Современные научные подходы к исследованию негосударственных участников международных отношений

Карпович Олег Геннадьевич доктор политических наук первый заместитель директора, ИСИП "Российский университет дружбы народов" (РУДН) 101000, Россия, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6 Karpovich Oleg Gennad'evich Doctor of Politics Deputy Director of the Insitute, Institue of Stategic Research and Forecasting of the People's Friendship University of Russia 101000, Russia, Moscow, Mikluho-Maklaya Street 6 karpovich40@mail.ru Другие публикации этого автора

Одним из ключевых вопросов формирования системы мировой политики является определение роли, которую играют в ней негосударственные акторы (НГА) – так называемые «акторы вне суверенитета». Роль этих акторов в мировых политических процессах неразрывно связана с самим понятием мировой политики, которое сегодня, по сути, еще находится в стадии формирования и окончательного признания (институализации) мировой политической наукой и международным экспертным сообществом. Фактически, появление самого понятия «мировая политика» во многом связано с признанием роли негосударственных участников в развитии и конфигурировании системы международных отношений, в отношениях между нациями-государствами, в разрешении возникающих между ними трений, проблем, противоречий и конфликтов. В современной мировой политике «деятельность нетрадиционных акторов вплетена в сложившуюся после подписание Вестфальского мира и получившую развитие в дальнейшем политическую систему мира» ^[1]. Вторжение негосударственных акторов в международные отношения не только изменило всю систему глобального политического взаимодействия, но и привело к кардинальной ее перестройке, которая еще не завершена и продолжается и в настоящий момент. Как справедливо отметил П.А. Цыганков, «возросшая роль негосударственных акторов в международных отношениях и их влияние на микрополитические процессы – очевидная данность, признаваемая практически всеми наблюдателями и исследователями» ^[2].

Этот факт не остался без внимания как западных, так и российских авторов: одной из первых об этом заговорила М.М. Лебедева, в 1990-е гг. введшая в научный оборот термин «мировая политика» (на Западе в это время более популярным был термин «новая международная политика») и многое сделавшая для того, чтобы он укоренился на российской почве. Как в этой связи отметил А.Д. Богатуров, «стихийное самоструктурирование мировой политики как автономной субдисциплины неожиданно оказалось отличительной чертой российской политологии, не характерной для научного процесса в странах Запада» ^[3]. Вместе с тем, жизнеспособность этого термина определила его необходимость для описания новых процессов и трансформаций, происходившей и продолжающих происходить с системой международных отношений: «массовое вторжение в сферу международных взаимодействий негосударственных акторов, резкий рост количества и роли транснациональных корпораций в формировании всемирного рынка, распространение идеалов демократии и прав человека на все новые страны, возникновение конфликтов «нового поколения» и, наконец, появление и непрерывное расширение сферы действия Интернета – эти и сопутствующие им феномены, которые объединяет легкость в преодолении национальных границ, стали основой для выводов о том, что в международно-политическом развитии наступил новый – мирополитической – этап» ^[4], характеризующийся серьезнейшими социо-структурными изменениями ^{[25][26][27][28]}. Отличительной чертой этого нового этапа развития мировой политической системы стало вторжение в сферу международных отношений ТНК, НПО и других «акторов вне суверенитета».

Одним из основных признаков, отличающих мировую политику от международных отношений, стало включение в перечень акторов мировой политики всего спектра «акторов вне суверенитета», что стало актом официального признания статуса негосударственных акторов в мировом политическом процессе, но при этом разрушило монополию наций-государств на внешние сношения, сохранявшуюся еще со времен Вестфаля. Международные отношения при этом остались в рамках вестфальской системе, в которой полноправными участниками МО признаются только нации-государства и различные их производные, включающие в себя межгосударственные союзы, альянсы, коалиции, а также международные организации, обладающие делегированной им все теми же нациями-государствами международной правосубъектностью. В результате сложилась простейшая, но довольно точная формула, проводящая разграничительную линию между международными отношениями и мировой политикой: мировая политика – это международные отношения плюс «акторы вне суверенитета», в число которых входят и ТНК. Негосударственные акторы мировой политики несут в классическую Вестфальскую систему новации, фактически надстраивая ее как по горизонтали, так и в вертикальном измерении. При этом негосударственные акторы «не представляют собой однородного ансамбля, однонаправленно воздействующего на мировую политику» ^[2]: они весьма разнообразны, как по своей структуре, так и по своим целям и мотивам, определяющим характер и содержание их мирополитической деятельности. Как справедливо указывает М.М. Лебедева, «проблема [мировой политики] заключается не в том, что негосударственных акторов много, а в том, как они взаимодействуют между собой. Изучение данного взаимодействия осложняется отсутствием некоего «общего знаменателя», которым в классической Вестфальской системе выступал национальный суверенитет» ^[1]. В системе мировой политики, заполненной не только вестфальскими акторами в виде наций-государств, обладающими суверенитетом, но и невестфальскими «акторами вне суверенитета», такими как ТНК, суверенитетом не обладающими в принципе, этот фактор уже не может служить общим знаменателем ни при каких условиях.

В современном мире можно выделить три основных подхода к исследованию политической роли и деятельности НГА.

Первый подход рассматривает отношения между негосударственными акторами мировой политики и нациями-государствами с либерально-революционных позиций. Сторонники этого подхода утверждают, что негосударственные акторы (в том числе ТНК) вытесняют традиционные государства из мировой политики, переводят их на второстепенные роли, а сами нации-государства под «натиском» транснациональных акторов слабеют, переходят в состояние регресса и упадка и, в отдельных особо печальных случаях, даже в стадию «отмирания» ^[5]. Такой упадок наций-государств, связанный с массовым вторжением в их сферу исключительного ведения «акторов вне суверенитета», вызван, по мнению сторонников либерально-революционного подхода, «моральным превосходством альтруистических неправительственных организаций над государствами-эгоистами» ^[6]. Благодаря этому превосходству международные отношения охватывают революционные процессы, связанные с «реваншем гражданского общества над государством», цель которых – формирование «глобального гражданского общества» ^{[7] [8]}. Таким образом, негосударственные акторы мировой политики не столько развивают, сколько разрушают и демонтируют традиционную систему международных отношений, избавляя гражданское общество от засилья наций-государств и способствуя его либерализации в глобальном понимании и масштабе. Само же массовое вторжение «современных траснациональных акторов явилась серьезным вызовом государствам и всей государственно-центристской системе мира» ^[1].

В современных политических исследованиях именно неолибералы (Р. Кохейн, Дж. Най, Дж. Бертон ^{[9] [10] [11] [12]}) «стали активно продвигать идею множественности акторов на мировой арене» ^[1]. Вместе с тем, эти идеи возникли у неолибералов не на пустом месте и не в результате неожиданного озарения – они стали продолжением либеральной традиции: так, Дж. Розенау еще в середине 1970-х гг. высказывал мнение, что «в историческом развитии человечества происходят кардинальные структурные изменения … Их главным действующим лицом становится не государство, а частные действующие лица, вступающие в отношения друг с другом при минимальном его [государства] посредничестве или даже вопреки его воле» ^[1]. В своих работах он отмечал «двухслойность» мировой политики: по мнению учёного, в мировой политике, «с одной стороны, сохраняется поле межгосударственных взаимоотношений. С другой стороны, формируется поле, на котором основными участниками являются негосударственные участники, «акторы вне суверенитета», которые демонстрируют влияние, сопоставимое с влиянием традиционных акторов» ^[4].

Сторонники другого, консервативно-реалистского, подхода скептически относятся к тезису либералов о преобладающей роли негосударственных акторов в мировой политике: они считают, что эти оценки сильно преувеличены. Они утверждают, что роль наций-государств в международной системе носит структурообразующий характер, вся архитектура современной системы МО состоит из наций-государств и результатов их взаимодействия. С их точки зрения, государства «представляют собой гораздо более устойчивые политические единицы, чем любой из транснациональных акторов» ^[13], и в этом смысле говорить об «устарелости государственно-ориентированных концепций международной политики» преждевременно (К. Уолтц) ^[14]. Эта позиция не отрицает важную роль негосударственных акторов и очевидность масштабов их транснациональной деятельности, но ее нельзя переоценивать в угоду «моде» на «акторы вне суверенитета» и в ущерб очевидному значению государство-центрированного глобального миропорядка. Это довольно здравый подход к оценке реальной роли негосударственных акторов (как легитимных, так и нелегитимных) в мировой политике: даже очень крупным и развитым транснациональным корпорациям трудно соперничать в сфере выработки и принятия политических решений даже с очень средними по совокупной мощи и влиянию государствами: у последних гораздо более высокие мобилизационные возможности, ресурсы и поддержка со стороны других традиционных акторов международных отношений. ТНК, конечно, могут в определенных условиях оказывать существенное влияние на внешнюю и внутреннюю политику отдельных государств, лоббировать или даже навязывать путем прямого давления (нажима) или шантажа выгодные им законы, а в случае сопротивления национальных правительств – провоцировать кризисы, массовые волнения и беспорядки, но в конечном итоге, не зависимо от успешности действий ТНК, окончательная победа все равно остается за нациями-государствами.

Сторонники третьего подхода, объективно-прикладного, не отрицая растущего влияния негосударственных акторов на мировую политику, международные отношения и процессы, все же утверждают, что, «хотя соотношение сил между государствами и НГА, конечно, изменилось, данный факт не приводит к перевороту в мировой политике» ^[2]. Они призывают к объективной оценке роли негосударственных акторов в международных отношениях и призывают перестать рассматривать легитимные негосударственные акторы исключительно с позиций альтруизма (что ведет к их так называемой «романтизации») в пику нациям-государствам, представляемым часто антиподами НГА, то есть акторами, преследующими в мировой политике исключительно собственные эгоистические цели и выгоды. По мнению сторонников данного подхода, необходимо избавиться от соблазна противопоставления «двух миров» - мира неправительственных организаций, часто представляемых альтруистами, главными носителями моральных ценностей и принципов в политике, «выразителей прогрессивного общественного мнения и солидарности формирующегося глобального гражданского общества», м мира наций-государств, заведомых эгоистов, часто представляемых в образе «холодных монстров», «концентрирующихся на собственных сугубо эгоистических интересах, априорно виновных во всех бедствиях и судорожно цепляющихся за остатки своего неминуемо уходящего в прошлое суверенитета» ^[15]. По их мнению, подобного рода взгляды не конструктивны и серьезно оторваны от действительности ^[2], в которой негосударственные акторы МО и нации-государства часто не противопоставлены друг другу, а действуют согласованно, объединяясь ради достижения четко осознаваемых общих целей и выступая при этом агентами и проводниками политики друг друга. Более того, некоторые неправительственные акторы настолько тесно сращиваются с государственным аппаратом той страны, в которой они базируются, что переходят в симбиотическое состояние, в котором сложно провести черту между тем, где кончаются структуры НГА и начинается государство, и наоборот (в России типичным примером такого симбиоза является институт гражданского общества «Общественная палата РФ»). Особенно это касается ТНК, бюрократия которых может быть срощена с административным аппаратом даже не одного, а сразу нескольких государств. Нации-государства же могут создавать так называемые «государственно ориентированные» НГА специально для решения задач в интересах самого государства.

В поддержку данного подхода к роли НГА П.А. Цыганков приводит три основных довода. Прежде всего, он отмечает, что попытки противопоставить «альтруистические» НГА «эгоистическим» государствам носят заведомо ангажированный и идеализированный характер, с чем нельзя не согласиться. Попытка представить государства и власть, которую они олицетворяют, неким «абсолютным злом» преследуют цель убедить общество в том, что наблюдающийся сегодня упадок наций-государств является не только объективным, но и желательным, необходимым для того, чтобы «сквозь обломки» государственно-ориентированной системы международных отношений «взошли ростки» глобального гражданского общества. Такие рассуждения, по мнению П.А. Цыганкова, представляют собой «не столько научные подходы, сколько верования, назначения которых в том, чтобы убедить себя и других в пришествие более демократического мира, управляемого более гуманными способами» ^[2]. С этим доводом ученого можно согласиться: действительно, в тех случаях, когда происходит противопоставление негосударственных акторов нациям-государствам, в качестве аксиомы (то есть на веру) принимается утверждение, что только гражданское общество (элементами которого являются НГА) может быть подлинно гуманным, подлинно демократичным и подлинно альтруистичным, то есть истинным носителем моральных ценностей и принципов в политике. От этой аксиомы обычно и отталкиваются, рисуя современные государства на контрасте с «абсолютными альтруистами» НГА как их полные антиподы, движимые исключительно собственными эгоистическими мотивами. Между тем, эта аксиома при ближайшем рассмотрении не является бесспорной и сама подлежит доказательству, в том числе с применением «полевых» методов современной социологии. Пока что таких исследований, убедительно подтверждающих альтруистическую природу НГА, нет. Впрочем, сложно даже представить современные ТНК – корпорации, главная и единственная цель которых заключается в максимизации прибыли при одновременной минимизации издержек, - в роли эталонов альтруизма: в тех случаях, когда ТНК все же включаются в реализацию социальных проектов или занимаются благотворительностью, это происходит не из-за высокого уровня моральности их деятельности, а является вынужденной мерой, включенной в «социальный контракт» с властью, которая заинтересована в том, чтобы деятельность ТНК не способствовала росту социального напряжения и не провоцировала социальные протесты на подведомственной этой власти территории.

Между «альтруистами» и «государственно ориентированными» неправительственными организациями, рассматриваемыми С. Коэном как две «крайности», существует еще «множество самых разных НПО, более или менее серьезных, более или менее независимых, более или менее некоммерческих» ^[16]. Другими словами, мир НПО чрезвычайно разнообразен и граница между ними и государственными структурами, вопреки убеждениям либералов, не является четкой – она существенным образом размыта.

Во-вторых, сторонники либерального подхода к оценке роли НГА, как правило, переоценивают как саму степень и глубину вторжения негосударственных акторов – «акторов вне суверенитета» - в мировую политику, так и реальный уровень ослабления самих наций-государств и их влияния на мирополитические процессы. Происходит смешение понятий, эклектика, в которой НГА, становящиеся источником новых вызовов и угроз системе МО и мировой политики (к ним, обычно, относят транснациональные структуры организованной преступности – так называемую «мафию», международный терроризм, коррупцию и т.д.) и рост влияния таких негосударственных акторов как ТНК, НПО, диаспоры, ЧВК, международные благотворительные фонды и др. П.А. Цыганков подчеркивает, что все эти негосударственные акторы – существенно неоднородны, и влияние их на государства весьма различно: международная транснациональная деятельность многих из них не только не ведет к снижению возможностей традиционных государств, вытесняя их из сферы мировой политики, но даже идет на пользу этим самым государствам, предоставляя им новый и весьма эффективный инструментарий для решения собственных задач. Так, «если организованная преступность действительно становится угрозой для государства, то этого нельзя сказать об НПО, многие из которых сотрудничают с ним и даже выполняют от его имени ряд задач, например, в оказании гуманитарной помощи, ликвидации последствий природных катастроф» ^{[17] [18] [19] [20]}. По мнению П.А. Цыганкова, «реальное взаимодействие государств и легитимных негосударственных акторов опровергает идею об имманентном антагонизме между статоцентричным [т.е. государство-центричным – термин, производный от англ. State - государство] и мультицентичным мирами» ^[2].

В-третьих, «акторы вне суверенитета» - это очень рыхлая и неоднородная категория негосударственных участников мировой политики, состоящая из легитимных и нелегитимных, аффилированных и не аффилированных с государствами, коммерческих и некоммерческих субъектов, весьма разнородных как по своей природе и способам образования, так и по целям и задачам, которым подчинена их деятельность. Это не монолит: как справедливо указывает М.М. Лебедева, «слишком большая пестрота неправительственных акторов резко ограничивает возможности сравнения международной деятельности, например ТНК и НПО» ^[21]. То же самое можно сказать и о государственных акторах международных отношений и мировой политики. При этом «отношения, которые складываются между традиционными и новыми участниками на мировой арене, далеко не однозначны: часто можно наблюдать сотрудничество государств и новых транснациональных акторов» ^[22]. В этой связи П.А. Цыганков справедливо отмечает, что «разные типы легитимных негосударственных игроков имеют разные отношения с государствами», что не может не сказываться на их взаимном влиянии; более того, «транснациональные бизнес-структуры [ТНК] в большинстве своем имеют более прочные связи с государствами происхождения, чем это принято иногда считать» ^[23]. По мнению Д. Гилбрейта, «часто государственный сектор проводит политику в корпоративных интересах ТНК» ^[24].

Вместе с тем, вопрос о том, кто же сегодня в действительности доминирует в мировой политике, остается открытым: реальные преимущества, приобретаемые в мировой политике нациями-государствами и составляющими им конкуренцию НГА носят ситуативный характер и зависят от конкретной политической ситуации. Будущий мир мировой политики не будет монополией ни обновленных наций-государств, ни новых для сферы политики «акторов вне суверенитета», имеющих инновационную природу. Вероятнее всего, будущее мировой политики – за акторами, имеющими гибридную, комбинированную природу и структуру. Структура таких акторов будет состоять из союзов государств (государственных структур и организаций) и НГА, существующих и взаимодействующих в режиме симбиоза.