Институциональная основа поддержки международных связей субъектов РФ (на материалах областей Центральной России)

Букалова Светлана Владимировна кандидат исторических наук доцент, кафедра политологии и государственной политики, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Среднерусский институт управления - филиал 302028, Россия, Орловская область, г. Орел, бул. Победы, 5а Bukalova Svetlana Vladimirovna PhD in History Associate Professor at the Department of Political Science and State Policy of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Orel Branch 302028, Russia, Orel, bul. Pobedy, 5a stl1612@yandex.ru Другие публикации этого автора

Одним из следствий процесса глобализации является расширение круга акторов международных отношений и возрастание в них роли внутригосударственных административно-территориальных образований (регионов). Стремление регионов к расширению собственной самостоятельности на международной арене является составной частью более общих процессов регионализации и федерализации; в свою очередь сами эти процессы стимулируют дальнейшую активизацию международных связей регионов.

К числу значительных преобразований в Российской Федерации следует отнести наделение входящих в ее состав субъектов возможностью осуществлять международные и внешнеэкономические связи с иностранными партнерами. Под международными и внешнеэкономическими связями субъектов РФ понимается взаимодействие с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, международными организациями, а также с органами государственной власти иностранных государств в рамках торгово-экономического, научно-технического, экологического, гуманитарного, культурного сотрудничества ^{[3, 8]}.

Регионам предоставлен широкий круг полномочий по вопросам совместного и самостоятельного осуществления международной и внешнеэкономической деятельности. Но в связи со сложностью и многоаспектностью данного вопроса, стратегия развития международных контактов на региональном уровне недостаточно теоретически обоснована, методологически проработана и методически обеспечена.

В настоящей статье предпринята попытка анализа и оценки институтов развития международных связей шести соседних областей ЦФО – Орловской области, а так же граничащих с ней Брянской, Тульской, Калужской, Курской и Липецкой областей, которые образуют компактный исторически сложившийся регион, сравнительно однородный по природным условиям, составу населения и развитию инфраструктуры. Рассматриваемые области приблизительно одинаковы по размеру – их площадь варьируется от 24 тыс. км2 (Липецкая область) до 34,9 тыс. км² (Брянская область), однако по количеству населения разница между ними более существенна. Самая малонаселённая область – Орловская, 760 тыс. чел.; самая населённая область – Тульская - превосходит её почти вдвое.

Курская и Брянская области относятся к «новому пограничью» - первая имеет общую границу с Украиной, вторая – с Украиной и Белоруссией. Тульская и Калужская области примыкают к столичному региону. На территории Брянской и Тульской областей ещё в XVIII – XIX веках возникли промышленные районы; во второй половине крупные предприятия по добыче и обработке руды были построены в Липецкой (Новолипецкий металлургический комбинат, НЛМК) и Курской (Михайловский ГОК) областях. Особняком стоит Калужская область, на территории которой уже в новейшее время сложился современный промышленный кластер. Кроме того, Брянская и Калужская области располагают значительными запасами древесины: леса занимают 30% и 44% их территории соответственно. Орловская область не имеет подобных преимуществ, однако в рассматриваемом районе она занимает центральное, «связующее» положение. Таким образом, изначальные предпосылки для развития международного сотрудничества различаются от региона к региону в силу межрегиональных диспропорций уровня развития, а также различия экономико-географического и политико-географического положения, которое обусловлено самим масштабом территории России ^{[6, 181]}.

В общем массиве международных связей субъекта целесообразно выделить гуманитарную и внешнеэкономическую составляющую. В свою очередь, внешнеэкономические связи представлены экспортно-импортными операциями и привлечением иностранных инвестиций. Следует помнить, что субъектами внешнеэкономических связей выступают организации рыночного сектора^{[4, 132]}. Однако эти связи также пользуются вниманием и поддержкой со стороны региональных властей, которые справедливо рассматривают расширение экспорта и привлечение прямых иностранных инвестиций в качестве источника ресурсов развития своего региона.

Однако до настоящего времени показатели иностранного инвестирования в экономику рассматриваемых субъектов РФ характеризуются заметной неравномерностью (см. Табл.1), причём на общероссийском фоне иностранные инвестиции, привлечённые областями Центральной России (за исключением Калужской области) являются почти неразличимой величиной.

Таблица 1.

Иностранные инвестиции в экономику субъектов РФ ^{[10, 13, 14, 17]}

Кроме роста налоговых поступлений в бюджет и появления новых рабочих мест, развитие экспорта и создание предприятий с участием иностранного капитала приносит в регион новые технологии, современные практики менеджмента и корпоративной культуры, включая социальную ответственность бизнеса, гармонизируя тем самым экономическое и социальное развитие субъекта. При этом мировая практика показывает, что иностранные инвестиции ориентированы на создание производств, работающих на внешние рынки; таким образом, иностранные инвестиции в регион и региональный экспорт оказываются взаимосвязанными. Присутствует определённая корреляция и между объёмом экспорта и валовым региональным продуктом. Как правило, регионы с развитым экспортным производством обладают более устойчивой экономикой.

Прежде всего необходимо остановиться на институтах управления международными связями региона. Управленческие институты развития международных связей обладают прерогативой формирования стратегии (приоритетов и ключевых задач) внешних связей региона, подготовки и реализации соответствующих государственных программ, прогнозирования развития различных видов международных отношений^{[9, 27]}.

В большинстве областей сложилась трёхуровневая система координации международных связей [18-19, 21-24]. Как правило, данные структуры входят в состав областных министерств экономического развития (Брянская, Тульская, Калужская области) и представлены профильными управлениями либо отделами Департаментов экономического развития (Орловская, Брянская, Тульская области). Тульская область рассматривает международные связи в первую очередь в качестве ресурса развития: в подчинении Министерства экономразвития здесь действует Департамент инвестиционной деятельности и внешних экономических связей, включающий Отдел внешних экономических связей (6 чел). В Орловской области в состав Департамента экономического развития и инвестиционной деятельности входит Управление по развитию малого и среднего бизнеса, включающее, в свою очередь, Отдел международных и межрегиональных связей (3 чел). В Брянской области международные связи также не обособлены в качестве направления управленческой деятельности – в составе Департамента экономразвития здесь действует Группа по внешнеэкономическим и межрегиональным связям.

Калужская и Липецкая область реализуют двухзвенную схему управления международными связями. Калужское Министерство экономического развития включает Управление инвестиций, курирующее международную и внешнеэкономическую деятельность. В структуре правительства Липецкой области существует Управление инвестиций и международных связей Липецкой области, включающее среди прочих Отдел международных и внешнеэкономических связей (5 человек). Наконец, в Курской области действует напрямую подчинённый губернатору Комитет Администрации Курской области по развитию внешних связей (3 отдела, 14 человек).

Таким образом, региональная власть закрепляет приоритет внешнеэкономического сотрудничества в системе международных связей. Зачастую международные и межрегиональные связи не разделены. Обращает на себя внимание, что в Орловской области поддержка международных связей включена в структуру управления развитием малого и среднего бизнеса. Всё это свидетельствует об отсутствии чёткого представления о действительной роли внешних связей субъекта Российской Федерации как атрибута федерализма.

Также практика свидетельствует о том, что конкретная конфигурация управления международными связями сама по себе ещё не может служить залогом их успешного развития. Цифры показывают, что регионы-лидеры придерживаются как двухзвенной, так и трёхзвенной структуры управления международными связями. Напротив, в Курской области, где международные связи находятся в непосредственном подчинении губернатору, они играют весьма скромную роль в жизни региона.

Разнообразные формы международных контактов, практикуемые на региональном уровне – обмен делегациями, презентации региона, организация международных выставочно-ярмарочных мероприятий и участие в них – венчаются заключением международных соглашений, которые дают правовое оформление двусторонним контактам, определяют их приоритеты и служат основой для дальнейшей деятельности. Таким образом, международные соглашения регионов РФ являются важнейшим институтом их международной деятельности.

Данные соглашения заключаются субъектами РФ как органами публичной власти, осуществляющими властные прерогативы, также с органами публичной власти иного государства, и регулируются международным публичным правом^{[12, 265]}. Поэтому соглашения субъектов РФ носят преимущественно межвластный характер, хотя встречаются и соглашения, заключённые областными администрациями с иностранными коммерческими структурами, общественными организациями.

Обоснованной представляется точка зрения, рассматривающая международные соглашения субъектов РФ как часть межгосударственных отношений^{[11, 244]}. По своей природе такие соглашения близки международным договорам, заключаемым международными межправительственными организациями, характерными признаками чего служат ограниченная правосубъектность по предмету правового регулирования и по объему полномочий. В данном случае речь идёт о реализации исключительных прав государства, переданных внутренним структурам политико-территориального характера – субъектам федерации. Следовательно, результативность международных соглашений, заключаемых субъектами РФ, будет определяться в том числе и «климатом» двусторонних отношений между государствами.

Нам удалось собрать информацию о 57-ми международных договорах межвластного характера (не считая Крыма в период его вхождения в состав Украины), заключённых рассматриваемыми в данной статье субъектами РФ, которые были подписаны ими с 1995 по 2016 год ^[18-24]. Отметим, что не все они прошли регистрацию в Министерстве Юстиции, как того требует федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации». Это является общей проблемой развития региональных международных связей. По некоторым данным, по состоянию на 2015 год всего было зарегистрировано около 500 международных соглашений регионального уровня, тогда как незарегистрированных соглашений оказалось 1 500 ^[16]. Также необходимо заметить, что некоторые активно действующие трансграничные связи регионов, такие как связи Орловской области с Разградской областью Болгарии, существуют с советских времён (Разград – город-побратим Орла), а контакты Орловской области и французского региона Шампань-Арденн, видимо, как и связи Курской области с районом Шпрее-Нейсе федеральной земли Бранденбург (ФРГ) сложились до принятия вышеуказанного закона, т.к. информация об их правовом оформлении и дате установления отсутствует в официальных источниках, что не мешает им быть весьма активными и разносторонними.

В.Л. Толстых предлагает классифицировать международные соглашения регионов по следующим основаниям^{[7, 160]}:

· По содержанию: соглашения, предусматривающие комплексное сотрудничество и соглашения, предусматривающие сотрудничество в отдельных сферах – культурной, торгово-экономической, научно-технической.

· По географическому расположению зарубежного партнера: соглашения с партнером в ближнем зарубежье и в дальнем зарубежье.

· По статусу зарубежного партнера: «горизонтальные», т.е. соглашения с регионами зарубежных государств, и «диагональные», которые заключаются с зарубежными национальными правительствами, министерствами, ведомствами.

Развитие системы международных соглашений в рассматриваемых областях Центральной России имеет положительную динамику: если за вторую половину 1990-х ими было заключено всего 8 международных соглашений, то за 2000-е – 22 соглашения, а за 2010-2016 годы – уже 19 соглашений. Интенсивность заключения соглашений также примерно одинакова, она колеблется вокруг десятка на регион: Брянская область имеет 8 заключённых международных соглашений, Орловская – 11, Липецкая и Калужская - 12, Курская – 13, и только Тульская область располагает единственным соглашением с Белоруссией, речь о котором пойдёт ниже.

При этом географическая модель международных соглашений далека от оптимальной. Львиная их доля приходится как раз на Белоруссию: на разном уровне с ней заключено 19 соглашений, т.е. почти 40% их общего количества. Обращает на себя внимание тот факт, что Белоруссия является единственным государством, практикующим заключение соглашений с российскими регионами на правительственном уровне: Соглашения о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве с Правительством Республики Беларусь заключили Брянская (2002 год), Тульская (2003), Курская (2002) и Калужская (2014) области, причём для Тульской области это – единственное соглашение в её международном портфолио. Ведутся переговоры на предмет подписания такого соглашения и с Орловской областью. В активе администрации Липецкой области – подписанные в конце 1990-х соглашения с белорусским Министерством промышленности и Министерством внешнеэкономических связей. Наиболее активны в трансграничном сотрудничестве Гомельская и Могилёвская области Белоруссии (имеют соглашения с Орловской, Курской, Брянской, Калужской областями), Гродненская область (соглашения с Орловской, Калужской и Брянской областью). Соглашения с Брянской и Липецкой областью имеет также Брестская область.

Второе место по количеству заключённых трансграничных межрегиональных соглашений – девять с 2001 по 2013 год – занимает Украина. В связи с украинскими регионами вступали все рассматриваемые субъекты РФ, за исключением Тульской и Липецкой областей. Однако здесь набор регионов-партнёров был более разнообразен, к тому же сотрудничество по этому направлению оказалось заморожено в связи с осложнением российско-украинских отношений.

Липецкая и Калужская область в 2011 году оформили связи с Восточно-Казахстанской областью, причём Липецкой областная администрация подписала широкое Соглашение о торгово-экономическом, научно-техническом, гуманитарном и культурном сотрудничестве, которое так и не прошло регистрацию в Минюсте, а Калужская область – специализированное Соглашение о сотрудничестве в области индустриально-инновационного развития.

Также Калужская и Курская области заключили соглашения с Министерством экономики Республики Молдова (2011 и 2002 годы соответственно), которые парадоксально включают в себя и культурное сотрудничество. Брянская же область с 2009 года состоит в соглашении о сотрудничестве с Гагаузией – автономным территориальным образованием Молдавии.

Таким образом, на долю постсоветского пространства приходится 36 международных соглашений, или почти 2/3 от их общего числа. Данное направление международных связей является традиционным и более «простым» для разработки в силу языковой близости, сходных управленческих традиций, общего исторического прошлого. Однако оно не способно послужить искомым «ресурсом развития» применительно к стратегическим целям социально-экономического развития российских регионов.

Среди европейских партнёров российских регионов из дальнего зарубежья абсолютное преобладание имеют страны бывшего социалистического лагеря: Польша и Венгрия, Болгария и Сербия, а так же Словакия. Экономика этих государств носит переходный характер, в постсоветское время претерпела болезненную трансформацию и во многом зависит от западного капитала. К тому же, конфигурация этих связей также несимметрична: только Венгрия в лице своего Министерства внешнеэкономических связей и иностранных дел заключила соглашения с Липецкой (1997 год), Калужской (2013) и Курской (2015) областями; тогда же Курская область подписала Соглашение о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве с венгерской областью Баранья. Министерством внешней и внутренней торговли и телекоммуникаций Сербии был заключён Меморандум о торгово-экономическом сотрудничестве с Курской (2007) и Калужской (2013) областями.

С Болгарией сотрудничает только Орловская область, с Польшей (на уровне Силезского воеводства, Соглашение от 1995 года) – только Липецкая. Также Липецкая область в 1997 г. заключила Соглашение о сотрудничестве с Кошицким краем Словакии и Соглашение об экономическом, научно-техническом и гуманитарном сотрудничестве со словацким Министерством экономики. Между тем, поддержание и развитие контактов на уровне регионов в русле парадипломатии представляется перспективным инструментом позиционирования России на международной арене в условиях ощутимого внешнеполитического давления. Можно согласиться, что Россия в данный момент нуждается в формировании и укреплении благоприятного международного имиджа, который должен рассматриваться как многоаспектное и многоуровневое явление, неотъемлемой частью которого выступают межрегиональные экономические и гуманитарные связи^{[8, 81]}.

Из стран Западной Европы определённое правовое оформление получили лишь связи Калужской области с французским регионом Лимузен, между которыми в 2004 г. было заключено Соглашение о сотрудничестве. Определённую активность демонстрировал также итальянский регион Марке, подписавший Протокол намерений с Липецкой и Орловской областями.

Можно упомянуть о двух курьёзных примерах реализации российскими регионами своего права заключать международные соглашения. К ним относятся «Соглашения между Правительством Калужской области Российской Федерации и Администрацией Штата Теннеси Соединенных Штатов Америки о торгово-экономическом и культурном сотрудничестве», прошедшие в данной формулировке регистрацию в Министерстве Юстиции РФ (№33 от 16.10.2001), несмотря на то, что, во-первых, штат в действительности называется Теннесси, а во-вторых, Конституция США прямо запрещает штатам заключать международные договоры (разд. 10 ст. I). Другой пример - Протокол о сотрудничестве (2005) между Администрацией Липецкой области и Советом графства Вест-Лотиан - унитарной области на юго-востоке Шотландии, муниципалитета, в 50 раз меньшего по площади, чем Липецкая область. Это единственный пример диагональных связей между субъектом РФ и европейским муниципалитетом в рассматриваемом регионе РФ.

Осталось охарактеризовать «восточный вектор» международных связей регионов Центральной России, актуальность которого растёт в условиях трансформации международных приоритетов нашего государства. Прежде всего отметим, что международные соглашения с Вьетнамом и Китаем заключаются с начала 2000-х и осуществляются на межрегиональном уровне. Вьетнам придерживается формы Протокола о намерениях об установлении отношений сотрудничества (Курская область и провинция Ниньтхуан, 2015 г.; Липецкая область и провинция Лам Донг, 2006 г.). Регионы Китайской Народной Республики также практикуют подписание широких соглашений с российским регионами: Правительство провинции Цзилинь заключило в 2008 году с Администрацией Липецкой области Соглашение о торгово-экономическом, научно-техническом, гуманитарном и культурном сотрудничестве; Правительство провинции Шеньси - Соглашение о торгово-экономическом и культурном сотрудничестве с Администрацией Калужской области в 2001 году. Орловская область подписала в 2013 году Меморандум о взаимопонимании и развитии социально-экономического сотрудничества с Чунцином – городом центрального подчинения КНР, имеющим тот же статус, что и провинция, а так же с Меморандум о взаимопонимании и развитии социально-экономического сотрудничества с городским округом Наньнин – центром Гуанси-Чжуанского автономного района (национальной автономии на юге Китая).

В целом же число подписанных соглашений можно рассматривать лишь как формальный показатель международной активности региона, поскольку далеко не все из них в дальнейшем реализуются на практике. Анализ показывает, что по большей части это соглашения общего характера; многие договоры имеют слишком размытые формулировки, которые необходимо наполнять конкретным содержанием. Как выбор партнёров для сотрудничества, так и содержание договорных отношений весьма слабо отражают региональную специфику, конкурентные преимущества той или иной из российских областей, и так же слабо коррелируют со стратегическими целями их развития. Для многих регионов активное участие в международном сотрудничестве изначально было средством самоидентификации как равноправного субъекта федерации и самоутверждения региональных элит, поэтому развитие международных связей носило стихийный характер.

В настоящее время деятельность по развитию международных связей региона и привлечению иностранных инвестиций не является организационно обособленным направлением управленческой деятельности в подавляющем большинстве рассматриваемых субъектов. Соответственно, проблематично обеспечить и качественное кадровое обеспечение этого направления.

Согласно Перечню поручений Президента по итогам Госсовета 27 декабря 2012 года, во всех регионах страны начато внедрение Регионального инвестиционного стандарта, разработанного Агентством стратегических инициатив^[15]. В качестве одного из инструментов поддержки инвесторов Стандарт предусматривает создание Информационного портала, обеспечивающего открытость и доступность информации, необходимой для комплексной и результативной реализации инвестиционных проектов, а так же учреждение региональных Агентств по привлечению инвестиций.

Сетевой ресурс – Инвестиционный портал субъекта - так же не содержит специализированного раздела, ориентированного на иностранных инвесторов. Недостаточную ориентацию порталов на работу с иностранными инвесторами отмечает и инициатор их создания – АСИ. Проводимый им мониторинг, в частности, выявил, что для англоязычной версии инвестиционного портала Липецкой области использовался бесплатный сервис Google «Переводчик сайтов», что не позволяло обеспечить корректность перевода^{[5, 21]}.

Инициатива создания инвестиционных порталов исходит «сверху» и зачастую не обусловлена объективными потребностями регионов, что влечёт за собой формальный подход к информационному наполнению портала. Параллельно создаётся система региональных порталов поддержки несырьевого экспорта, хотя, как было показано выше, инвестиции и экспорт являются связанными явлениями.

В то же время, специализированный раздел сайта Министерства иностранных дел, ориентированный на продвижение инвестиционных возможностей российских регионов за рубежом, содержит устаревшую информацию. Инвестиционные паспорта регионов не обновлялись ими в течение целого ряда лет: на сайте МИД РФ данные за 2016 год представлены только у Липецкой области; большинство регионов не обновляют информацию с 2014 года ^[20]. Инвестиционные предложения также имеют более чем пятилетнюю давность, не учитывая, таким образом, значительных изменений в экономике, произошедших с 2014 года (изменение курса национальной валюты, усилия по импортозамещению).

В конечном итоге, критерием оценки результативности функционирования институтов поддержки международных связей субъектов РФ будет служить вклад этих связей в социально-экономическое развитие субъектов. В настоящее время рассматриваемые области Центральной России, за исключением Калужской, всё ещё стоят в начале пути формирования регионального портфеля продуктивных международных контактов. Четвертьвековой опыт развития регионами международных связей свидетельствует о том, что регионы Центральной России всё ещё находятся в состоянии поиска оптимальных и эффективных форм поддержки внешних связей и институтов, их реализующих.

Региональная политика должна ориентироваться на реализацию конкурентных преимуществ экономики региона, притягивающих инвестиционные и интеллектуальные ресурсы. Текущие макроэкономические условия, в первую очередь низкий курс рубля, повысили конкурентоспособность российской продукции на внешних рынках. Необходимо использовать сложившуюся ситуацию для капитализации регионального потенциала развития, что потребует концентрации мер финансовой и нефинансовой поддержки для реализации этой цели.

Представляется, что актуальной для российских областей будет активизация связей субнационального уровня в формате «регион-регион», более пристальное внимание гуманитарной составляющей международных связей субъекта – культурных, образовательных контактов. Задачи регионов заключаются в совершенствовании географии международного сотрудничества, поиске взаимовыгодных направлений развития, подготовке квалифицированных кадров в данной сфере. Необходимо переходить к стратегическому планированию международного сотрудничества как важного фактора социально-экономического развития региона.