Содержательная характеристика основных элементов системы обеспечения безопасности дорожного движения

Калюжный Юрий Николаевич кандидат юридических наук доцент, Академия управления МВД России 125171, Россия, г. Москва, ул. Зои И Александра, 8 Kalyuzhny Yury Nikolaevich PhD in Law Docent, the department of Administation of Work of Public Order Units of Staff Training Centre, Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia 125171, Russia, g. Moscow, ul. Zoi I Aleksandra, 8 kaluzhniy-y@yandex.ru Другие публикации этого автора

Безопасность дорожного движения является одной из важных социально-экономических и демографических задач Российской Федерации. Аварийность на автомобильном транспорте наносит огромный материальный и моральный ущерб как обществу в целом, так и отдельным гражданам ^[1].

Обеспечение безопасности дорожного движения является составной частью обеспечения безопасности Российской Федерации, обеспечения национальной безопасности нашего государства.

Российской Федерацией проводится системная государственная политика, в рассматриваемой области, представляющая собой часть внутренней и внешней политики государства и олицетворяющая в себе совокупность скоррелированных и объединенных единым замыслом правовых, организационных, социальных, политических, экономических, информационных, специальных и иных мер, реализуемых государственными органами на основе концептуальных, стратегических и доктринальных документов.

Вопросы обеспечения безопасности дорожного движения, проведения государственной политики в рассматриваемой области, осуществления государственного управления системой обеспечения безопасности дорожного движения, находятся под пристальным вниманием представителей отечественной науки. В данном контексте, с позиций методологических подходов, ключевое место принадлежит системе обеспечения безопасности дорожного движения.

В общем, теоретическом аспекте, понятию, содержанию, составным элементам, назначению и функциям термина «система» посвящено значительное количество работ в различных областях научного познания: философии, социологии, юриспруденции, политологии, экономики, но все они едины в целевом назначении любой системы – продуктивно решать поставленные цели и задачи путем осуществления управленческого воздействия на интересуемые общественные отношения.

Несмотря на систематическое использование термина система обеспечения безопасности дорожного движения в научной литературе, законодателем, указанная категория не определена, а имеющиеся научные позиции противоречивы, либо отражают характеристику исследуемых общественных отношений с позиций отдельных отраслей права.

В самом общем виде понятие «система», объясняющая сущность управления, характеризуется наличием таких признаков как: субъект управления - воздей­ствие - управляемые объекты. В обозначенной системе субъект управления оказывает доминирующую роль, а управляемые объекты притворяют его решения и действия и трансформируют их в процессе собственного функционирования ^[2], то есть объекты управления, принимают активное участие в управленческом процессе и информируют управляющий орган о происходящих процессах, результатах деятельности и имеющихся проблемах.

Система обеспечения безопасности дорожного движения не представляет собой саморегулируемую систему, а является сложной социальной структурой, опираясь на сознание человека, позволяющая через его деятельность воздействовать на общественные процессы, явления и отношения, связанные с безопасностью дорожного движения, посредством государственного управления.

Вопросы управления в различных областях, интересовали исследователей издавна, а в 1948 году как область самостоятельного научного исследования общих закономерностей получения, хранения, передачи и преобразования информации в сложных управляющих системах, в том числе и обществе, сформировались в науке – кибернетики ^[3].

В теории права отмечено, что государственная власть реализуется через государственное управление - целенаправленное воздействие государства, его органов на общество в целом, различные его сферы (экономическую, социальную, духовную) на основе познанных объективных законов для выполнения стоящих перед обществом задач и функций  и выражается в деятельности государственных органов и учреждений, образующих механизм (аппарат) этой власти ^[4]. Совокупность значимых признаков, указанных в обозначенном определении в полной мере относится и к государственному управлению общественными отношениями в области дорожного движения.

Традиционно описание организации государственного управления ограничивается представлением структуры его субъекта, т.е. системы государственных органов, а то и отдельных из них, например, органов исполнительной власти, и исчерпывается характеристикой их правовых статусов ^[2]. Вместе с тем, справедливо указывает Г.В. Атаманчук, что не многих интересуют вопросы о том, что обусловливает создание и существование тех или иных органов, их предназначение.

Ю.Н. Старилов, изучая правовые аспекты понятия «система», раскрывающее сущность управления, выделил следующие характерные ее признаки: задачи и цели; субъекты и объекты управления; функции; организационная структура; единство, самостоятельность и взаимозависимость элементов системы; определенные формы и методы деятельности ^[5].

Таким образом, представляется обоснованным, рассмотреть отдельные элементы, входящие в систему обеспечения безопасности дорожного движения.

Вопрос о целях и задачах системы обеспечения безопасности дорожного движения принадле­жит к числу одних из самых важных для выстраивания эффективного функционирования исследуемой социальной системы, ее тео­рии и практики, а также определения направлений, форм и методов государственного управляющего воздействия на регулируемые общественные отношения.

Задачи системы обеспечения безопасности дорожного движения в общем концентрированном виде изложены в Федеральном законе от 10 декабря 1995 года №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», в соответствии с которым, закон охраняет жизнь, здоровье и имущество граждан, защищает права и законные интересы граждан, интересы общества и государства посредством предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий ^[6].

Система обеспечения безопасности дорожного движения имеет целью достижение идеального состояния, связанного с предупреждением, предотвращением, недопущением и устранением явлений и процессов, ставящих под угрозу жизнь и здоровье не только граждан, а людей в целом, обеспечение сохранности и целостности их имущества. Соответственно, при достижении цели, как конечного результата, на который направлена деятельность всей системы, невозможно наличие вредных последствий в виде ДТП. Безопасность дорожного движения, безопасность перевозок людей и грузов, охрана жизни, здоровья и имущества участников транспортного комплекса, защита их прав и законных интересов, а также имущества представляют собой приоритетные направления деятельности, как в России, так и за рубежом.

Субъектом рассматриваемой системы в широком смысле выступает государство в виде совокупности его органов, нередко именуемых государ­ственным аппаратом. Вместе с тем, не все его органы, предприятия, учреждения и организации оказывают управляющее воз­действие на общественные отношения в области дорожного движения. Многогранность функций государства, и связей его с обществом определяют и различные направления деятельности государственных органов, разные способы их воздействия на управленческие отношения.

Субъекты системы обеспечения безопасности дорожного движения осуществляют управляющее воздействие на общественные отношения в области дорожного движения, которые объективно детерминированы, имманентными данной системе (независимо от воли и желания человека) закономерностями существования и развития явлений.

В науке понятие государственное управление имеет неоднозначное понимание и толкование. В теории права получила распространение научная позиция толкования государственного управления в широком смысле. Согласно которой, государственное управление осуществляется при помощи государственного механизма, состоящего из совокупности органов, реализующих основные направления государственной деятельности (законодательные органы, исполнительные органы, судебные и иные органы) ^[7].

В административном праве государственное управление, помимо указанной научной позиции широкого толкования, рассматривается в узком смысле, то есть государственное управление, представляет деятельность органов исполнительной власти и носит исполнительно-распорядительный характер, вне рамок законотворчества и правосудия. Все субъекты (органы) исполнительной власти фактически являются звеньями системы государственного управления ^[8]. Закономерно возникает вопрос, каким образом, государство и его социальная подсистема – обеспечения безопасности дорожного движения влияет на рассматриваемые общественные отношения?

В теории и практике функционирования государства, с целью эффективного воздействия на общественные отношения, в том числе и управляющего воздействия на общественные отношения в области дорожного движения, в понятийном аппарате механизма влияния субъектов управляющего воздействия, используется термин государственное регулирование.

Ю.М. Козлов, исследуя сущностное содержание понятий управление и регулирование, указывает, что управление как правило, традиционно связывается с наличием у его субъектов непосредственно подчиненных объектов, а регулирование – с воздействием преимущественно на не подчиненные субъекту управления объекты ^[9] (например, на общественные объединения, такие как Всероссийское общество автомобилистов, негосударственные формирования, на самостоятельно действующие предприятия и учреждения государственного сектора и т.п.).

Несмотря на существование научных подходов к пониманию государственного управления в широком и узком смысле, рассматривая совокупность общественных отношений в системе обеспечения безопасности дорожного движения, становится ясным, что государством не оставлен без внимание широкий пласт общественных отношений, связанных с реализацией своих полномочий законодательной и судебной властью в вопросах обеспечения безопасности дорожного движения, путем управленческого воздействия на них либо регулятивного. Вместе с тем, понимая принципиальную и содержательную разницу воздействия на регулируемые отношения, тем не менее будем придерживаться широкого понимания термина государственное управление.

В качестве объекта управления в системе обеспечения безопасности дорожного движения выступают различные явления, общественные процессы и отношения, например, человек, коллектив, социальная общность, как участники дорожного движения; механизмы организации дорожного движения, правового обеспечения деятельности; технологические процессы регулирования дорожным движением, производства транспортных средств и т.д.

В системе обеспечения безопасности дорожного движения при осуществлении управляющего воздействия субъекта управления, использующего предоставленные полномочия, на объекты управления, образуются «прямые и обратные связи» характеризующие содержание управляемого воздействия, преимущественно выраженное в функциях.

Исследование управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления, определить объективные потребности субъектов управления в выборе различных методов и средств.

Функция управления — это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления ^[10].

Изучение функций государственного управления системой обеспечения безопасности дорожного движения позволяет более полно уяснить содержание управленческого воздействия, вопросы сбалансированной работы всех элементов управляемой системы, выявить имеющиеся проблемы и определить пути повышения эффективности реализации целей и задач функционирования системы на основе имеющихся средств.

Л.Л. Попов, исследуя функции общего понятия управления, констатирует, что в процессе управления находят свое непосредственное выражение его функции, определяемые целевым назначением управленческой деятельности. И выделяет следующие функции: прогнозирование (планирование); организация системы управления и обеспечение ее деятельности; координация действий участников; регулирование их деятельности; распорядительство и контроль. Кроме того, делается вывод о том, что указанные функции являются, приемлемы и для понимания управления в социальной сфере ^[11], одной из которых является сфера обеспечения безопасности дорожного движения.

В работе Г.В. Атаманчук приведена классификация функции управления на внутренние и внешние, олицетворяющие целевое воздействие на общественные про­цессы внутри и вне государственной управляющей системы, а также на общие, отражающие сущностные моменты государственного управле­ния и специфические, раскрывающие особенное содержание управляющего воздействия ^[2].

Рассматривая функции (государственной администрации) государственного управления Д.Н. Бахрах подчеркивает, что каждая функция имеет конкретное содержание, свою специфику и осуществляются с помощью определенных способов и форм управления. Отмечая структурную обособленность функций, выделяет три основные их группы: функции ориентирования системы, функции обеспечения системы и функции оперативного руководства системой ^[12].

Значительное внимание в вопросах исследования функций государственного управления уделено Ю.Н. Стариловым, который рассмотрел научные позиции отдельных ученых на классификацию и установление функций государственного управления как управленческого права, исследовал указанные функции с позиций содержательного подхода, как основных направлений деятельности органов исполнительной власти и классифицировал функции государственного управления на основные и специфические. Основные функции государственного управления представляют собой всеобщие, типичные, виды взаимодействия между субъектами управления и их объектами, характерные для всех управленческих связей. К которым относятся: информационное обеспечение деятельности государственных органов, прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления и государственных органов, планирование, организация, распорядительство, руководство, координация, контроль, регулирование и учет ^[5].

Совершенно справедливо Ю.Н. Старилов соглашается с мнением В.И. Кнорринга, указывавшего, что при большом числе функций управления любая их классификация не является абсолютной, в результате того, что в ней могут находиться смежные или перекрывающие друг друга элементы ^[5].

В подтверждение вариативности функций С.С. Алексеев придерживается позиции, согласно которой функции государства различны, порядок их происхождения и модификации зависит от первостепенности задач, которые предстают перед социумом в ходе его эволюции, и целей, которые люди преследует ^[4].

Изучение различных научных подходов в отношении понимания, сущности и разнообразия функций, разноплановости воздействия субъектов правоотношений на соответствующие явления и процессы, да и существование диверсифицированных мнений в отношении используемых с функциями категорий – функции управления, функции государственного управления, функции государственных органов, функции органов государственной власти, а также управленческие функции всех органов государства (т.е. помимо исполнительных органов, органов законодательной и судебной властей) позволяет прийти к выводу о том, что указанное разнообразие стало возможным благодаря авторскому пониманию целевого воздействия субъектов различных уровней, в их единстве и взаимосвязи, на социальные, экономические, правовые и иные про­цессы, вызванные необходимостью удовлетворения потребностей общества и государства.

Вместе с тем, указанные функции имеют совокупность схожих признаков (например, по субъекту и объекту управления), что в широком понимании, позволяет рассматриваемые функции с их классификациями отнести к системе обеспечения безопасности дорожного движения, как одной из важнейших подсистем государства. Поскольку обеспечение безопасности дорожного движения выступает в данном случае как подчиненное, особенное явление, представляется возможным выделить наиболее характерные для рассматриваемой системы функции государственного управления ею.

Обеспечительная функция. Система обеспечения безопасности дорожного движения, функционирует для обеспечения реализации целей и задач, в интересах которых она сформирована государством. В первую очередь, для выполнения задач, изложенных в статье 1 Федерального закона Российской Федерации от 10 декабря 1995 года №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» и позволяет осуществить надлежащее исполнение функций государственных органов по обеспечения прав и законных интересов человека и гражданина, с целью эффективного воздействия на общественные отношения и социальные процессы в области дорожного движения.

Синергетическая функция, выражающаяся в установлении наибольшего результата функционирования системы обеспечения безопасности дорожного движения, за счет построения оптимальных связей, возникающих между относительно самостоятельными субъектами обеспечения безопасности дорожного движения, объектами и иными явлениями и процессами системы; посредством государственного управления их деятельностью в многофакторной среде экономических, социальных, правовых, технических и иных отношений, связанных с обеспечением безопасности дорожного движения, позволяющая повысить совокупный результат взаимных действий для достижения общей цели – предупреждения причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижение тяжести их последствий.

Коммуникативная (информационная) функция системы обеспечения безопасности дорожного движения представляет собой социально обусловленный процесс систематизации, обработки, анализа и использования информации, происходящей в процессе государственного управления с целью своевременного выявления недостатков в ее функционировании и выработки безотлагательных мер, направленных на корректировку управляющего воздействия.

Регулятивная функция проявляется в целенаправленном воздействии государства на общественные отношения, складывающиеся в области дорожного движения при помощи специальных, юридически предусмотренных средств и методов, которые направлены на совместную упорядоченную деятельность элементов системы на основе планирования, анализа, моделирования, координации и коррекции складывающихся правоотношений.

Охранительная функция выражается в правовом воздействии норм права на объекты управления, побуждающие их соблюдать нормативные правовые акты в области дорожного движения, правовые режимы, установленные ими. Данная функция зачастую выражается в применении уполномоченными лицами мер предупредительного, принудительного и даже восстановительного характера. При реализации охранительной функции в исследуемой области может быть использовано принуждение, кроме того применены меры юридической ответственности, восстановительные санкции. Рассматриваемая функция системы обеспечения безопасности дорожного движения реализуется посредством деятельности государственных органов, государственных и муниципальных служащих, деятельности судебных органов, а также деятельности законодательных органов, создающих условия для реализации охранительной функции.

Организационная функция обеспечивает построение и существование сбалансированного «каркаса», совокупности органов государственного управления, позволяющего субъектам обеспечения безопасности дорожного движения, на основе предоставленных полномочий осуществлять управляющее воздействие на объекты управления и, тем самым, добываться положительной обратной связи, способствующей реализации иных функций, рассматриваемой системы.

Правотворческая функция позволяет функционировать системе обеспечения безопасности дорожного движения в «заданных рамках», определенных нормативными правовыми актами и является неотъемлемым атрибутом цивилизованного, демократического государства, регулирующая деятельность элементов, рассматриваемой системы на основе установленных правил. Рассматриваемая функция формирует и выстраивает как организационные, управленческие, так и процессуальные отношения, способствуя реализации иных функций системы.

Функция контроля является одной из функций системы обеспечения безопасности дорожного движения, позволяющая на основе анализа действий элементов управляемой системы своевременно выявлять их недочеты с целью последующего корректирующего воздействия, посредством реализации иных функций, для обеспечения надлежащей деятельности всей системы.

Функция мотивации одна из основных функций управления и, соответственно, рассматриваемой системы. Данная функция заключается в побуждении как должностных лиц, являющихся субъектами управленческого воздействия к результативной, добросовестной деятельности для достижения целей системы обеспечения безопасности дорожного движения, так и объектов управляющего воздействия к выполнению установленных норм и правил поведения. Функция мотивации призвана обеспечить качественное выполнение всеми сторонами системы своих обязанностей. Согласно теории А. Маслоу, человек испытывает потребность, когда ощущает физиологически или психологически недостаток чего-либо, потребность в безопасность человеком ощущается сразу после физиологических потребностей ^[13]. Ситуация с аварийностью на автомобильном транспорте, наглядно демонстрирует потребность социума и его отдельного индивида в безопасности дорожного движения.

Стоит вспомнить, что любая система, в том числе и система обеспечения безопасности дорожного движения, создана человеком и решающее воздействие, через совокупность социальных и государственных институтов, оказывает на нее именно человек. Кроме того, любая система предназначена для удовлетворения отдельных потребностей человека, в нашем случае – потребностей в безопасности дорожного движения, не только своей, но и своей семьи, своих близких. Так как, человек является основным элементом любой социальной системы, которая создана им и для его благ, то мотивация является одной из основных побуждающих функций развития, функционирования и совершенствования системы обеспечения безопасности дорожного движения.

Рассмотрение функций системы обеспечения безопасности дорожного движения, позволяет сделать вывод, что все они направлены на достижение целей ее функционирования, каждая из них при этом, занимает важную нишу в деятельности системы и позволяет ей адекватно реагировать на постоянно меняющиеся общественные отношения для оптимальной работы совокупности элементов исследуемой системы. Вместе с тем, функции системы обеспечения безопасностью дорожного движения — это основные направления ее деятельности, выражающие сущность и социальное назначение, цели и задачи государственной системы по управлению общественными отношениями и самим обществом в присущих ей формах и характерными ей методами.

Основу организационной структуры системы обеспечения безопасности дорожного движения, в основном составляют органы исполнительной власти, представляющие наиболее объем­ную часть государственного аппарата, выраженную разветвленной вертикалью органов испол­нительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Организационная структура исследуемой системы представляет собой одно из ключевых понятий системы обеспечения безопасности дорожного движения, тесно связанное с целями, функциями, процессом управления, работой субъектов управляющего воздействия и распределением между ними полномочий. В рамках этой структуры протекает весь управленческий процесс, в котором участвуют должностные лица всех уровней и подсистем, категорий и профессиональной специализации. Различия в структуре организации отдельных государственных органов, проявляются в особенностях их функционирования, содержании управляющего воздействия на объекты системы и эффективность их деятельности, а в ряде случаев фактор сбалансированно организованной системы оказывает на нее деятельность определяющее влияние.

Системность государственного управления обеспечения безопасности дорожного движения как неотъемлемый признак самой системы, обеспечивает достижение поставленных задач и суммарное осуществление управленческих функций, субъектами управляющего воздействия на объекты управления за счет эффекта прямых и обратных связей, что позволяет упорядочить общественные отношения в исследуемой области.

Система обеспечения безопасности дорожного движения выражается в определенных действиях ее субъектов в которых воплощается ее содержание и направленность. Каждый субъект системы в соответствии со своей компетенцией осуществляет те или иные действия, выражающие содержание государственно-управ­ленческих функций субъекта управляющего воздействия, обличенные в конкретную форму. В науке административного права выделяются правовые и неправовые формы управления.

Правовые формы представляют собой, в основном (исходя из субъектов управления) действия субъектов государственной власти, совершение которых влечет наступление правовых последствий. В правовых актах управления получают свое непосредственное выражение юридически властные полномочия субъектов системы обеспечения безопасности дорожного движения.

Совершение неправовых форм не связано с изданием правовых актов управления, и соответственно, прямых юридических последствий не влекут, так как, в своем большинстве, представляют организационные действия, выдают официальные документы, подтверждающие субъективные права (например, право на управление транспортным средством), контролируют соответствие поведения участников дорожного движения требованиям установленных правовыми актами и др.

Методы системы обеспечения безопасности дорожного движения выступают как способы воздействия на регулируемые общественные отношения. Методы, используемые в процессе реализации субъектами государственного управления воздействия на объекты управления разнообразны.

Применение методов управления в системе обеспечения безопасности дорожного движения зависит от целей и задач управляющего воздействия (социальных, экономических, правовых, организационных и др.), а также от результативности использованных методов. Обратная реакция объекта управления или отсутствие таковой, на управляющее воздействие субъекта управления обуславливают специфику использования методов (убеждения или принуждения, выраженных в разнообразных вариантах), то есть правильный выбор метода обеспечивает продуктивность в достижение целей и задач самой системы.

Система обеспечения безопасности дорожного движения, как и иная социальная система, обладает единством, самостоятельностью и взаимозависимостью ее элементов. Единство элементов системы, их глубинных связей и отношений между собой, законов, на основе которых осуществляется их взаимодействие, и выражаются основные черты и тенденции развития общественных отношений, явлений и процессов в области дорожного движения отражают сущность рассматриваемой системы.

Анализ научных подходов к пониманию системы обеспечения безопасности дорожного движения, характеристики структурных элементов системы, исследование ее организационной структуры и компетентностного потенциала субъектов управляющего воздействия на объекты управления, их взаимных связей в единстве и взаимообусловленности, позволяет представить классификацию системы обеспечения безопасности дорожного движения, состоящую из ряда подсистем, сформированных по функциональному признаку:

- Организации дорожного движения, управления дорожным хозяйством и улично-дорожной сетью.

- Организации перевозок пассажиров и грузов, обеспечения транспортной безопасности.

- Осуществления федерального государственного надзора и специальных разрешительных функций.

- Обеспечения безопасности транспортных средств.

- Подготовки водителей транспортных средств и пропагандистского воздействия на участников дорожного движения.

- Ликвидации последствий дорожно-транспортных происшествий и оказания медицинской помощи пострадавшим в них.

- Нормативно-правового обеспечения, мониторинга и стратегического планирования.

Таким образом, система обеспечения безопасности дорожного движения предполагает не простое объективное существование государственных органов, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества, (в широком понимании, кроме того, законодательных и судебных органов), которые являются субъектами управляющего воздействия на общественные отношения в области дорожного движения, а основанную на стратегическом управлении, целенаправленную, организованную, взаимообусловленную их деятельность, по реализации имеющихся компетенции, направленную на достижение целей обеспечения безопасности дорожного движения, сводимых, в общем смысле, к предупреждению причин возникновения дорожно-транспортных происшествий, снижению тяжести их последствий, посредством реализации единой государственной политики.