Стратегическое планирование и процесс принятия решений в сфере национальной безопасности Ирана

Булавин Алексей Владимирович аспирант, кафедра истории и теории международных отношений, Институт международных отношений и мировой истории, Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского 603000, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, проспект Гагарина, 23 Bulavin Aleksei Vladimirovich Post-graduate student, the department of History and Theory of International Relations, National Research N. I. Lobachevsky Nizhny Novgorod State University 603000, Russia, Nizhny Novgorod, Prospekt Gagarina 23 nn-1@inbox.ru Акимов Алексей Львович аспирант, кафедра истории и теории международных отношений, Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского 603000, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, проспект Гагарина, 23 Akimov Aleksei L'vovich Post-graduate student, the department of History and Theory of International Relations, National Research N. I. Lobachevsky Nizhny Novgorod State University 603000, Russia, Nizhny Novgorod, Prospekt Gagarina 23 aal_nn@mail.ru

Старкин Сергей Валерьевич доктор политических наук профессор, кафедра истории и теории международных отношений, Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского 603000, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, проспект Гагарина, 23 Starkin Sergei Valer'evich Doctor of Politics Professor, the department of History and Theory of International Relations, National Research N. I. Lobachevsky Nizhny Novgorod State University 603000, Russia, Nizhny Novgorod, Prospekt Gagarina 23 starkinserge@mail.ru

Введение

Выявление эффективной властной вертикали в принятии решений по вопросам стратегического планирования и национальной безопасности Исламской республики Иран является существенной проблемой для исследователей ^[8]. Неоднозначное восприятие ситуации в Иране формируется в силу существующей политической конструкции, наличия многочисленных, взаимно конкурирующих центров влияния, преобладания личностных взаимоотношений и патронажных сетей, а также непрозрачности политических процессов. В исследовательской литературе подробно рассматриваются сложности во внутриполитической жизни Ирана ^[10], однако намного реже встречается анализ структуры, процедур и субъектов принятия решений ^{[37, 47]}.

Процесс принятия решений в сфере национальной безопасности и стратегического планирования принято определять как функцию стратегической культуры, являющейся комплексом общих убеждений и способов поведения, выработанных на основании традиционного опыта, формирующих коллективную идентичность, взаимоотношения с другими группами и определяющих адекватные средства для обеспечения безопасности. В современном иранском государстве понятийные границы, политика и стратегия безопасности, а также идентификация угроз формируются под влиянием, прежде всего, исламских (революционно-клерикальных) воззрений. Действительно, принятие решений в Иране исторически не всегда сводилось к согласованию целей и средств, а определяющий принцип, возможно вполне рациональный, по-прежнему состоит в «целесообразности», а иными словами в сохранении имеющейся политической структуры, которое, с точки зрения правящей элиты, стало синонимом «национальных интересов» ^[29].

В настоящей статье авторы рассмотрели ключевые институты, принимающие решения в сфере национальной безопасности Ирана, которая здесь ограничена сферами оборонной и внешней политики. В первую очередь проанализирована деятельность Высшего совета национальной безопасности (ВСНБ) ^[46] и Корпуса стражей иранской революции (КСИР).

ВСНБ является одним из главных государственных органов, в состав которого помимо высшего руководства входят также представители духовенства, высокопоставленные офицеры армии и КСИР, избранные дипломаты и политические деятели ^[12]. КСИР (sepah-epasdaran-etngelab-eeslami) является составной частью вооруженных сил ИРИ наряду с армией и силами охраны правопорядка (СОП). КСИР является важнейшим элементом сил безопасности исламского руководства, олицетворяя влияние не только конкретного института, но и людей, в том числе тех, кто не относится к КСИР, но занимает ключевые позиции в правительстве.

Настоящее исследование не охватывает теоретические основы процесса принятия решений ^[30] и не актуализирует вопрос о том, является ли Иран рациональным субъектом в данном процессе. Кроме того, авторы попытались дистанцироваться от попыток суммировать личные и коллективные воздействия, включающиеся на различных стадиях принятия решений, поскольку любое начинание подобного рода было бы основано в большей степени на эмоциональных коннотациях, приводя в итоге к формулированию субъективных выводов, гипотез и предположений.

Институты, участвующие в принятия решений по вопросам национальной безопасности

Прежде всего, необходимо отметить, что процесс принятия решений в ИРИ отражает взаимодействие между формальной властной структурой (инструментами государства) и неформальными сетями, ведущееся исходя из принципа «целесообразности» (maslahat). В Исламской республике конституционное крыло во главе с избранным президентом находится в состоянии противоречивого взаимодействия с политико-религиозным сверхгосударством под руководством Высшего руководителя – Рахбара, полномочия которого имеют верховенство по отношению ко всему механизму государственной власти. Данное верховенство Рахбара обусловлено внедренным в систему управления принципом «велаят-е факих», сформулированным основателем ИРИ имамом Р. Хомейни. Именно Хомейни определял Исламскую республику как народное государство, руководство которого призвано выражать волю народа, управляя страной на основе предписаний ислама от имени Аллаха (единственного законного и абсолютного правителя человечества), которые наилучшим образом понимают представители высшего шиитского духовенства – факихи. В связи с этим, идеальным является установление единоличной власти верховного факиха, который временно может выполнять функции руководителя (до возвращения «сокрытого имама») ^[45].

Верховный лидер избирается Советом экспертов (Shoura-e habargan) – государственным органом, состоящим из 86 человек и призванным обеспечить преемственность верховного руководства, действуя независимо от остальных органов власти и в соответствии со статьями 107 и 111 Конституции. Члены Совета экспертов избираются всенародным голосованием каждые 8 лет, однако кандидаты для участия в них должны быть утверждены Советом стражей конституции (Shoura-e Negahban-eganun-eesasy). Совет Стражей конституции (или наблюдательный совет) является одним из ключевых государственных институтов, детерминирующих влияние исламских принципов и шиитского духовенства на конституционные механизмы. В соответствии со статьей 91 Конституции основная функция Совета – контроль над деятельностью Меджлиса, в связи с чем ССК выполняет роль верхней палаты парламента, обладающей правом вето на любое решение Меджлиса, противоречащее Конституции или нормам ислама ^[46]. При этом Рахбар имеет влияние на Совет посредством включения в его состав 6 «справедливых и сведущих» факихов из числа своих приближенных. Остальные 6 членов являются мусульманскими правоведами, избираемыми Меджлисом по представлению Главы судебной власти. Кроме того, верховенство духовной власти обеспечивается и другими структурами ^[9]. Главный законодательный орган – Меджлис (Majles-e Shoura-yeEslami), куда входят 290 членов, избирается всенародно и утверждает (либо отклоняет) состав кабинета, предлагаемого президентом. Однако состав самого Меджлиса подлежит утверждению со стороны Совета стражей конституции ^[5]. Высший руководитель осуществляет надзор за назначением на другие должности, в том числе на посты в судебной системе. Ассамблея по определению государственной целесообразности, состоящая, как правило, из 28 членов (Majma-e Tashkhis-eMaslahat-e Nezam), создана для формулирования национальных приоритетов и разрешения разногласий между Советом стражей конституции и Меджлисом. В соответствии со 112 ст. Конституции основная функция Ассамблеи состоит в том, чтобы принимать окончательное решение в случае, когда ССК признает постановление Меджлиса противоречащим нормам шариата или Конституции, а Меджлис с учетом государственной целесообразности не согласится с таким решением ^[46].

Иранская конституция предоставляет широчайший спектр возможного маневрирования для принятия решений в сфере национальной безопасности, распределяя формальные обязанности, но оставляя детали их толкования отдельным функционерам. Это в определенной степени маскирует монополию Высшего руководителя в принятии решений и не дает указаний на то, как эти решения должны приниматься; не сделано этого и в основополагающем политическом трактате Р. Хомейни «Исламское правление» ^[36]. Тем не менее, нынешний Высший руководитель Сейид Али Хаменеи находится на вершине власти и является главнокомандующим вооруженными силами Ирана. Это означает, что именно он, а не президент назначает начальника генерального штаба и руководителей спецслужб, которые, в свою очередь, отчитываются непосредственно перед Высшим руководителем. Однако эффективность данной системы государственного устройства во многом определялась властной харизмой и богословской эрудицией Р. Хомейни. После его смерти исламская система страны столкнулась с возникшим кризисом легитимности Высшего руководителя. В связи с этим, Хаменеи вынужден руководить страной с помощью балансирования между конкурирующими властными группами и поиска консенсуса. Ш.Чубин отмечал, что «Система с несколькими центрами силы является отражением не широкого согласия, а капризной разнородности; политика основана на конкуренции и компромиссах, создающих непоследовательность и противоречия… При слабом согласии по внутренним проблемам Иран озвучивает множество мнений по вопросам безопасности… Хомейни пестовал такую ситуацию и использовал ее для усиления собственной позиции арбитра, когда решал вмешаться. После его смерти разброс мнений стал сильнее, а политическая система подвергалась центробежным силам. Не появилось ни одного лидера сопоставимой величины, который мог бы быть арбитром и за кем оставалось бы последнее слово» ^[12].

Идеологически Хаменеи является приверженцем консерватизма, а необходимость иметь внутреннюю поддержку заставила его сместиться еще правее, тем самым усугубив внутренний фракционный раскол ^[31]. Такой шаг предоставил больше полномочий по принятию решений невыборным органам, а жесткая риторика стала нормой ^[12]. Тем не менее, учитывая множественность и многовекторность интересов во внутриполитической сфере, Хаменеи считает крайне необходимым обеспечивать максимальный консенсус, и, по словам одного из наблюдателей, «никогда не принимал решений, идущих вразрез с общей волей иранских элит» ^[34]. С этой целью периодично (раз в два-три месяца) проводятся встречи между Высшим руководителем и представителями иранского истеблишмента, в ходе которых иранская многополярная система, по мнению В. Поша, «приходит в равновесие» ^[34]. Некоторые исследователи полагают, что речь идет не просто о равновесии: консенсус – главный императив, поскольку «системе нужен компромисс, чтобы избежать паралича» ^[11]. В результате, хотя Хаменеи может диктовать условия, они ограничены идеологическими, институциональными и политическими факторами, а в действительности его власть в значительной степени сводится к праву вето ^[38]. Несмотря на глубокую разделенность внутригосударственных фракций, основные вопросы национальной безопасности и внешней политики, такие как ядерная программа и палестино-израильский конфликт, как правило, дают более высокий уровень консенсуса элиты и масс ^[43].

Несомненно, Высший руководитель считается с мнением ВСНБ, но также получает информацию из различных структур безопасности, основной из которых является руководство КСИР. В канцелярии Высшего руководителя, внутри широко разветвленного религиозного аппарата, Хаменеи опирается на личных советников по внешней политике (Али Акбар Велаяти), военным делам (генерал-майор Яхья Рахим Сафави, а до недавнего времени контр-адмирал Али Шамхани) и стратегии (генерал-майор Мустафа Изади). Эта группа состоит из бывших ключевых министров и отставных военачальников высшего звена, чье коллективное мнение имеет существенный политический вес.

Будучи формально вторым в политической иерархии, президент сосредоточен главным образом на внутреннем управлении и экономике. Официально президент вовлечен или, по крайней мере, ставится в курс вопросов национальной безопасности, но это зависит от его окружения. Али Акбар Хашеми Рафсанджани играл ключевую роль в системе национальной безопасности в течение 1990-х гг. (эту эпоху часто называют «Второй республикой») ^[16], а неоконсервативные взгляды Махмуда Ахмадинеджада дали беспрецедентный импульс росту влияния КСИР во внутренней политике, независимо от того, играл ли он сам центральную роль в принятии решений по безопасности. И, наоборот, при Мохаммаде Хатами роль исполнительной власти была велика при принятии формальных решений в некризисных ситуациях, в отношении стран, мало значащих для безопасности Ирана, либо в тех случаях, когда системе нужно было продемонстрировать свою легитимность ^[32]. Роль и полномочия Хасана Рухани в отношении ядерной программы и его поддержка со стороны Хаменеи раскрывают уровень вновь консолидированной в президентстве власти.

Конституция декларирует, чтобы Высший руководитель консультировался с Советом по определению государственной целесообразности, влияющей на разработку общей политики (siyasatha-yekol) или «генеральной стратегии» ^[46]. В Совет входит цвет иранского политического истеблишмента, мнения которого сконцентрированы в одном учреждении, что «стимулирует элиту к достижению согласия» ^[32]. Кроме того, он в значительной степени отождествляется с одним человеком – Рафсанджани. Совет имел особый вес, когда он был его председателем и президентом страны, поскольку глава исполнительной власти мог, будучи председателем в Совете, непосредственно влиять на решения законодательной власти ^[32]. Однако политический авторитет Рафсанджани постепенно снижался, начиная с 1990-х годов, и резко упал, после того как он поддержал протесты Зеленого движения в июне 2009 г. Он остается председателем Совета, но в 2011 г. Хаменеи создал параллельный орган во главе с другим влиятельным религиозным лидером: решение было принято после острых разногласий между бывшим президентом Ахмадинежадом и спикером Меджлиса Лариджани ^[28] и было интерпретировано как шаг, осуществленный чтобы оттеснить Рафсанджани. Тем не менее, Рафсанджани остается отцом-основателем революции, ключевой фигурой в ядерной программе Ирана, а его утверждение (и утверждение Хатами) решающим образом повысило президентские ставки Рухани на заключительном этапе избирательной кампании. Это демонстрирует, что Рафсанджани по-прежнему оказывает значительное влияние на внутреннюю и внешнюю политику ИРИ.

Меджлис, помимо бюджетных обязанностей, уполномочен влиять на политику в целом, обладает важным правом вето и правом требовать отчет высших выборных должностных лиц (как это произошло, например, с президентами Аболхассаном Бани-Садром и Ахмадинежадом), а также правом на импичмент. Кроме того, парламентское одобрение необходимо при принятии важных внешнеполитических решений – ратификации договоров и соглашений. Парламентский комитет по национальной безопасности и внешней политике под председательством Алаеддина Боруджерди отслеживает ключевые вопросы национальной безопасности и регулярно получает по ним информацию. Хотя влияние комитета может быть косвенным, учитывая, что Боруджерди, в отличие от председателя Меджлиса Али Лариджани, не является постоянным членом ВСНБ, известно, что он участвовал в ключевых форумах ВСНБ, таких как Верховный комитет по ядерной энергии.

Министерство иностранных дел играет вспомогательную роль в вопросах национальной безопасности. МИД руководил политическим и экспертным комитетами по ядерному досье во взаимоотношениях Ирана с Международным агентством по атомной энергии и Организацией Объединенных Наций, но только до тех пор, пока ситуация развивалась в спокойной тональности. После начала ожесточенных дебатов о природе ядерных амбиций Ирана, ответственность за чувствительнее ядерные переговоры перешла к ВСНБ. Через месяц после вступления в должность в 2013 г., президент Рухани делегировал эту обязанность министру иностранных дел Мохаммаду Джаваду Зарифу, с которым он работал в тесном контакте с 2003 по 2005 гг. Это, несомненно, было направлено на «смягчение иранской позиции» после того, как Саид Джалили показал себя несгибаемым в роли главного ядерного переговорщика, однако вовсе не было равносильно передаче ответственности за ядерную программу как таковую.

Чаще через свои посольства за рубежом МИД обеспечивает дипломатическое прикрытие разведывательных и специальных операций, проводимых спецслужбами. Как и МИД, Организация по атомной энергии Ирана (ОАЭИ), которую возглавляет бывший министр иностранных дел, инженер-ядерщик по образованию, Али Акбар Салехи, играет косвенную роль, осуществляя надзор за техническими и научными аспектами ядерной программы, специфика которых, в свою очередь, является информационной основой стратегических решений.

Более влиятельным с точки зрения нашего проблемного вопроса является Министерство разведки и безопасности (Vezarat-e Ettela’atvaAmniyat-e Keshvar, VEVAK) (ВЕВАК), которое лучше финансируется и пользуется большей политической поддержкой других государственных министерств. ВЕВАК использует все имеющиеся в его распоряжении средства для защиты Исламской революции, в том числе такие методы как проникновение в оппозиционные группы, мониторинг внутренних угроз, борьба со шпионажем и поддержание связей с другими иностранными спецслужбами, а также организациями, защищающими интересы исламской республики по всему миру.

Каждый министр разведки должен иметь степень в области иджтихада (способность интерпретировать исламские источники, такие как Коран и слова Пророка и имамов), воздерживаться от членства в какой-либо политической партии или группе, а также обладать политическим и административным опытом. Согласно конституции Ирана, все организации должны обмениваться информацией с Министерством разведки и безопасности ^[23]. С учетом требований закона о наличии у руководителей ВЕВАК степени иджтихада, они фактически являются выходцами из религиозной среды. Как правило, они заканчивают консервативную семинарию Хаккани в г. Кум и имеют опыт службы в судебной системе ^[2]. Хотя влияние министерства на принятие решений в сфере национальной безопасности остается не до конца определенным, разумно предположить, что оно соответствует уровню производимой ВЕВАК стратегической развединформации (важной для сферы обороны и внешней политики), на основании которой и принимаются данные решения.

Роль формальных структур власти, однако, вторична по отношению к неформальной и намного более сложной сети из представителей высших политических и церковных групп и фракций, особенно ветеранов КСИР, лично заинтересованных в функционировании существующей политической конструкции. На практике эти неформальные сети и властные отношения между их участниками либо переплетаются с формальной структурой, либо главенствуют над ней ^[40]. Ключевой круг лиц, принимающих решения, «одновременно относительно изолирован от изменений в официальных учрежденческих структурах и региональных и международных условиях и, тем не менее, отражает их» ^[22]. Кроме того, по утверждению ряда исследователей, «ключевые акторы часто меняют институты, а их обязанности и связи остаются с ними» ^[11]. Сохранение ветеранов режима на властных позициях и их сопротивление переменам определенным образом повышают устойчивость существующих структур. Однако такой компромисс вполне может происходить с потерей квалификации, особенно на нижних ступенях иерархии. Выше цитируемый Ш. Чубин отметил, что «группы по интересам вмешиваются в принятие решений на всех уровнях, в то время как с технократами консультируются только по необходимости. Пренебрежение опытом и уклон в сторону политической лояльности способствуют набору идеологов и игнорированию более компетентных людей» ^[12].

Еще больше усложняет дихотомию между структурами обширная сеть религиозных комиссаров Хаменеи – некоторые исследователи называют общую цифру в 2000 человек – практически в каждом значимом учреждении, начиная с министерств, военных организаций и спецслужб. Эти комиссары контролируют, чтобы ведомства следовали линии Высшего руководителя ^[3]. Действительно, их надзорные доминирующие полномочия дают им больше власти, чем есть у министров, военных руководителей и чиновников на аналогичных должностях. Кроме того, учитывая, что Хаменеи говорит из иностранных языков только на арабском и мало знаком с миром за пределами Ирана, эти представители выполняют функцию личных информационных фильтров и влияют на его решения, в том числе в сфере национальной безопасности.

Заключение

Подводя итог настоящего исследования, необходимо акцентировать внимание на ряде существенных моментов. Во-первых, в большинстве ведущих зарубежных стран процессы разработки документов стратегического планирования и принятия решений в сфере национальной безопасности, как правило, осуществляется в три этапа: формирование множества вариантов различных стратегий; рассмотрение альтернатив и выбор лучшего варианта стратегии; конкретизация варианта стратегии и разработка стратегических планов.

Организация данного процесса может заметно различаться в зависимости от степени вовлеченности в него государственных и негосударственных институтов и граждан. В целях обобщения традиционно синтезируются два вида организационных алгоритмов стратегического планирования: так называемые «западная» и «восточная» модели.

«Западная» модель стратегического планирования характерна для США и стран Западной Европы. Ключевыми структурами по генерированию вариантов стратегий являются советы национальной безопасности, а также государственные и негосударственные «мозговые центры» или центры стратегических разработок, имеющие, как правило, партийную принадлежность и занимающиеся стратегическим планированием в процессе формирования предвыборных политических программ. Роль главы государства сводится в основном к организации работы министерств и ведомств в целях конкретизации и практической реализации выбранной стратегии.

В целом «западные» модели стратегического планирования активно используют потенциал «мозговых центров», учитывают мнения общественных организаций, а также базируются на устойчивых традициях национальных элитных групп.

Рассмотренная нами практика Ирана вписывается в так называемую «восточную» модель стратегического планирования, характеризующейся, прежде всего, более авторитарным характером государственной власти.

В этих случаях ключевыми элементами при разработке и выборе стратегий являются главы государств, духовная и партийная элиты. Конкретизацию выбранной стратегии осуществляют национальные советы и правительства.

Положительными чертами данной модели являются: простота организации стратегического планирования; базирование стратегий на вековых духовных и национальных традициях.

Основные недостатки – сильная зависимость от доктринальных религиозных и партийных установок, а также от личных качеств руководителей страны; высокая инерционность, слабая степень реагирования на изменения в окружающем мире.

Во-вторых, неравномерное влияние невыборных учреждений, особенно КСИР и его клерикальных союзников, подчинило понятие национальной безопасности узкому набору интересов, до настоящего времени гарантировавшихся сопротивлением внешним силам и внутренними процессами. Аналогично, несмотря на видимое присутствие конституционной структуры, процесс принятия решений благоприятствует неофициальному влиянию со стороны широкого круга субъектов и групп давления. Решения в сфере национальной безопасности являются результатом переговоров, уступок и поиска консенсуса. Подобная система организации власти позволяет религиозной элите стабильно управлять государством и балансировать конкурирующие центры власти, не боясь конфликта с другими социальными группами. По этой причине мы наблюдаем подъем умеренных или реформистских правительств в те ключевые моменты, когда иранская политическая система требует самонастройки. По мнению сторонних наблюдателей, описанного условия в сочетании со структурной разветвленностью на системном уровне, достаточно для того, чтобы препятствовать эффективному принятию решений. Сложность процесса очевидна, стоит лишь взглянуть на внешнеполитические противоречия в Иране, сохраняющиеся на протяжении десятилетий. Еще в 1994 году Ш. Чубин писал: «Поскольку у руля нет единой руки, а влияние институтов (МИД и т.п.) слабо, отсутствует процесс обучения. Обратная связь не используется, чтобы регулировать курс. В результате изменения направления, как правило, скорее резкие, чем пошаговые и являются продуктом силы, а не адаптации. Поскольку решения принимаются, как реакция на события, а не упреждающе, политика колеблется от кризиса к кризису. Вместо того чтобы четко обрисовать приоритеты и цели, решения принимаются в ходе внутренней борьбы за власть, а конкурирующие представления о будущем Ирана – лишь один из ее элементов» ^[12].

Конечно, подобные противоречия во внутренней логике эволюции государства не уникальны. Как и в других странах, в Иране принятие решений в сфере национальной безопасности происходит в контексте высших стратегических императивов, которые западная философско-политическая мысль выразила, как отношение между целями и средствами. Несмотря на то, что среди иранской элиты есть согласие относительно того, что суверенное исламское государство должно играть ведущую роль в регионе, сохраняются резкие разногласия по поводу средств достижения этой цели (то есть степени их революционности). Профессор Тегеранского университета Х. Ахмади отметил в данной связи, что «стремясь к целям, основанным на суждениях о ценностях и несовместимым с имеющимися средствами, Исламская республика постоянно провоцировала резкую реакцию региональных и международных организаций, что привело к возникновению и накоплению угроз безопасности, которые сделали поддержание режима главной целью внешней политики Ирана ^[1].

В-третьих, стоит отметить, что если главной логикой было просто выживание существующего политического конструкта, элита Ирана прошла через значительные испытания на выносливость, а идеологическая жесткость, казавшаяся в целом пагубной для национальных интересов страны, представляется вполне рациональной. В этом смысле революционный Иран стал региональной державой, ориентированной на статус-кво. Спустя тридцать пять лет после революции Хомейни, согласованная оценка генеральной стратегии Исламской республики или ее «целей» остается нерешенной задачей. С другой стороны, взгляды на «средства», были почерпнуты из дипломатической истории Ирана и в целом доказали свою эффективность, достигнув точки пересечения «целей» и «средств» в сфере стратегического планирования.