Стратегия развития Шанхайской организации сотрудничества как акт "мягкого права" в межгосударственном экономическом взаимодействии

Шилина Мария Геннадьевна аспирант, кафедра международного публичного и частного права, Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики» 101000, Россия, г. Москва, ул. Мясницкая, 20 Shilina Maria Gennad'evna Post-graduate student, the department of Public and Private International Law, National Research University “Higher School of Economics”; Advisor of the Chairman of the Board on Information Policy and Communications; Foundation Siberian Expert Center “Modernization” 101000, Russia, Moscow, Myasnitskaya Street 20 mary.shilina@gmail.com Другие публикации этого автора

Современные условия диктуют возрастающую потребность в регулировании динамично развивающихся международных экономических отношений, что обусловливает тенденцию, связанную с активным нормотворчеством межправительственных объединений.

Актуальным представляется анализ актов «мягкого права» (soft law), разработку концепции которого связывают с именами Р. Дюммона, Дж. Голда и др. ^{[22, с. 446]} (в советской же доктрине параллельно развивалась теория о рекомендательных нормах международного права ^{[5, с. 97]}, оперативно разрабатываемых сегодня и устанавливающих правила поведения государств в рамках международных межправительственных объединений. Документы данного вида являются оперативным и гибким средством реагирования на быстро меняющуюся ситуацию в мире, эффективным инструментом дипломатического решения возникающих проблем ^{[2, с. 55]}. Отсутствие юридической обязательной силы норм «мягкого права», отсутствие последствий в виде юридической ответственности в случае невыполнения обязательств, обусловливает распространение данного международно-правового явления. Более того, государства, как показывает практика, стараются следовать таким нормам (так, в сфере действия и применения «мягкого права» формируется обычная норма международного права, по применению принципа добросовестного выполнения международных обязательств).

Вопрос о сущности актов и норм «мягкого права» является дискуссионным. Так, одни авторы ^{[6, с. 124; 7, с. 163]} признают правовой характер «мягкого права», другие же не признают. В содержание данного явления предлагаем включать нормы, обладающие не юридической, а морально-политической обязательной силой (non-legal soft law) ^{[21, с. 709-714; 20, с. 850-866]}, что находит подтверждение в практике государств и в современной доктрине международного права (так, согласно доктрине, способом создания международного права является соглашение государств о придании нормам юридического характера; акты «мягкого права» международных организаций со стороны правительств оцениваются как морально-политические и таким образом, по сути, правом не являются).

Согласимся с авторами ^{[4, с. 30]}, выделяющими следующие признаки норм «мягкого права»: закрепление в писанных нормативных источниках; результат нормотворческой деятельности государств, согласования воль государств; общий характер; отсутствие качества формальной определенности и установления четко определенных прав и обязанностей государств; как правило, подготовительный этап перед формированием международно-правовых норм.

К категории «мягкого права» международных межправительственных объединений можно отнести следующие формы фиксации международных норм: резолюции международных организаций и политические декларации, содержащие рекомендации. При этом к данной категории не относятся решения по вопросам своей деятельности (так называемое «внутреннее право») и политические акты, выполняющие лишь протокольную или информационную функции и не содержат задач совместной деятельности и политических обязательств.

Текущие условия интенсификации межгосударственного экономического сотрудничества на фоне процессов глобализации и регионализации, новейшие геополитические и геоэкономические реалии обусловливают закрепление параметров сосуществования государств в международных документах «мягкого права». С этой целью государства активизируют деятельность в рамках международных объединений по разработке совместных стратегий дальнейшего развития.

Для России на современном этапе важнейшей является кооперация и координация развития экономической политики с соседними и с усиливающими свое экономическое влияние развивающимися государствами. Так, 2015 г. был определяющим с точки зрения экономического партнерства, обусловил интенсификацию взаимодействия РФ с такими значимыми и динамичными международными структурами как ШОС и БРИКС.

В рамках прошедших в Уфе Саммитов были приняты важнейшие для определения развития и регулирования международных экономических отношений документы, обозначившие цели и параметры дальнейшей деятельности данных механизмов взаимодействия – Стратегия развития Шанхайской организации сотрудничества до 2025 г. ^[12] (далее – Стратегия) и Стратегия экономического партнерства стран БРИКС до 2020 г. ^[13].

Актуальным является анализ Стратегии ШОС до 2025 г. как акта динамично действующей в современных условиях международной организации. Документ показателен с точки зрения развития экономической компоненты, которая сегодня в ШОС становится значимым элементом ^{[17, с.39-41]}.

Принятие Стратегии ШОС явилось важным этапом, подвело итоги деятельности и определило ориентиры и параметры дальнейшей эволюции организации. По словам генерального секретаря ШОС Дмитрия Мезенцева, это «первая за всю историю ШОС попытка подготовки масштабного документа», «очень предметный, профессиональный документ», принятие которого фактически ознаменует завершение становления ШОС.

Стратегия разработана в соответствии с Решением Совета глав государств-членов ШОС № 3 от 12 сентября 2014 г. «О проекте Стратегии развития Шанхайской организации сотрудничества до 2025 года», принятым в сентябре 2014 г. в Душанбе с учетом положений «Основных направлений стратегии развития ШОС на среднесрочную перспективу», утвержденных на заседании Совета глав государств-членов ШОС в 2012 г. в Пекине. Акт основывается на положениях Хартии ШОС ^[15] и Договора о долгосрочном добрососедстве, дружбе и сотрудничестве государств-членов ШОС ^[1].

Документ учитывает «прогноз развития международной и региональной обстановки», а также дает «оценку деятельности самой ШОС, ее роли в регионе и мире, соотношение с другими субъектами международных отношений» ^[12]. Президент России Владимир Путин, отметил, что Стратегия «определяет конкретные задачи на ближайшее десятилетие». По словам лидера Казахстана Нурсултана Назарбаева, акт «призван стать основой деятельности ШОС».

В рамках ШОС не так много масштабных, относящихся к «мягкому праву», актов. Анализ Стратегии представляется необходимым для понимания и определения возможностей и вариантов дальнейших действий государств-членов ШОС и потенциальных кандидатов для вступления в организацию, а также для осознания потенциала организации по отношению к другим механизмам межгосударственного сотрудничества.

Структура Стратегии-2025 состоит из вводной части и следующих десяти разделов:

I. Тенденции мирового и регионального развития,

II. Цели и задачи,

III. Принципы и ценности,

IV. Политическое взаимодействие,

V. Сотрудничество в области безопасности,

VI. Торгово-экономическое сотрудничество,

VII. Культурно-гуманитарное взаимодействие,

VIII. Информационное измерение,

IX. Политика открытости и партнерства,

X. Международное сотрудничество.

Исследуемый документ начинается с вводной части, которая закрепляет основные причины разработки, а также достигнутые за недолгий период результаты. Отмечается, что ШОС утвердилась как «влиятельный участник современной системы международных отношений», на данном этапе сформирована нормативно-правовая база и «успешно функционируют механизмы многостороннего взаимодействия», также установлены партнерские отношения с государствами, международными организациями «разделяющими принципы и ценности ШОС».

Далее в разделе «Тенденции мирового и регионального развития» содержаться положения, касающиеся сложной геополитической обстановки и вызовов, на фоне которых государства ШОС продолжают развивать взаимодействие, оценивается влияние глобализации и технологического прогресса, которые обусловливают «рост взаимозависимости государств». Варианты развития международных экономических отношений связываются со «смещением потенциала мирового развития на Восток», усилением позиций развивающихся стран, становлением полицентричного мироустройства. Указывается, что возможное отсутствие «должного уровня взаимодействия ведущих экономик» и «недостаточная координация кредитно-денежной политики на международном уровне» могут осложнить сложившуюся ситуацию в мировой экономике, которая находится в зоне риска.

Общие цели на предстоящий период выделяются в Стратегии в отдельный раздел. Ключевыми для развития экономической компоненты ШОС, для устойчивого развития государств-членов, повышения благосостояния и уровня жизни населения являются следующие: укрепление «взаимного доверия»; укрепление ШОС как «эффективной полноформатной региональной организации»; «углубление торгово-экономического и инвестиционного взаимодействия, а также совместной проектной деятельности». Для достижения указанных целей государства должны сконцентрировать усилия на создании «региона экономического роста и прогресса, дружбы и процветания», «благоприятных условий для роста торгового и инвестиционного взаимодействия, разработке и реализации совместных инфраструктурных проектов, а также укрепления делового сотрудничества с участием Делового совета и Межбанковского объединения ШОС».

Впервые указывается, что в перспективе ШОС видится как «многопрофильная региональная организация, не предусматривающая экономического интеграционного объединения с образованием наднациональных институтов управления». Данное положение является знаковым, так как в ШОС уже могли бы быть созданы некоторые наднациональные механизмы (в частности, по координации кредитно-денежной и транспортной политики), возможен переход к так называемой «позитивной» ^{[3, c. 167]} экономической интеграции. Закрепив данное положение, государства констатировали отход от традиционных моделей региональной экономической интеграции (в первую очередь, от линейно-стадиальной европейской модели Б. Баллаши ^[19]), которые не виделись эффективными в охватываемом организацией регионе, интеграция будет развиваться скорее «снизу-вверх» через активность частных экономических субъектов. Открывается возможность создания на базе ШОС международного объединения нового формата ^{[23, c.57-63]}, в котором могут осуществляться отдельные интеграционные мероприятия в разноскоростном и дифференцированном порядке (возможно не охватывающие всех членов), также заложена основа для разработки новых теоретических концепций и конструкций по оптимальному экономическому взаимодействию государств региона.

Актуальным в этом свете представляется отдельно закрепленное положение, согласно которому стороны будут формировать общие подходы в отношении китайской инициативы «Экономического пояса Шелкового пути» «как одного из инструментов создания благоприятных условий для продвижения экономического сотрудничества на пространстве ШОС». Масштабный инфраструктурный проект, на наш взгляд, может стать ключевым для интенсификации экономического взаимодействия государств ШОС, способствовать их сотрудничеству с другими государствами Азии и Европы ^{[18, c.1-14]}. При этом, согласимся с мнением экспертов ^[9], о том, что многосторонние проекты ШОС могут быть гораздо шире и «привлекать новых участников, у которых имеются собственные широкие экономические интересы», расширение организации выводит экономическую компоненту «за рамки сопряжения проектов Китая и ЕАЭС». Таким образом государства ШОС должны сосредоточится, в первую очередь, на определении собственной экономической программы.

В исследуемом документе закреплены задачи по дальнейшему совершенствованию нормативно-правовой базы ШОС, повышению эффективности механизмов взаимодействия и укреплению практического сотрудничества с наблюдателями и партнерами по диалогу. Данные задачи являются базовыми, обусловливающими качество развития всех областей сотрудничества. Скорейшее решение и дальнейшая работа в данных направлениях позволит скорее достичь поставленных целей.

Путь к целям ШОС основывается на принципах «шанхайского духа» («духа взаимного доверия, взаимной выгоды, равенства, взаимных консультаций, уважения к многообразию культур и стремления к совместному развитию»). Равноправие государств-членов как базовый принцип будет и далее практически воплощаться в механизме принятия решений путем консенсуса, который, подвергается критике, подлежит реформированию как не отвечающий сложившимся реалиям ^[8]. Отсутствие интереса к совместным проектам со стороны одного государства (сегодня механизм позволяет Узбекистану фактически блокировать сотрудничество в экономической и культурной сферах) не должно блокировать возможность многостороннего сотрудничества. Отметим, что постепенному отходу от принципа консенсуса будет способствовать расширение ШОС. Оптимальным представляется нормативно закрепить механизм принятия решений, схожий с содержащимся в Хартии АСЕАН (ст. 20) ^[14], и предусматривающим возможность передачи вопроса, по которому не удается достичь консенсуса, на рассмотрение саммита. Таким образом, своевременная модернизация механизма в перспективе может негативно повлиять на развитие сотрудничества.

Политическое взаимодействие сегодня является определяющим по отношению к другим сферам деятельности ШОС, на котором строится вся система межгосударственного взаимодействия в рамках организации. В разделе, посвященном данному вопросу, указывается, что ШОС будет и дальше вносить вклад в «построение демократического, справедливого и рационального мирового порядка, основанного на коллективных началах, на верховенстве международного права, а также на взаимном уважении, невмешательстве во внутренние дела, доверии и выгоде, равноправии и партнерских отношениях между государствами при центральной координирующей роли ООН». Также в ШОС предполагаются эффективными консультации по вопросам повестки дня международных экономических отношений и действия по формированию «справедливого международного финансового порядка, учитывающего реальное соотношения интересов», «открывающего равный доступ всем государствам к преимуществам глобализации».

Аспекты торгово-экономического сотрудничества, которое является важным «элементом обеспечения стабильности на пространстве ШОС» и инструментом «достижения устойчивости организации на длительную перспективу», закрепляются в отдельном разделе. Отмечается, что будут приниматься согласованные меры, направленные на дальнейшее расширение взаимовыгодного взаимодействия в указанной сфере с помощью «формирования благоприятного инвестиционного и делового климата, поддержки деловых инициатив, реализации проектов в приоритетных направлениях сотрудничества и развития инфраструктуры». Государства-члены будут оказывать друг другу содействие в интеграции в мировую экономику, «способствовать минимизации для национальных экономик негативных последствий глобализации». Предполагаются практические меры по реализации экономических и инвестиционных проектов, включая подготовку профильных специалистов, работу по созданию Банка развития и Фонда развития ШОС как финансовой основы. Укрепление взаимовыгодного сотрудничества в банковско-финансовой сфере, развитие рынка финансовых услуг и привлечения инвестиций, совершенствование платежно-расчетных отношений в рамках ШОС должно усилиться.

В отборе и реализации проектов будут и дальше участвовать общественные институты – Деловой совет и Межбанковское объединение ШОС. Также будет поощряться участие «заинтересованных правительственных структур и деловых кругов государств-наблюдателей и партнеров по диалогу», привлечение которых, на наш взгляд, является необходимым при реализации многих многосторонних проектов, особенно в транспортно-логистической сфере.

Сотрудничество планируется развивать и по линии малого и среднего бизнеса, осуществлять приграничные и межрегиональные проекты, создавать совместные производства. В документе названы форматы обмена опытом (регулярные совместные форумы, выставки и семинары), призванные способствовать внедрению инновационных технологий, взаимодействию малого и среднего бизнеса с научно-исследовательскими учреждениями, которые уже зарекомендовали себя как весьма действенные. Например, укреплению интеграционных процессов между государствами-членами и расширению деловых контактов между предпринимателями и инвесторами стран-участниц ШОС способствовал прошедший в сентябре 2015 г. в Душанбе бизнес-форум предпринимателей стран ШОС (организатором которого выступил Государственный комитет по инвестициям и управлению государственным имуществом Таджикистана), целью которого являлось развитие регионального экономического сотрудничества. Также отметим, что в развитие Соглашения о научно-техническом сотрудничестве ^[10] от 2013 г., также будут формироваться программы и проекты инновационного взаимодействия, осуществляться обмен научно-техническими достижениями, совершенствоваться договорно-правовая база (предполагается разработка плана научно-технического партнерства).

Транспортно-логистическая сфера взаимодействия сегодня является ключевой в ШОС, формирование устойчивого транспортного сообщения обеспечивает развитие иных направлений экономического сотрудничества ^{[16, c. 78-87]}. Активизации будет способствовать реализация транзитного потенциала ШОС, «формирование региональных транспортных и транзитных коридоров», а также предполагаемое вступление в силу и практическая реализация Соглашения о создании благоприятных условий для международных автомобильных перевозок ^[11] от 2014 г. Перспективным направлением совместной работы является «взаимодействие в области модернизации инфраструктуры и логистики, в том числе путем расширения на пространстве ШОС сети международных логистических центров и формирования сети индустриальных кластеров вдоль транспортных артерий». Создание безопасных и сбалансированных транснациональных транспортно-логистических систем является основным фактором экономического роста стран ШОС, а информационные и телекоммуникационные технологии как ключевой инструмент логистической системы могут способствовать ускорению роста и снижению издержек.

Сфера энергетики является также значимым и потенциально перспективным направлением экономического взаимодействия. Государства-члены планируют развивать взаимовыгодное разноплановое сотрудничество в данной сфере, в том числе «в области использования возобновляемых и альтернативных источников энергии», будут использовать экологически чистые источники энергии и передовые природоохранные технологии.

Таможенная сфера – направление сотрудничества, которое сегодня предполагает дальнейший обмен информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу; взаимодействие в области развития и применения системы управления рисками; борьбу с таможенными правонарушениями; защиту прав интеллектуальной собственности, а также подготовку специалистов таможенных служб по программам профессионального образования, переподготовки кадров и повышения квалификации.

При дальнейшем взаимодействии в области сельского хозяйства государства-члены будут уделять особое внимание «совместным высокотехнологичным проектам по производству и переработке аграрной продукции, внедрению инновационных технологий». Также устанавливается, что «для обмена передовым опытом и технологиями в агропромышленном комплексе будут проводиться совместные форумы, выставки, учебно-практические курсы и семинары, а также научные исследования».

Анализ показывает, что заявленные масштабы экономической деятельности в ШОС предполагаются грандиозными, возможен выход организации на глобальный уровень влияния. Государства ШОС убеждены, что к 2025 г. организация усилит позиции в «глобальной и региональной архитектуре, активно работая в пользу построения полицентричной демократической системы международных отношений».

Актуальным остается вопрос о практической реализации положений Стратегии ШОС как акта «мягкого права». Отметим, что в организации механизм, который обеспечит реализацию Стратегии 2025 и других рекомендательных актов ШОС существует. В частности, по мнению Д. Мезенцева, к его элементам можно отнести «ежегодные встречи глав государств, комплексную и масштабную оценку сделанного организацией за год, обозначение высшими руководителями ближайших задач, утверждение Отчета генерального секретаря ШОС о деятельности организации, подотчетность Совету глав-государств всех «механизмов» взаимодействия и сложившуюся систему контроля за исполнением решений, практику многостороннего сотрудничества на протяжении 14 лет». Данный механизм контроля будет способствовать движению ШОС вперед, однако нормативно механизм не закреплен. В этом отличие Стратегии 2025 ШОС от Стратегии 2020 БРИКС, которая содержит отдельный раздел, посвященный реализации документа. Так, Раздел IV. устанавливает, что «шерпы будут пересматривать Стратегию раз в пять лет или чаще, если это необходимо», а также будут «ежегодно предоставлять лидерам стран БРИКС отчет о ходе реализации Стратегии» ^[13]. При этом, Генсек ШОС подчеркивает, что «Стратегия - это не план работы, а философия развития», что, на наш взгляд, не совсем соответствует новейшим реалиям. Продуктивной могла бы стать разработка более детального плана по выполнению акта.

На наш взгляд, для полноценной и качественной реализации Стратегии ШОС необходим комплекс мер. Оптимально осуществление контроля за исполнением обязательств из акта, который конструктивно мог бы осуществляться при помощи следующих мер:

• Во-первых, необходимо четко определить, кто будет отвечать за реализацию новой Стратегии (оптимальным видится создание специальных комитетов, комиссий, групп экспертов, назначение специальных докладчиков, иных должностных ли, ответственных за ее осуществление);
• Во-вторых, целесообразно производить обзорные визиты государствами ШОС между собой для изучения и проверки ситуации по практическому выполнению положений;
• В-третьих, результативным средством будет предоставление отчетов государствами о ходе выполнения рекомендаций, а также предоставление иной необходимой информации.
• В-четвертых, действенным предполагается определенный контроль со стороны иных международных организаций. Выполнению обязательств также будет способствовать последовательная поддержка Стратегии со стороны мирового сообщества, авторитетных международных организаций и влиятельных государств.

Помимо этого, дальнейшая эффективность документа, на наш взгляд, связана с необходимостью осуществления определенных действий на внутригосударственном уровне. Так, Стратегия объективно предполагает некоторые изменения в законодательствах отдельных государств-членов (под влиянием актов «мягкого права» могут быть отменены, изменены, дополнены правовые акты государств, приняты новые), что будет способствовать росту числа схожих норм, сближению права государств ШОС, и соответственно развитию интеграции.

Последовательная реализация Стратегии «позволит укрепить ШОС в качестве консолидированной, эффективной многопрофильной международной организации», обеспечивающей «стабильность, экономическое сотрудничество и повышение благосостояния граждан государств-членов».

Анализ положений предполагающих дальнейшую эволюцию ШОС, закрепленных в Стратегии, выявил эффективность принятого документа в перспективе. Стратегия является актом «мягкого права» и, таким образом, является релевантным и гибким средством решения задач совместного развития государств-членов ШОС, как государств с разным уровнем развития экономики, социально-культурными традициями. В исследованном документе согласуются и объединяются в итоге в единую волю ШОС интересы разных государств.

Таким образом, заключим, что современные акты «мягкого права» международных объединений, в частности, стратегии совместного развития государств, играют существенную роль в регулировании современных международных экономических отношений.