Опыт и некоторые проблемы полиции Голландии и Российской Федерации в сфере поддержания правопорядка и охраны общественной безопасности осуществляемые с участием населения

Кобец Петр Николаевич доктор юридических наук главный научный сотрудник, Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России (ФГКУ «ВНИИ МВД России») 117546, Россия, г. Москва, ул. Медынская, 5, корп. 4 Kobets Petr Nikolaevich Doctor of Law Senior Research Fellow at the All-Russian Research Institute of the Ministry of Internal Affairs 117546, Russia, Moscow, ul. Medynskaya, 5, building 4, 129 pkobets37@rambler.ru Другие публикации этого автора

В отечественной юридической литературе вопросам деятельности полиции в зарубежных государствах уделяется большое внимание ^{[1, с. 24-34]}. Российскими учеными часто исследуются проблемы профилактики правонарушений несовершеннолетний за рубежом ^{[2, с. 81-87]}. Немало проведено исследований проблемных вопросов касаемо функционирования системы обеспечения внутренней безопасности в государственном механизме разных стран ^{[3, с. 37-46]}. Исследовались отдельные аспекты участия граждан в охране общественного порядка нашей страны ^{[4, с. 382-386]}. А вот проблеме поддержания правопорядка в зарубежном обществе, подразделениями полиции с участием граждан уделялось не столь большое внимание.

В начале нового тысячелетия внутреннее управление полицейской организации Нидерландов подвергалось существенным изменениям. ^{[5, с. 28]}. Полицейские подразделения Нидерландов переняли модель поддержания правопорядка с участием граждан. Это была модификация программы «наблюдай за домом соседа ^[6].

Ключевые характеристики поддержания правопорядка с участием граждан таковы. Во-первых, поддержания правопорядка с участием граждан основывается на мелкомасштабном подходе. Это означает, что каждый полицейский охраняет отдельно взятый участок. Характеристики участка ему вполне знакомы из-за постоянного присутствия на нем, а он знает жителей этого участка, и, таким образом, они в большей мере склонны сообщать ему о происшествиях. Полицейский получает представление о социальных, экономических, политических и уголовных взаимоотношениях в участке, и, следовательно, он лучше понимает причины (потенциальных) происшествий. Это связано со второй характеристикой поддержания правопорядка с участием граждан, а именно, с акцентом на предупреждении и упреждении.Зная свой участок и его жителей, полицейский может зачастую предупреждать происшествия и начинать проводить предупредительные мероприятия самостоятельно или совместно со своими коллегами ^[7].

Напрашивается вопрос - каковы цели поддержания правопорядка с участием граждан? Из изучения характеристик системы поддержания правопорядка с участием граждан становится ясным, что эта система предназначена для того, чтобы совершенствовать безопасность и качество жизни в обществе. В этом смысле поддержания правопорядка с участием граждан имеет три цели: эффективность, создание сети и реализация оценки и доверия.

Первое, поддержание правопорядка с участием граждан повышает эффективностьработы полиции по нескольким причинам. Когда присутствие полиции оказывается видимым, количество происшествий снижается из-за надзора и вероятных репрессий. Более того, из-за упреждения совершается меньше преступлений, а знание своего участка помогает полицейскому выбрать наиболее эффективные меры вмешательства в ситуацию. Вторая цель - создание сети. Полицейский создает сеть, в которую входят граждане и другие ведомства, в своем участке, чтобы подавлять различные волнения. Располагая такой сетью, полицейский может придать проблемам своего участка даже политическую окраску. Третья цель - реализация оценки и доверия. Полицейский, действующий в рамках поддержания правопорядка с участием граждан, - это человек, которому граждане сообщают о проблемах, возникающих на участке.

Проведенное исследование показало, что местные органы власти и система государственного обвинения оказывают большое влияние на административное управление полицией и оказание официального влияния на полицию. Они решают вопросы о составлении бюджета полиции и ее возможностях, и это имеет прямые последствия для авторитета полиции в контексте поддержания правопорядка с участием граждан ^{[8, с. 59]}.

Поддержание правопорядка в Голландии с участием граждан представляет собой способ обращения к потенциалу граждан, который можно использовать для решения проблем, что позволяет снизить рабочую нагрузку на полицейских. Но более близкая физическая и психологическая дистанция между полицией и гражданами может сама по себе порождать дополнительный спрос на услуги полиции. Полицейский, включенный в эту систему, который физически присутствует на своем участке, разговаривает с гражданами и общается с партнерами по работе, обнаружит больше проблем самостоятельно. В то же время граждане и партнеры, обнаружив, что полицейский находится в поле доступа, с готовностью будут обращаться к нему с проблемами ^[9]. Одним из способов оценки результатов поддержания правопорядка с участием граждан является изучение в чувстве безопасности у граждан и изменений в нем ^{[10, с. 64]}. В случае снижения уровня преступности полицейские, действующие как неотъемлемая часть общества, поощряющие граждан решать проблемы и предупреждать преступления, будут способствовать тому, чтобы у граждан появилось (или укреплялось) чувство безопасности.

Таким образом проведенное исследование дает основание утверждать о том, что поддержание правопорядка с участием граждан - понятие, введенное в некоторые подразделения полиции в начале нового тысячелетия, - представляет собой разработку в голландской системе поддержания правопорядка силами полиции, которая позволяет минимизировать дистанцию между полицией и гражданами. Полицейский, включенный в эту систему, работает в определенном участке и создает сеть с гражданами и другими партнерами, занятыми обеспечением безопасности, чтобы предупреждать преступность и поощрять граждан к решению проблем собственными силами.

В Российской Федерации в настоящее время основными нормативными документами, регламентирующими деятельность общественных формирований по охране общественного порядка, являются: Конституция Российской Федерации; Федеральные законы: от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»; от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»; от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ); от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; от 05.12.2005 № 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества»; от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ). Приказы МВД России: от 10.01.2012 № 8 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности внештатных сотрудников полиции»; от 21.07.2014 № 597 «Вопросы взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации и народных дружин»; от 21.07.2014 № 599 «О Порядке формирования и ведения регионального реестра народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности»; от 18.08.2014 № 696 «Вопросы подготовки народных дружинников к действиям в условиях, связанных с применением физической силы, и по оказанию первой помощи» и другие.

В Российской Федерации участие граждан в охране общественного порядка осуществляется на основе: добровольности, законности, приоритетности защиты прав и свобод человека и гражданина, права каждого на самозащиту от противоправных посягательств всеми способами, не запрещенными законом; взаимодействия с органами внутренних дел (полицией), иными правоохранительными органами, органами государственной власти и органами местного самоуправления; недопустимости подмены полномочий органов внутренних дел (полиции), иных правоохранительных органов, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Основным законом участия граждан в охране общественного порядка, является Федеральный закон от 2 апреля 2014 года № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» (далее – Федеральный закон № 44) который позволил восполнить пробел в федеральном законодательстве и включить в обеспечение правопорядка на добровольной основе максимально возможное количество заинтересованных граждан, создать условия для защиты гражданами прав и свобод в сфере общественного порядка.

Законом установлены основные формы участия граждан в охране общественного порядка, а именно: участие граждан в поиске лиц, пропавших без вести, особенности создания и деятельности общественных объединений правоохранительной направленности, целью которых является участие в охране общественного порядка, порядок и особенности создания и деятельности народных дружин, а также правовой статус народных дружинников.

В настоящее время в 83 субъектах Российской Федерации сформированы региональные реестры народных дружин и общественных объединений правоохранительной направленности. В соответствующие учеты внесено свыше 7,9 тыс. народных дружин (7 904), в составе которых числится около 161,5 тыс. человек (161 543), из них 400 народных дружин из числа членов казачьих обществ численностью свыше 9,7 тыс. человек (9 790) (Данные Главного управления охраны общественного порядка МВД России).

Между тем анализ Федерального закона № 44 выявил ряд недостатков требующих значительной проработки. Так указанный закон не устанавливает ограничений для кандидатов, желающих вступить в народную дружину, в отношении которых прекращено уголовное преследование по нереабилитирующим основаниям либо вследствие применения мер принудительного характера. В результате среди членов народных дружин могут оказаться граждане, совершившие умышленные, в том числе тяжкие, преступления, в отношении которых уголовное преследование прекращено судом, следователем либо дознавателем по нереабилитирующим основаниям.

При этом правовые основания для отказа в регистрации создаваемых ими народных дружин в региональном реестре народных дружин и иных общественных объединений и, соответственно, в предоставлении права участвовать в обеспечении общественного порядка у органов внутренних дел отсутствуют. Ограничение для лиц, страдающих психическими расстройствами, больных наркоманией или алкоголизмом, также труднореализуемо в плане проверки. К примеру, в Бельгии на факт наличия у лица умственной отсталости указывается в удостоверении личности гражданина, реестре населения и в картотеке Министерства юстиции, которое также публикует судебные решения, связанные с ограничением дееспособности. В Люксембурге сведения о гражданах, признанных судом недееспособными (ограниченно дееспособными), можно получить в прокуратуре, ведущей их учет. Данный реестр открыт для любого заинтересованного лица.

Очередной проблемой является подготовка дружинников, которая осуществляется перед проведением мероприятий по охране общественного порядка в форме инструктажа, и составляет по продолжительности не более 30 минут. Однако, учитывая основные задачи в подготовке дружинников, данного временного промежутка недостаточно для качественного освоения ими материала и дальнейшего эффективного использования полученных знаний в своей деятельности.

Не урегулированы вопросы страхования граждан, участвующих в охране общественного порядка. Так в соответствии с частью 6 статьи 26 Федерального закона № 44-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут осуществлять личное страхование народных дружинников на период их участия в проводимых органами внутренних дел (полицией) или иными правоохранительными органами мероприятиях по охране общественного порядка. Таким образом, страхование предусматривается только в отношении одного из основных направлений деятельности народных дружин, указанного в пункте 1 части 6 статьи 12 Федерального закона № 44-ФЗ. Вместе с тем согласно пунктам 2 и 3 части 6 статьи 12 Федерального закона № 44-ФЗ, к основным направлениям деятельности народных дружин относятся, в том числе и участие в предупреждении и пресечении правонарушений на территории по месту создания народной дружины, и участие в охране общественного порядка в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций.

Кроме того, в соответствии с действующим законодательством члены народных дружин и иные граждане могут привлекаться к охране общественного порядка не только органами внутренних дел (полицией) и иными правоохранительными органами, но и органами местного самоуправления.

Также одной из проблем является материально-техническое обеспечение народных дружин. К сожалению, ряд штабов дружин районов не располагают пригодными для работы помещениями, практически полностью отсутствуют средства оперативной радиосвязи, недостаточная обеспеченность средствами оргтехники, форменной одеждой. Руководители местного самоуправления подчас не желают рассматривать вопросы материального стимулирования граждан, несущих службу по охране общественного порядка, обеспечения дружинников средствами индивидуальной защиты и активной обороны, выделения помещений для организации работы штабов народной дружины и необходимого имущества, объясняя своё поведение отсутствием денежных средств в местных бюджетах.

Следующей проблемой в организации взаимодействия полиции и граждан правоохранительной направленности являются определенные сложности зачастую из-за недоверия, боязни конфликта (мести) с правонарушителем, или его родственниками. Нельзя не принять во внимание зарубежный опыт взаимодействия полиции и граждан. Так, к примеру, граждане, которые опасаются мести со стороны преступников, и для которых допрос или выступление на суде связано с определенными трудностями, подпадают под программу «Crime Stoppers» («Борцы с преступностью ^{[11, с. 19]}. Поэтому необходимо учитывать уже сложившийся зарубежный опыт.

Таким образом в настоящее время наша страна переживает очень непростой период с учетом существующих социально-экономических проблем в связи с чем, отмечается рост количества публичных мероприятий, в том числе и протестного характера. В этой связи привлечение населения к участию в охране общественного порядка с учетом положительного зарубежного опыта приобретает на сегодняшний день еще большую актуальность, когда в силу различных причин мы не можем обеспечить постоянное присутствие наружных нарядов полиции на отдельных территориях, и народные дружины рассматриваются как серьёзное подспорье в решении задач охраны правопорядка и общественной безопасности.

Надлежащее обеспечение правопорядка и безопасности граждан в значительной степени зависит от взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями (в том числе правоохранительной направленности) и в этом им может оказать существенную помощь изучение положительного зарубежного опыта.