Пределы правового регулирования общественного контроля

На сегодняшний момент одной из актуальных тем исследования является проблема создания эффективной системы общественного контроля в РФ. Внешний независимый от органов публичной власти контроль способен эффективно дополнить систему внутреннего контроля, то есть контроля органов власти друг за другом, тем самым становясь необходимой предпосылкой построения правового демократического государства.

Потенциал общественного контроля заключается в неограниченном количестве субъектов (любой гражданин в той или иной форме может участвовать в осуществлении контроля) и разнообразии форм осуществления (общественный мониторинг, общественная экспертиза, общественное обсуждение и т.д.).

Общественный контроль дает возможность гражданам участвовать в управлении делами государства, не получая статуса государственного или муниципального служащего. Например, гражданин может участвовать в процессе проведения общественной экспертизы в качестве эксперта; при проведении общественной проверки быть общественным инспектором и т.д.

Общественный контроль направлен на повышение качества работы и результатов деятельности государственных органов. Однако для построения эффективно функционирующей системы общественного контроля, способной выполнять стоящие перед ней задачи, необходимы условия и предпосылки, например определенный уровень правовой культуры общества, желание органов власти содействовать инициативе гражданского общества и т.д.

Одним из важнейших вопросов, решение которого способно оказать важное влияние на развитие системы общественного контроля, является вопрос о том, необходимо ли правовое регулирование рассматриваемой сферы, и если да, то каковы должны быть его пределы.

Данную проблему, на наш взгляд, необходимо решать с позиции вопроса соотношения пределов деятельности государства и гражданского общества, которые могут и должны участвовать в работе друг друга, в частности, в форме контроля, соблюдая при этом определенный баланс, чтобы не ограничивать и мешать деятельности друг друга, а способствовать развитию и совершенствованию. Применительно к нашему исследованию, в первую очередь необходимо рассмотреть вопрос о том, насколько государство может регулировать деятельность гражданского общества, чтобы оно не стало вмешательством и управлением его институтами.

Так, не вызывает споров положение о том, что государственный контроль обязательно должен быть урегулирован нормативными правовыми актами. Он будет эффективным только в том случае, если законодательно определены права и обязанности как контролирующего органа, так и подконтрольного объекта. Причем, государственный контроль должен регламентироваться как материальными нормами права, так и процессуальными. То есть законом должны быть урегулированы не только сами контрольные мероприятия, но и порядок их проведения.

Однако в отношении общественного контроля в целом данный вопрос является спорным. Есть мнение, что, например, институт общественной экспертизы как формы общественного контроля не получает развития, а его применение сопряжено с проблемами по причине отсутствия системного правового регулирования ^{[1, 120]}. В связи с этим, в частности, возникает проблема неопределенности многих ключевых моментов. В качестве примера можно привести полемику, которая ведется среди ученых по вопросу о круге субъектов общественного контроля. В частности, одни авторы относят к ним СМИ ^[2], другие – нет ^[3].

Такую неоднозначность можно наблюдать и по множеству иных вопросов, что не способствует развитию системы общественного контроля. Окончательно разрешить все возникающие коллизии и пробелы может только законодатель, приняв соответствующий нормативный правовой акт.

Кроме того, теоретики и практики настаивают на необходимости правового регулирования в связи с тем, что «немыслимо, чтобы власть, основанная на праве, допускала контроль над собой за пределами правового поля» ^{[4, 60]}.

Отмечается, что необходимость правового регулирования «вызвана насущной объективной потребностью обобщить систематизировать уже существующий опыт правового регулирования соответствующих отношений, укрепить авторитет и позиции гражданского общества по отношению к гражданам и органам публичной власти» ^{[5; 27]}.

Несмотря на множество доводов за законодательное регулирование системы общественного контроля, среди ученых есть мнение, что оно «безусловно, желательно, но, строго говоря, не является необходимым условием оптимальности и эффективности общественной экспертизы, развиваемой в социально-правовой практике страны в современных условиях» ^[6].

Это можно объяснить тем, что в отношении гражданского общества действует принцип «разрешено все, что прямо не запрещено законом». Следовательно, до момента введения прямого запрета на осуществление общественного контроля, для гражданского общества нет препятствий в осуществлении такого вида деятельности. Каждый гражданин вправе совершать любые действия, не запрещенные законом.

Действительно, различные формы общественного контроля успешно реализовывались в России до принятия специального законодательства. Например, порядок проведения общественной экспертизы регулировался на локальном уровне (например, Положение о порядке проведения общественной экспертизы Общественной палаты РФ ^[7]), что не создавало препятствий для деятельности Общественной палаты РФ.

В 2014 г. в России был принят ФЗ «Об основах общественного контроля в РФ», аналогов которого на сегодняшний день в мире нет ^[8]. Не исключено принятие ряда иных законов, подробно регламентирующих порядок осуществления отдельных форм общественного контроля либо осуществление общественного контроля в отдельных сферах.

Отсутствие специального правового регулирования общественного контроля в других странах «обусловлено двумя тенденциями: 1) политической волей государства; 2) возведенной в норму традицией осуществления общественного контроля, которая не требует принятия особого законодательства» ^[9].

В России правовая регламентация общественного контроля, по мнению В.В. Гриба, способствует институциализации гражданского общества, «поскольку его институты способны развиваться лишь в основательно разработанном правовом поле» ^{[10; 110]}. Данное положение является справедливым хотя бы в том отношении, что таким образом получает закрепление правовой статус субъектов общественного контроля.

Таким образом, если исходить из того, что законодательное регулирование общественного контроля способно стимулировать строительство и функционирование гражданского общества и правового государства ввиду отсутствия устойчивых традиций развития данных институтов, то можно сделать следующий вывод. Для стран, которые относительно недавно провозгласили в качестве незыблемой конституционной ценности построение правового государства, законодательное регулирование деятельности гражданского общества является допустимым, в том числе в сфере общественного контроля. Тем самым государство «в определенном смысле подтверждает компетенцию лиц, задействованных в структурах официального общественного контроля, и гарантирует им большую возможность в его реализации» ^{[11, 30]}.

Правовая регламентация общественного контроля необходима в качестве гарантии от игнорирования государственных органов, поскольку в отношении должностных лиц действует принцип «разрешено только то, что прямо предписано законом». Например, важное значение для эффективности общественного контроля будет иметь закрепление обязанности государственных органов предоставлять необходимую информацию для проведения общественных экспертиз и рассматривать ее результаты, а в случае несогласия – предоставить обоснованный и мотивированный ответ.

Стоит также учесть тот факт, что общество может злоупотреблять своими полномочиями, то есть использовать предоставленные полномочия в целях, не свойственных ему, например, для дестабилизации работы органов публичной власти и т.д. В обществах, в которых еще не сформировалась культура партнерства государства и общества, на наш взгляд, такие вопросы можно разрешить только законодательно, установив правовые рамки общественного контроля, разграничив тем самым «необходимый контроль и недопустимое вмешательство» ^[12].

Однако необходимо отметить, что правовое регулирование общественного контроля может иметь и негативные последствия в целом для деятельности гражданского общества. А именно, государство таким образом может ограничить сферу его деятельности и полномочия, то есть создать для себя правовые основания для вмешательства в деятельность гражданского общества и контроля над ним.

С точки зрения государства желание законодательно урегулировать какой-либо вопрос может свидетельствовать, в том числе, о наличии интереса со стороны государства к нему. Интерес может заключаться, например, в желании подчинить, влиять, направить в выгодное для себя русло, создать подконтрольные себе институты гражданского общества и т.д.

Таким образом, на наш взгляд, правовое регулирование общественного контроля может дать положительные результаты в тех странах, где институты гражданского общества еще не имеют прочных традиций. Однако необходимо, чтобытакое регулирование имело определенные границы. Для того чтобы их определить необходимо учесть ряд нюансов, и в первую очередь цели законодательного закрепления общественного контроля.

Во-первых, правовое регулирование необходимо для того, чтобы зафиксировать правовой статус субъектов общественного контроля.

Во-вторых, правовое регулирование должно создавать гарантии как для гражданского общества (от злоупотребений или игнорирования должностных лиц), так и для властных структур (от злоупотребления представителей гражданского общества). То есть с одной стороны предусмотреть такие условия, при которых государственные органы не могли бы создавать препятствия для осуществления законной деятельности субъектов общественного контроля и не игнорировали принятые решения. А с другой стороны, поскольку для представителей общества действует принцип «разрешено все, что прямо не запрещено законом», установить правовые границы их деятельности таким образом, чтобы гражданское общество не стало деструктивным фактором, направленным на разрушения государственного аппарата или захват и смену власти, но фактором, способствующий корректированию и совершенствованию работы органов власти и принимаемых ими решений. То есть задача законодателя – создать такой баланс для рассматриваемой формы взаимодействия общества и государства, при котором не нарушались бы интересы сторон и сохранялась возможность полноценно функционировать и развиваться.

В связи с этим, считаем, что правовое регулирование общественного контроля не должно быть детальным, как в случае с государственным контролем, поскольку это может ограничить инициативу гражданского общества. Законодательство не должен подробно регулировать деятельность гражданского общества, поэтому, на наш взгляд, необходимо при принятии нормативных правовых актов, регулирующих деятельность гражданского общества по осуществлению общественного контроля, по возможности минимизировать ограничительные и закрытые нормы, предоставляя возможность развиваться новым формам общественного контроля, не предусмотренным законодательством.

На наш взгляд, законодатель должен урегулировать только ключевые моменты, которые создают основы для взаимодействия государства и гражданского общества, а именно:

1. цель, задачи и принципы деятельности субъектов общественного контроля,
2. права и обязанности субъектов общественного контроля и подконтрольных субъектов,
3. гарантии реализации общественного контроля и гарантии нормального функционирования органов публичной власти при проведении контрольных мероприятий,
4. ответственность, как субъектов общественного контроля, так и органов государственной власти, за нарушение принципов и гарантий общественного контроля.

Таким образом, следует отметить, что развитие различных форм участия гражданского общества в управлении делами государства не может произойти только в результате законодательного регулирования. Необходимо, чтобы в этом была желание и потребность со стороны граждан. В противном случае гражданское общество не станет жизнеспособным и не сможет полноценно функционировать и выполнять стоящие перед ним задачи. Однако принятие правовой базы может стать фактором, способствующим этому процессу, в том числе в сфере общественного контроля, но только в случае, если не будет нарушен баланс во взаимоотношениях государства и гражданского общества.

На наш взгляд, этот баланс будет соблюдаться, в случае, если определять пределы правового регулирования деятельности гражданского общества, в том числе в форме общественного контроля, исходя из положения о том, что законодательство не может создать само гражданское общество, но может сформировать условия для его нормального функционирования и развития. Для этого, по нашему мнению, в сфере общественного контроля на законодательном уровне достаточно определить только ключевые моменты взаимодействия, уделив при этом особое внимание определению цели, задач и принципов деятельности субъектов общественного контроля, которые закладывают закономерности функционирования рассматриваемой системы.