О состоянии и тенденциях развития гражданского общества в России

Уваров Александр Анатольевич доктор юридических наук заведующий, Оренбургский государственный аграрный университет 460014, Россия, Оренбургская область, г. Оренбург, ул. Ленинская, 65 Uvarov Aleksandr Anatol'evich Doctor of Law Head of the Department of Constitutional and Municipal Law, Orenburg State Agricultural University, Law School. 460014, Russia, Orenburgskaya oblast', g. Orenburg, ul. Leninskaya, 65, kv. 66 uvarov.al@mail.ru Другие публикации этого автора

      Участие  российских граждан в формировании и деятельности институтов гражданского общества не просто общепризнанная позитивная цель, а жизненная необходимость существования и процветания нашего народа и государства.   Многочисленные ячейки гражданского общества скрепляют и цементируют социальные связи российского общества, способствуют полноценной реализации основных прав и свобод граждан. В свою очередь, государственный аппарат, солидаризируясь с институтами гражданского общества, расширяет собственные возможности и повышает эффективность своей деятельности. В этой связи, важно понять, что именно способствует вовлечению людей в деятельность гражданского общества, и с помощью каких правовых инструментов возможно стимулировать  и оптимизировать такую деятельность. Для решения этой исследовательской задачи представляется важным обратить внимание на такие вопросы, как: 1) концептуальные положения, на которых базируются взаимоотношения гражданского общества и государства; 2) элементы солидаризации граждан, как условие формирования гражданского общества; 3) анализ программных и правовых мер государства, направленных на формирование и укрепление институтов гражданского общества; 4) организационные основы структур гражданского общества и  степень их привлекательности для граждан;5) оценка результатов практической деятельности отдельных структур гражданского общества; 6) проблемы правового регулирования и перспективы развития неформальных проявлений гражданского общества.          

      Оценивая в целом перспективы воплощения той или иной модели гражданского общества в России, следует отметить, что самой распространенной ныне является патерналистско-эга-литарная модель. Перспективы социального развития в ней видятся в восстановлении государственного регулирования большей части экономики и, как следствие, в предполагаемом значительном росте бюджетных средств, выделяемых на социальные программы. Альтернативная патерналистской — модель либеральная. Ее суть — в приоритетах прав личности и свободного предпринимательства, призванных обеспечить материальное и ментальное достоинство личности при минимальной, персонифицированной и адресной социальной поддержке государства. Данные модели составляют полюса пространства социальных ожиданий. Между ними расположена ныне весьма узкая зона модели социал-демократической. От государства здесь ожидают прямого регулирования только некоторых ключевых для безопасности и благополучия страны секторов экономики (а не большей ее части, как в патерналистской модели и не либерального режима свободной экономики). Социальная поддержка населения не должна быть патерналистски тотальной, но и не персонально-минимальной. Государство должно защитить всех наиболее нуждающихся.^{[1,с.212-213]}

     В истории России уже были апробированы и патерналистско-эга-литарная и либеральная модели. Обе они как показывает наш советский период и период разгула демократии и рыночных отношений (90-е годы прошлого столетия) не привели к желаемому результату.  Особенно горько сознавать, что не оправдала своих надежд либеральная модель, которая так успешно функционирует в западных странах. Между тем опыт так называемых «постисторических» (в понимании Ф. Фукуямы) стран показывает, что многие из трудностей, с которыми они столкнулись в конце XX в., уже не решаются посредством дальнейшей «эксплуатации» моделей либерального государства и гражданского общества как комплементарных структур. Более того, на поверку оказывается, что и порождены они зачастую исчерпанностью либеральной политико-правовой модели, ее неспособностью ответить на вызовы современности. Главной проблемой, с которой столкнулись современные либеральные общества — это эрозия нравственности, достигшая опасных размеров. ^[1,с.349] Это происходит по многим причинам, в том числе по причине низкой степени солидаризации общества. В свою очередь разобщенность общества может быть вызвана различными экономическими, национальными, религиозными и иными факторами. Разумеется, в обществе с антагонистическими  отношениями очень сложно создать эффективные институты гражданского общества. Даже в развитых западных странах обостряются проблемы взаимоотношений вследствие, например, мульти культурной политики в отношении иммигрантов с иной религиозной верой, традициями, жизненными установками, которые не хотят ассимилироваться с ценностями, которые являются основой жизнедеятельности коренного населения и создают свои собственные анклавы, являющиеся очагами напряженности. В России помимо проблем национальных, религиозных, этнических отношений, актуальной является проблема  экономической стратификации населения, не позволяющая солидаризироваться людям в силу несовместимости их материального уровня (благосостояния), и вытекающего из этого образа жизни.  Опорой любого государства является его, так называемый, средний класс. Слишком бедные люди люмпенизированы, им не интересно все то, что непосредственно не связано с добыванием средств для своего хотя бы физического существования.   Слишком богатые люди, также теряют интерес к окружающей их действительности и проблемам  простого населения, поскольку благодаря своему богатству они могут всех этих проблем избежать, либо решить их за рубежом. Поэтому не случайно даже в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008г. №1662-р  одной из целевых установок является увеличение среднего класса к 2020 году до более половины населения. ^[2] Но насколько реально достижение этой цели в России?  В качестве показателя оценки этого состояния служит коэффициент соотношения доходов 10% самых богатых и 10% самых бедных. Чем меньше этот коэффициент, тем многочисленнее средний класс.. Так вот, если коэффициент соотношения 10% самых богатых и 10% самых бедных по данным на 2014 год в Швеции составлял  6,1, в Германии – 7,1, в Италии – 9,1, в Испании – 10,1, то в России он составил 45,1  (выше,  чем в Гондурасе – 38,1 и в Нигерии – 42,1).^[3]     В этой связи довольно странно выглядит позиция законодателей, которые с порога отвергают инициативы по таким законопроектам, как введения налога на роскошь, введение прогрессивной шкалы налогообложения на доходы физических лиц, но зато дружно и оперативно принимают законы, обязывающие граждан вносить взносы на капитальный ремонт жилья, законы, сокращающие социальные расходы на население.

     Одной из тенденций развития гражданского общества в России является тенденция по передаче государственных функций структурам гражданского общества, ослаблению в отношении этих структур государственного контроля.^[4] С учетом незрелости российского гражданского общества эти меры могут вызвать не только проявление позитивной, но и негативной энергии гражданского общества, которая вызовет  качественно новую волну правонарушений. Механизм ответственности, который был приспособлен к борьбе с нарушениями, вызванными действиями органов публичной власти, может дать сбои в борьбе с аналогичными правонарушениями, субъектами которых являются структуры гражданского общества, поскольку, за рамками правового регулирования остаются вопросы порядка и условий принятия этими структурами своих неправомерных решений. Одним из направлений решения этой проблемы является процесс демократизации не только государственного аппарата, но и управленческих аппаратов структур гражданского общества, создания внутри этих структур транспарентного, гуманного и справедливого режима отношений. Главным индикатором при этом должны стать интересы каждого отдельного человека, его благополучие. Разумеется, что при этом должны быть соблюдены и государственные интересы, выражающиеся в укреплении основ конституционного строя, обеспечения суверенитета и целостности российского государства, его безопасности. Представляется, что потенциал действия мер юридической ответственности в гражданском обществе намного выше, чем в сфере функционирования государственной власти, поскольку кроме правовых средств воздействия здесь подключаются многие механизмы, которые присущи исключительно гражданскому обществу. Однако для того, что бы раскрыть и поддержать эти механизмы, нужен соответствующий импульс со стороны государства.

   Что касается направления, связанного с вовлечением структур гражданского общества в реализацию различных долгосрочных государственных программ, то вызывает большие сомнения директивные положения этих программ, указывающих на то, что само возникновение и увеличение этих привлеченных структур полностью зависит от воли государственных органов – исполнителей программ. Так, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года одной из целей в области образования является создание в образовательных организациях органов самоуправления (попечительских, наблюдательных и управляющих советов). В государственной программе «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2016-2020 годы» предписывается увеличить долю волонтерских организаций, осуществляющих свою деятельность на базе государственных образовательных организаций высшего образования в 2016г. – до 25%, 2017 – до 35%, в 2018г. – до 45%, в 2019г. – до 55%, в 2020г. – до 70%. Совершенно очевидно, что исполнители этих программ, т.е. представители государственных органов и учреждений в погоне за этими показателями будут использовать преимущественно свой административный ресурс в сочетании с практикой создания псевдо структур, которые будут функционировать только «на бумаге». Между тем, в условиях обострившегося экономического кризиса и социального неблагополучия населения многие общественные структуры занимаются реальными делами, являясь значительным подспорьем для государства.

     На основе данных социологических опросов можно оценить востребование, т.е. предпочтения участия граждан, в частности в социально-ориентированных НКО. Первую позицию здесь занимает деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина, правовое просвещение (29%), далее идут – поддержка общественно значимых молодежных инициатив (24%), деятельность в сфере образования, просвещения, науки (23%), благотворительная деятельность (23%), развитие добровольчества (22%). ^[5,с.55]   В свою очередь ключевыми темами при обращении самих граждан, в частности, в Общественную палату РФ в 2015г. явились: «ЖКХ» (26% всех обращений), «государство, общество, политика» (20%), «оборона, безопасность и законность» (24%), «социальная сфера» (18%), «экономика» (12%). ^[5,с.160]  Мотивировка участия граждан в общественных формированиях и движениях гражданского общества в плане соотношения меркантильных и альтруистических позывов, судя по состоянию нашего гражданского общества  пока не в пользу последних. Так, по данным локального опроса проведенного среди студенческой молодежи г.Оренбурга на вопрос о главном стимуле участия студентов в общественных формированиях (опрос проводился среди студентов юристов об их участии в общественных формированиях, связанных с их будущей профессией)  77%  - связывают эту деятельность с получением практического опыта и знаний; 18% - надеются сделать в будущем на этом карьеру; 5% - таким путем попытаются повысить свой авторитет в глазах окружающих.   

     Излишняя формализация многих гражданских структур в России отпугивает, особенно молодежь, от участия в их деятельности. В Германии же понятие «гражданская ангажированность» связывается скорее с представлением о «почетной работе на общественных началах», о неоплачиваемом труде (этой работой на общественных началах там занимается около 22 млн. человек), нежели с членством в жестких организованных объединениях и согласием людей брать на себя долгосрочные обязательства. Церкви, партии, профсоюзы – все эти организации жалуются на сокращение числа своих членов, прежде всего из числа молодежи.  Всегда трудно провести четкое разграничение между частной деятельностью граждан и гражданской деятельностью на добровольных началах: тут явно недостаточно применение критериев общего блага, поскольку общее благо может вытекать из суммы частных интересов,  - пишет В.Тирзе. Важным критерием для характеристики  организации гражданского общества является открытость доступа, т.е. готовность гражданских организаций к интегрированию совокупности их мотивов и интересов.^[6,с.15-16]   Степень социальной сопричастности граждан к проблемам которые решаются структурами гражданского общества в ее активных формах (стремлении путем непосредственного участия в них самостоятельно решить эти проблемы) зависит, таким образом, от того насколько эти структуры мобильно и адекватно реагируют на интересы и потребности людей, а также насколько доступна и привлекательна форма их функционирования. 

     Как показывает практика, граждане России в целом активно откликаются на чужую беду, высылая пострадавшим от природной стихии или находящимся в иной трудной жизненной ситуации свои сбережения, участвуя в благотворительных мероприятиях, волонтерстве, и т.п.  Но все это в основном разовые акции.  Многие же стационарные организации типа благотворительных фондов вызывают у людей недоверие, поскольку под прикрытием этих структур, зачастую работают мошенники. Не случайно и в Федеральном законе от 11 августа 1995г. №135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» много внимания уделяется вопросам: правового оформления  благотворительной деятельности (ст.7.1.); компетенции ее организаций (ст.12); источникам финансирования (ст.15); имуществу (ст.16); контролю за осуществлением благотворительной деятельности (ст.19); ответственности благотворительной организации (ст.20).^[7] Как отмечает в этой связи Э.А.Фомин: «вообще для государства благотворительность есть особая форма имущественных отношений, связанных с движением материальных ресурсов. Поэтому оно относится к ней весьма заинтересованно как к хозяйственной деятельности и совершенно безразлично к тому, что это, в первую очередь, этический и культурный феномен, приводящий в движение совсем другого рода ценности – этические и культурные». ^[8,с.28]       

Как представляется большой потенциал этих ценностей, которые собственно говоря и составляют фундамент гражданского общества, содержится в добровольческом (волонтерском) движении. В России о волонтерской деятельности упоминается во многих законодательных актах (ФЗ от 12 января 1996г. «О некоммерческих организациях», ФЗ от 19 мая1995г. №82 «Об общественных объединениях», ФЗ от 11 августа 1995г. №135 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях», ФЗ от 12 апреля 2010г. №61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств», ФЗ от 6 мая 2011г. №100-ФЗ «О добровольной пожарной охране»; ФЗ от 1 декабря 2007 г. №310-ФЗ «Об организации и проведении XXII Олимпийских зимних игр  и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты»»; и др.) Однако единого акта о волонтерской деятельности в России до сих пор не принято. В 2013г. был подготовлен проект федерального закона «О добровольчестве», где добровольческая деятельность определялась как осуществление физическими лицами добровольной, социально направленной, общественно полезной деятельности по выполнению работ, оказанию услуг без получения денежного или материального вознаграждения (кроме случаев возможного возмещения связанных с осуществлением добровольчества затрат).^[9]   Таким образом, добровольчество (волонтерство) – это воплощение лучших черт человека, поскольку осуществляется оно не в добровольно принудительном порядке (как например, субботники или иные массовые мероприятия инициируемые властью), а по зову сердца каждого участника. Такого рода занятие отличается от аналогичной деятельности по отношению к конкретным людям (близким, знакомым) тем, что имеет массовый публичный характер и адресована неопределенному кругу нуждающихся в помощи лиц. В отличие от благотворительной деятельности добровольчество уже не связано в такой степени с материальными отношениями (кроме права на возмещение произведенных затрат), поэтому не так формализовано, что является привлекательным моментом для его участников (общими чертами является мотивация – с одной стороны, милосердие и сострадание, с другой – защита и обеспечение прав человека как гражданский долг).   В какой то степени добровольчество можно сравнить и с участием в органах общественной самодеятельности (клубы по интересам, общества охотников и рыболовов, филателистов, цветоводов, и т.п.), поскольку для волонтеров их деятельность это тоже своеобразное хобби, которое отличается важным моментом, - в основе волонтерства лежит не личный интерес или потребность, а высокая гражданская позиция. Надо отметить, что сферы и возможности волонтерского движения безграничны. Это не только устранение последствий стихийных бедствий, но и помощь обездоленным, тяжело больным (волонтерство в хосписах),      жертвам преступлений, беженцам и вынужденным переселенцам в сферах здравоохранения, образования, социальной защиты. Волонтерство можно рассматривать и как важную часть общественной деятельности самостоятельных институтов гражданского общества (церкви, СМИ, бизнес сообществ, и др.) Механизм волонтерства довольно сложный и поэтому есть опасность забюрократизировать  это важное и перспективное направление развития гражданского общества, свести его к набору обязательных регистрационных и учетных действий, что может отпугнуть значительную часть основных его участников – молодежь, отторгающей любые формализованные отношения.     

     Наряду с волонтерством существуют и более узкие специальные направления развития гражданского общества. Это например, деятельность структур гражданского общества по проблемам брошенных или оставшихся без попечения родителей детей. С 2015 года в России официально уже больше нет детских домов.^[10]   Таким образом, сиротские учреждения становятся лишь временным прибежищем для детей перед устройством их в семьи. Одной из основных задач, - отмечается в докладе Общественной палаты РФ о состоянии гражданского общества в России за 2015 год, - чтобы дети вообще не доходили до стен казенных учреждений. К этой работе необходимо подключать профильные НКО и фонды.^[5,с.144]

   Сохраняет свою остроту и проблема бездомных, поскольку их число год от года увеличивается. В октябре 2015г. Общественная палата РФ провела круглый стол «Проблемы социальной адаптации и интеграции лиц без определенного места жительства», в ходе которого констатировалось, что пока мероприятия по противодействию росту количества бездомных являются неэффективными, они, как правило, сводятся к эпизодической помощи, неспособной изменить ситуацию в корне: временному помещению в стационары, организации ночлежек, снабжению медикаментами, продуктами питания и одеждой. В то же время имеется положительный опыт отдельных некоммерческих организаций, основанный на создании трудовых общин. Живя в общинах, лица без определенного места жительства избавляются от алкогольной и наркотической зависимости, приучают себя к честному труду и проходят социальную адаптацию для того, чтобы вернуться к нормальной жизни. При этом им оказывается помощь в поиске жилья, восстановлении удостоверяющих личность документов, предоставляется   медицинская помощь и правовая поддержка.^[5,с.191]

    О состоянии гражданского общества в России по его отдельным аспектам функционирования говорят статистические данные и данные социологических исследований, представленные, в частности, в Докладе Общественной палаты РФ о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2015 г. Так среди социально ориентированных НКО наибольшей популярностью пользуются такие направления деятельности, как: деятельность в области образования, просвещения, науки (59399 организаций); деятельность в области улучшения морально-психологического состояния граждан и духовного развития личности (50858 организаций); деятельность в области культуры и искусства (48919 организаций); деятельность в области здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан (48888 организаций); содействие патриотическому, духовно-нравственному воспитанию детей и молодежи (46748 организаций).  

     О том, что больше всего россиян доверяют Президенту РФ (78%), вооруженным силам (62%), правительству (56%), а общественные структуры находятся где-то на периферии их доверия (в частности, партиям доверяет всего 17%), ни для кого не секрет.  Согласно ст.7 Конституции РФ Россия – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимального размера оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты – все это важнейшие государственные гарантии социальной сферы жизни человека. Казалось бы роль гражданского общества в этой сфере не значительна, но практика показывает, что государственный сектор социальных услуг не способен полностью удовлетворить все потребности населения, как это было в советский период. В этой ситуации россияне вынуждены менять свои жизненные установки. Так, согласно данным социологических исследований проведенных Институтом социологии РАН за период с 2011 по 2014 год довольно значительно изменились установки граждан по вопросам: о возможности выжить без поддержки государства – в 2011 об этом заявили 34% , а в 2014 г. уже 44% опрошенных. Предпочтение позиции, согласно которой главное – это инициатива и предприимчивость в 2011г. высказало 43%, в 2014г. уже 56% опрошенных.^[11]

     Представленные данные социологических исследований – это всего лишь эмпирический материал, свидетельствующий подобно температуре больного или здорового человека о наличии или отсутствии тех или иных симптомов болезни и общем состоянии его организма. Некоторые позитивные результаты о росте гражданского самосознания людей могут свидетельствовать о правильной политике нашего государства на пути развития гражданского общества. В то же время низкие показатели общественной активности населения свидетельствуют об определенных просчетах в сфере законодательного регулирования местного самоуправления, развития гражданских структур в экономической, социальной и политической жизни.

     Гражданская активность – это один из индикаторов оценки состояния гражданского общества. Важными являются, прежде всего, вопросы о том, каковы объекты приложения этой гражданской активности и в каких формах они будут реализованы? Даже западные исследователи сомневаются в жизнеспособности действующих уже несколько столетий институтов гражданского общества. «Гражданское общество может пригодиться, - рассуждают они, - только в случае ее реконструкции путем расчленения теории с последующим составлением из нее нового целого, которое обеспечивало бы максимальное приближение к ее самой поставленной цели». ^[12,с.95]  В качестве вывода из указанного тезиса следует, что возникает необходимость в такой концепции гражданского общества, которая давала бы возможность анализировать новые формы коллективной идентичности и на их основе формулировать положения, способные содействовать созданию более свободных и более демократических обществ.^[13,с.544]

    Выше рассматривались только позитивные и формализованные аспекты гражданской активности, но как известно в гражданском обществе имеют место и неформальные проявления как конструктивного, так и деструктивного характера. О тенденциях их развития говорить намного сложнее, поскольку их появление может быть следствием как общей политики нашего государства (в широком значении), так и следствием пробелов и противоречий в законодательстве (в специальном значении).   Необходимо отметить, что пробел в законодательстве не всегда так очевиден, как противоречие и может восполняться действием общих принципов законодательства, а также преодолеваться аналогией закона и аналогией права. Неформальные общественные проявления гражданского общества свидетельствуют о  неурегулированности   определенных отношений в ракурсе «конкретные права – конкретные обязанности». Но это не значит, что такие общественные проявления  не находятся под воздействием общих правовых принципов,  определяющих взаимоотношения государства, гражданского общества и человека. Данные общественные проявления также находятся в правовом поле и развиваются в определенном направлении заданном этими правовыми принципами. Возможно, что это и есть естественная правовая среда, в которой только и могут функционировать неформальные проявления гражданского общества, которые, в свою очередь, можно расценивать и как некую промежуточную стадию образования формализованных структур гражданского общества. Излишнее вмешательство в эту среду правовых установлений может погубить зарождающиеся ростки новых общественных структур. Вместе с тем, многие из неформальных проявлений гражданского общества так и остаются таковыми, поскольку по своей природе не способны эволюционировать в те или иные формализованные структуры гражданского общества. Полезность таких неформальных структур заключается не только в том, что они потенциально представляют собой новые, более совершенные структуры и институты гражданского общества, но и в том, что они являются своеобразной «флорой» для питания  и дальнейшего развития гражданского общества.   В этой связи задача законодателя заключается в том, чтобы обеспечить благоприятный демократический режим функционирования этих неформальных структур, в отдельных случаях стимулируя их проявление и определяя желательное в интересах государства и общества русло их развития. Однако навязанные гражданскому обществу «сверху», искусственно созданные государственными органами структуры гражданского общества могут принести только вред, поскольку рано или поздно произойдет отторжение этих структур от гражданского общества, как инородного тела не способного ассимилироваться в нем. Так, попытки навязать населению муниципальными чиновниками управляемую ими модель территориального общественного самоуправления путем назначения его руководителей, определения круга задач, введения системы отчетов о проделанной работе, т .п., создают у населения на самом деле представление  не о реальном территориальном общественном самоуправлении, а об очередной структуре местной администрации муниципального образования.

     Проявления гражданского общества могут носить не только позитивный характер. Общий экономический кризис создает  среди населения определенные протестные настроения, безработица увеличивает число маргинальных групп населения оппозиционно, или даже враждебно настроенных против представителей публичной власти и установленных ими порядков. Снижается роль действующих в рамках законодательства формализованных общественных структур гражданского общества и повышается роль стихийных, хаотичных проявлений неформальных структур гражданского общества. В этой ситуации государство вынуждено будет принимать меры ограничивающие некоторые права и свободы граждан, которые они реализуют в качестве членов гражданского общества.

    Стратегическое направление развития гражданского общества в России уже не подлежит какой-либо корректировке. На это не должны повлиять ни экономический кризис, ни обострение некоторых социальных противоречий в обществе. Укрепление государственности, повышение эффективности работы государственного аппарата не может произойти без мощной поддержки со стороны структур гражданского общества. Возможны, конечно, временные тактические отступления от взятого курса, усиление административных рычагов воздействия на регулирование тех или иных отношений. Общественное развитие как  социальный   процесс не может избежать каких-либо противоречий и даже ошибок. Но можно быть уверенным, что пока будет соблюдаться действующая Конституция РФ, устанавливающая и гарантирующая основные политические, экономические и социальные устои нашего государства и общества, опасность возвращения к авторитарному прошлому будет маловероятна.