Продовольствие как объект правового регулирования: поиск нормативно-правовой основы

Калинина Лариса Евгеньевна кандидат юридических наук доцент, ФГБОУ ВПО "Кубанский государственный университет" 350049, Россия, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Kalinina Larisa PhD in Law Associate Professor at Kuban State University, Department of Administrative and Financial Law 350049, Russia, Krasnodar, ul. Stavropol'skaya, 149 klari2008@rambler.ru Другие публикации этого автора

Для российского права характерно отсутствие пристального внимания к правоотношениям, связанным с продовольствием. Такая ситуация обусловлена следующими причинами.

Во-первых, выстроенная в советское время распределительная система продовольственного обеспечения в определенной степени носила не экономический, а социальный характер. Это выражалось в государственном ценообразовании на продовольственную продукцию, государственной собственности на производство и определении требований к производству и самой продукции. Установление требований к пищевой продукции не носило правового характера, но при этом они были обязательны для исполнения. Сформировавшаяся система государственных стандартов и технических условий была сложной и иерархической.

Во-вторых, продовольственная обеспеченность находилась практически на протяжении всего советского периода в состоянии острой нехватки. На этом фоне в обществе не сформировалось критическое отношение к потребляемому продовольствию.

В-третьих, распад централизованной системы и переход к рыночным отношениям, допуск на российский рынок импортного продовольствия привел к тому, что необходимо было изменить национальные требования для снятия торговых барьеров. Изменения шли двумя параллельными путями: в части содержания обязательных требований - в действующие стандарты вносятся изменения, активизация применения технических условий (ТУ); в части совершенствования нормативно-правовой базы - отказ от обязательной стандартизации с принятием Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и возврате к активному участию государства в стандартизационных процессах в Федеральном законе от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации".

Проблема заключается в том, что при отсутствии внятной продовольственной правовой концепции в данных процессах отсутствует какая-либо системность и обоснованность.

Для правового регулирования сначала необходимо ответить на базовый вопрос: отличается ли продовольствие как объект правового регулирования от других объектов? Так как категория вещей относится к гражданскому праву, определяющему правила гражданского оборота, то продовольствие относится к движимым оборотоспособным объектам (ст. 129,130 ГК РФ) ^[1]. А далее гражданское законодательство не позволяет определить самостоятельный статус продовольствия.

Самостоятельность статуса обусловлена следующими аспектами. Во-первых, использование продовольствия удовлетворяет физиологические потребности человека, то есть, нет еды - нет человека. Однако, не всегда факт наличия еды позволяет сделать обратный вывод. Во-вторых, изменение объемов продовольствия имеет в том числе и политические последствия - голод может привести к смене политических элит, а может привести и к уничтожению населения; некачественное питание может привести к росту заболеваний.

Рассматривая продовольствие необходимо определить какими характеристиками оно наделяется и кто вправе эти характеристики устанавливать. И здесь противоречий больше чем для земли, как объекта оборота.

Особый статус продовольствия вытекает из ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.), где право каждого на достаточный жизненный уровень включает право на достаточное питание и свободу от голода^[2]. Данная норма является частью правовой системы РФ на основе п.4 ст. 15 Конституции РФ. Однако, Конституция РФ не дает разъяснений конструкции международной нормы, закрепив абрис социального государства, в котором политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека(ст. 7 Конституции РФ) ^[3]. Данную норму следует рассматривать как декларативную основу конституционного строя.

Для характеристики достаточности питания, опять необходимо обратиться к международным документам. Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (КЭСКП) Организации Объединенных Наций дал следующее определение права на достаточное питание: "Право на достаточное питание реализуется в том случае, когда каждый человек –мужчина, женщина или ребенок – отдельно или совместно с другими в любое время имеет физические и экономические возможности для доступа к достаточному питанию или располагает средствами его получения. Основное содержание права на достаточное питание подразумевает (...) наличие продовольствия, которое по своему количеству и качеству позволяет удовлетворять потребности людей в рационе питания, не содержащем вредных веществ и приемлемом для конкретной культуры, (и) доступность такого продовольствия, которая обеспечивается надежными способами, не препятствующими осуществлению других прав человека (...) Доступность включает как экономическую, так и физическую доступность"^[4].

Собственно говоря, на уровне международных документов на сегодня сформулированы и критерии, которым питание должно отвечать. Комитет по всемирной продовольственной безопасности FAO в своем документе "Глобальный стратегический механизм в области продовольственной безопасности и питания - 2014" определяет следующие признаки пищи: качество, безопасность, разнообразие и калорийность^[5].

Российская Федерация является участницей как Организации объединенных наций, так и Всемирной продовольственной организации. Следовательно, национальное законодательство должно учитывать нормы международных актов. Из четырех предложенных Комитетом признаков один - калорийность - будет реализовываться через частно-правовые механизмы: развитая система продовольственного рынка, конкуренция, возможность доступа новым продовольственным товарам (сформулированный спрос и реализованное предложение); а два - качество и безопасность - реализуются через публично-правовые механизмы. Это означает, что публично-правовые субъекты: общество, гражданское общество или государство, - должны предложить участникам гражданского оборота удовлетворяющие параметры качества и безопасности. Третий признак - разнообразие - должен реализовываться как частно-правовыми механизмами, так и публично-правовыми, например, стимулирование выращивания новых или увеличения объемов производства существующих сельскохозяйственных культур.

В Российской Федерации действует Федеральный закон от 02.01.2000 N 29-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О качестве и безопасности пищевых продуктов". В отсутствие актов более высокой юридической силы, данный закон должен давать характеристику пищевых продуктов, как объектов правового регулирования, а также определять правовой статус субъектов отношений. Преамбула закона не позволяет определить цель данного нормативно-правового акта. Согласно ст. 1 данного закона качество пищевых продуктов имеет следующие признаки: совокупность характеристик пищевых продуктов; способность удовлетворять потребности человека в пище; условия использования - обычные.

Так, представленные признаки требуют определенных разъяснений. Так, совокупность каких характеристик определяет качество? почему удовлетворяем потребность в пище? что является обычными условиями использования?

В сформулированном КЭСКП ООН праве на достаточное питание предлагается удовлетворять потребности в рационе питания, а не пище, что делает право более объемным и системным, так как рацион подразумевает систематичность питания, а не механический набор еды.

С учетом п. 1 ст. 15 данного закона к качественным характеристикам относятся: физиологические потребности человека в необходимых веществах и энергии; соответствие обязательным требованиям нормативных документов к допустимому содержанию химических (в том числе радиоактивных), биологических веществ и их соединений, микроорганизмов и других биологических организмов, представляющих опасность для здоровья нынешнего и будущих поколений. Данная норма по сути позволяет разделить характеристики качества на две группы: полезность и безопасность - однако, буквально из текста это не усматривается. Проблема заключается в том, что четко разграничить данные свойства на практике не всегда представляется возможным.

Так, основным свойствами, определяющими полезность, считают пищевая ценность, физические вкусовые свойства и его сохраняемость. Пищевая ценность является, в свою очередь, сложным свойством, включающим энергетическую, биологическую, физиологическую, органолептическую ценность, усвояемость, доброкачественность. По доброкачественности продукты можно разделить на три группы: пригодные, условно пригодные, не пригодные. И только последняя группа делает продукт небезопасным^[6].

Кроме того, анализ Федерального закона от 02.01.2000 N 29-ФЗ с учетом его изменений позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, буквально толкуя название качество приоритетней перед безопасностью. Это логично, так как безопасность является составной частью качества. Но нормы закона выстроены таким образом, что безопасность рассматривается как более важная категория. Это подтверждается, например, п.1 ст.12 указанного закона, который устанавливает, что обязательные требования устанавливаются законодательством о техническом регулировании.

Во-вторых, отсутствие цели делает странным субъектный состав отношений, регулируемых законом. Единственным неоспоримым признаком является только использование продуктов в пищу, который в качестве субъекта правоотношений определяет физическое лицо-потребителя. Но ни одна норма закона не закрепляет физическое лицо как участника отношений. Так, п.2 ст. 3 не разрешает оборот продуктов, которые имеют явные признаки недоброкачественности, не вызывающие сомнений у представителей органов, осуществляющих государственный надзор при проверке таких продуктов.

В-третьих, обеспечение качества и безопасности предполагается очень ограниченным набором мер. За органами государства закреплено государственное регулирование и привлечение к ответственности, за субъектами предпринимательской деятельности - проведение различного рода мероприятий по выполнению требований нормативных документов к пищевым продуктам и производственного контроля (ст. 22 указанного закона). Следует учесть, что производственный контроль в принципе предполагает организационные, санитарно-технические и т.д. мероприятия, то есть обе меры по сути являются одной мерой. Различие устанавливается только в ст. 22 закона, закрепляющей необходимость наличия плана производственного контроля. Данная норма необходима только в рамках деятельности органов государственного надзора.

В-четвертых, отсутствие физического лица как участника продовольственных правоотношений проявляется и в том, что нормирование в области качества и безопасности является государственной функцией (ст. 6 указанного закона). Научно-техническая основа нормирования не предусматривается. По данному вопросу полезно рассмотреть опыт Европейского союза, документы которого закрепляют оперативное применение новых научных знаний в области продовольствия^[7].

В-пятых, в целом, закон направлен на закрепление государственно-надзорных полномочий, не закрепляя критериев самого качества и безопасности, статуса субъектов предпринимательской деятельности, научных и общественных организаций , физических лиц. А введенный в действие с 2002 года Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" нивелировал даже зачатки особого правового регулирования продовольствия.

В рамках данной работы не целесообразно рассматривать проблемы законодательства о безопасности и стандартизации, так как они имеют общий характер, особенности продовольствия не устанавливают. Некоторые проблемные аспекты для продовольствия рассматривал в своих работах Г.И. Калинин^[8].

В результате можно сделать следующие выводы.

Во-первых, необходим новый закон, закрепляющий особенности правового регулирования продовольствия, в общем, и пищевых продуктов, в частности. Целью закона должно стать достижение высокого уровня защиты здоровья и гарантированность права на нормальное питание.

Во-вторых, категория "качество" для продовольствия требует нормативного совершенствования.

В-третьих, необходимо закрепить принципиальные основы продовольственных отношений, в том числе закрепление правового статуса научных организаций, как обязательных участников процессов нормирования в области качества.

В-четвертых, требует разработки правовой статус физического лица, как участника продовольственных отношений, обладающего как закрепленными в законодательстве правами, так и обязанностями, прежде всего по отношению к своему здоровью, что повлияет в целом на общественное здоровье.