том числе при наличии каких-либо экстренных ситуаций.

Для подтверждения действующих навыков и умений, возможности проверки соответствия работника должны проводиться аттестации работников. К сожалению, вопрос о периодичности аттестации решен только Законом №25 – ФЗ. Законы субъектов могут только устанавливать внеочередные аттестации. Сам механизм проведения аттестации определяется законами субъектов, а при наличии нарушений в проведении аттестации гражданин вправе обращаться в суд. Примечательным является то, что местные администрации подают апелляции, которые остаются без рассмотрения ^[4].

Особо острым остается вопрос ограничения права на прохождение аттестации беременными женщинами и лицам, находящимся в отпуске по беременности и родам, или в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста 3 лет. Строгая императивность нормы в данном случае направляется против этих лиц. В первом случае можно воспринять ситуацию двойственно. Можно согласиться с Лагун И. В. считающей, что установленное ограничение в праве на аттестацию – это забота о состоянии здоровья женщины и ее будущем ребенке, поскольку процесс подготовки к аттестации и само прохождение аттестации требует определенной подготовки, напряжения, дополнительной умственной нагрузки, что может отразиться негативным образом на состоянии здоровья аттестуемого. Она же считает, что находящаяся в процессе прохождения муниципальной службы в состоянии беременности женщина, вправе сама определить – является ли ее беременность преградой для прохождения аттестации или нет ^[5].

В данном моменте стоит согласиться c автором диссертации. При этом с 2008 года в высших государственных кругах вопрос о внесении изменений в пункт этой статьи не обсуждается. Необходимо вносить изменения, подготовить новую действующую редакцию Закона о муниципальной службе, убрать данную категорию из п. 2 ст. 18, а также дополнить эту же статью следующим пунктом: «Женщина, находящаяся на момент аттестации в состоянии беременности, вправе отказаться от прохождения аттестации на любом этапе». При отсутствии этих изменений данная категория населения ущемляется в правах, по сравнению с другими участниками муниципальных должностей, находящихся в трудовых правоотношениях с органами местного самоуправления. Касаемо второй категории, то здесь этот же автор отмечает, что в данном случае под эту категорию попадают и мужчины, которые взяли на себя обязанности по воспитанию ребенка. В этом случае всё законно, человек действительно на период отпуска освобожден от трудовых обязанностей, следовательно никаких «противоречивых» ограничений не имеется. Однако положение о том, что аттестация указанных муниципальных служащих возможна не ранее чем через один год после выхода из отпуска, выглядит более чем странно. Возникает вопрос: что может помешать работнику пройти в таком случае аттестацию во внеочередном порядке? Никаких ограничений, связанных с недопущением лиц к прохождению аттестации быть не может. Ссылаясь на Закон о муниципальной службе, субъекты РФ эту норму вводят в положения о проведении аттестации, тем самым внося явное неравноправие между теми, кто вышел из отпуска по уходу за ребенком, и теми, кто прошел «плановую» аттестацию. Таким образом, было бы достаточно обоснованно и разумно исключить данное предложение из Федерального закона от 02.03.2007 N 25 – ФЗ (ред. от 30.06.2016) «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Помимо вышеизложенного имеется ч. 1 ст. 13 указанного Закона которая гласит, что гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае:

1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;

3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений;

4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинской организации. Порядок прохождения диспансеризации, перечень таких заболеваний и форма заключения медицинской организации устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;

5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования, который возглавляет местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу, или с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

6) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;

7) наличия гражданства иностранного государства (иностранных государств), за исключением случаев, когда муниципальный служащий является гражданином иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;

8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу;

9) непредставления предусмотренных настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273 – ФЗ «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами сведений или представления заведомо недостоверных или неполных сведений при поступлении на муниципальную службу;

9.1) непредставления сведений, предусмотренных статьей 15.1 настоящего Федерального закона;

10) признания его не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований, в соответствии с заключением призывной комиссии (за исключением граждан, прошедших военную службу по контракту).

На некоторых пунктах в этой статье хотелось бы остановиться подробнее, так как они могут препятствовать прохождению муниципальной службы.

Если для первого пункта указанной ч.1 статьи характерно действие ст. 29 и 30 ГК РФ, то со вторым пунктом всё выглядит более интересно. Осуждение лица к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу подразумевает ограничение с момента наличия законной силы приговора, но не в случае предъявления обвинения. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79 – ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит дополнительную фомулировку: «… а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости». В ФЗ №25 такая формулировка отсутствует, что ставит в неравное положение муниципальных и государственных служащих. Такое содержание и двойной стандарт к определению правовой нормы действует не в угоду муниципальной службе. Местная власть – это власть народа, а люди, работающие на местном уровне, сами должны быть образцом для подражания, соблюдать закон и правопорядок. Получается, что лицо, представляющее низший уровень власти, как и сотрудники администраций, могут работать с наличием неснятой и непогашенной судимости. Так, Нижегородские депутаты предлагают запретить гражданам с судимостью замещать должности в системе местного самоуправления. Инициатива достаточно логичная и правдоподобная. Однако в официальном отзыве Правительства Российской Федерации на проект закона, одним из доводов к отклонению законопроекта было «непринятие во внимание неоднородности муниципальных служащих с позиции их должностного положения и объема полномочий»^[6].

Возникает вопрос: почему отзывается то, что реально может помочь в развитии и доверии населения к местному самоуправлению?

Наличие заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинской организации, также может являться ограничением при прохождении муниципальной службы. На сегодняшний день имеется Приказ Минздравсоцразвития РФ от 14.12.2009 N 984н «Об утверждении Порядка прохождения диспансеризации государственными гражданскими служащими Российской Федерации и муниципальными служащими, перечня заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу Российской Федерации и муниципальную службу или ее прохождению, а также формы заключения медицинского учреждения», в котором перечень заболеваний представлен, не нуждающийся в определенном толковании.

Пункт 5 вышеуказанной статьи оправдан и логичен, однако, как отмечает Глейкин В. А., «нередкой является ситуация, когда муниципальные служащие, связанные непосредственной соподчиненностью вступают в брак и соответственно уже не могут замещать прежние должности. В описанной ситуации возникает вопрос: кого из таких муниципальных служащих следует уволить. Теоретически нужно расторгать трудовой договор с ними обоими, однако целесообразность такого решения весьма сомнительна» ^[7]. Такую ситуацию стоит предусмотреть в ФЗ №25, выделив ее в отдельную статью.

Вышеуказанной пункты 6 и 7 стоит объединить в или в один единый пункт, так как смысловая нагрузка, их содержание является схожим, или убрать 6 пункт совсем, как считает Глейкин В. А.

Что касается пункта 8 указанной части статьи, то здесь можно проследить аналогию со ст. 81 (п. 11). В этом случае возможно признание этого пункта утратившим силу, или его дальнейшая конкретизация, т.е. что именно в данном случае считать подложными документами. При соблюдении первого варианта, возможны изменения в последующий пункт 9 ст. 13 ФЗ № 25, который может звучать следующим образом: «непредставления предусмотренных настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273 – ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами сведений или представления заведомо недостоверных или неполных сведений, а равно как представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу».

Вышеизложенный п. 10, касающийся признания гражданина, не прошедшим военную службу по призыву, не имея на то законных оснований носит направленный характер. Данный пункт был введен в действие Федеральным законом от 02.07.2013 N 170 – ФЗ (с изм. от 30.10.2014) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части реализации мер по повышению престижа и привлекательности военной службы по призыву», поэтому исходя из названия закона, сразу понятна цель этого ограничения. Однако может ли эта норма благоприятно отозваться на состоянии кадрового потенциала на муниципальной службе, когда и без этого испытывается «кадровый голод»? Таким образом, данная норма несет в себе ограничительный характер только для наличия «престижа и привлекательности военной службы», но не несет в себе смысловой нагрузки для повышения уровня подготовки муниципальных служащих, и тем более не имеет под собой цель повышения равенства кандидатов на замещение вакантных должностей муниципальной службы, равно как и равноправного прохождения муниципальной службы гражданином.

В современных условиях большому изучению должен быть подвергнут вопрос социально-демографической представленности на муниципальной службе. Поводом для его изучения может послужить п. 3 ст. 19 Конституции, которая прямо предусматривает равноправие мужчин и женщин. Это касается и муниципалитетов. В большинстве регионов страны заметно сильное преобладание работников высших должностей мужского пола, тогда как женский состав сконцентрирован на низших уровнях. Вопрос достаточно решаем в плоскости субъектов РФ. Необходимо устанавливать квоты для высших и главных должностей муниципалитетов для мужчин и женщин соответственно ^[8]. Особо стоит отметить, что наличие в штатах муниципалитетов уровня республик служащих, которые определенно относятся к какой-либо этнической группе, сможет значительно повысить решаемость проблем среди населения (это касается в первую очередь ведущих должностей всех муниципальных уровней).

Обеспечительной мерой равноправия субъектов правоотношений на муниципальной службе будет являться стабильность муниципальной службы. Как отмечает Муравченко В. Б., стабильность кадров является одним из важнейших направлений обеспечения социально-правовой защищенности муниципальных служащих, установления от их произвольных увольнений, повышает их ориентацию на условия и характер труда, перспективы карьерного роста, материальное обеспечение в рамках муниципальной службы, а не в других сферах деятельности ^[9].

Таким образом, можно сделать вывод, что в ближайшие годы на первом месте будет проблема обеспечения дополнительного образования уже избранных и работающих в сфере муниципальной службе, при наличии упомянутого выше недостатка кадрового резерва. Важно при этом соблюдать баланс соотношения проведения конкурсного отбора на замещения с возможностью действующих работников проходить аттестацию раз в три года.

Принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в Российской Федерации, а также учета исторических и иных местных традиций в условиях административно-территориального деления России является основополагающим, исходя из того, что требования для поступления, прохождения на муниципальную службу едины для всех, ст. 4 Закона №25 – ФЗ определяет этот принцип одним из основных, а глава 3 указанного Закона действует на всю территорию РФ. Что касается учета исторических и иных местных традиций, то подробному изучению данный аспект был подвержен Усмановой Р. М., Милосердовым А. С. Так, Милосердов А. С. отмечает, что в российской науке муниципального права фактически отсутствуют специальные комплексные исследования, посвященные учету исторических и иных местных традиций как принципу деятельности органов местного самоуправления ^[10]. Из ст. 1 Федерального закона № 131 – ФЗ, вытекает, что учёт исторических и иных местных традиций при издании муниципальных актов, решение вопросов местного значения обязательно должны соотноситься с интересами населения. В этом направлении следует действовать всем субъектам, включая и органы государственной власти, которые регламентируют данное требование в своих нормативных актах. Более того, население должно быть заинтересовано в сохранении традиций для своего культурного развития, сохранения национальных особенностей. Более того, мировой опыт свидетельствует о том, что наибольшего прогресса в модернизации общества добиваются те народы, которые, не отказываясь от собственных национальных традиций, специфики своей культуры, осваивают на её основе опыт других государств и народов ^[11].

Последний принцип, который может быть связан с прохождением муниципальной службы, – принцип правовой и социальной защищенности муници­пальных служащих.

Он реализуется в закрепленных законодательством мерах, обеспечивающих юридические и социальные права муниципального служащего как гражданина Российской Федерации. Не допускается ограничение в какой бы то ни было форме указанных прав в связи с осуществлением гражданином обязанностей муниципальной службы. В этой связи муниципальному служащему в процессе осуществления трудовых обязанностей необходим комплекс гарантий, которыми гражданин вправе воспользоваться. Исследованию гарантий также уделено повышенное внимание в других статьях (cм. статью по ссылке http://elibrary.ru/item.asp?id=27278691).

Исходя из вышеизложенного, можно дать ответ на следующий вопрос: действительно ли имеет место равенство при прохождении службы, и какими мерами возможно улучшить положение в системе прохождения службы в регионах страны? При наличии отдельно выявленных недостатков Закона №25 ­– ФЗ, не стоит говорить об исключительном равенстве субъектов муниципальной службы, особенно когда речь идет о её прохождении. Как было выявлено, определенные проблемы не дают в полной мере реализовать возможности отдельных категорий лиц по соотношению к остальным гражданам. Они легко устранимы путем продвижения законодательной инициативы, активного отстаивания публичных интересов, приведения в соответствие законов субъектов, актов органов местного самоуправления с федеральным законодательством, или наоборот, тем более что правоприменительная практика местного и региональных уровней, их законодательная база в отдельных случаях обгоняет в развитии федеральное регулирование.