Объект таможенного контроля: понятие и административно-правовая характеристика

Агамагомедова Саният Абдулганиевна ORCID: 0000-0002-8265-2971 кандидат юридических наук, кандидат социологических наук старший научный сотрудник Институт государства и права Российской академии наук 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Agamagomedova Saniyat Senior Research Fellow Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Moscow, Znamenka str., 10 saniyat_aga@mail.ru Другие публикации этого автора

Система таможенного контроля включает в себя в качестве обязательного элемента объект таможенного контроля как сложную подсистему. Объект контроля вообще, и таможенного контроля в частности, формирует контролируемую (управляющую) систему, ее функционал и инструментарий.

Между субъектом и объектом управления существует тесное диалектическое взаимодействие, осуществляемое вследствие наличия прямых (от субъекта к объекту) и обратных (от объекта к субъекту) связей. Объект управления определяет субъект, его состав, структуру, функции ^{[1, с. 145]}.

Объект таможенного контроля как подсистема, находящаяся вовне системы таможенных органов, определяет вектор направленности деятельности таможенной администрации в целом и ее контрольно-надзорного направления в частности.

Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов справедливо отмечали, что если раньше основное внимание административного права было адресовано аппарату государственного управления, то в современных условиях наблюдается его заметная «переадресовка». Это находит свое непосредственное выражение в том, что одним из самых важных направлений административно-правового регулирования становятся общественные отношения, возникающие между личностью и обществом, государством и гражданином. На смену традиционному приоритету общественных, государственных интересов над личными приходит концепция приоритета личности, взаимной ответственности государства и гражданина ^{[2, с. 9]}.

В настоящее время в теоретических и прикладных исследованиях таможенного контроля как функции публичного управления в таможенной сфере доминируют концепции, проповедующие снижение ограничений и административных барьеров для подконтрольных таможенной администрации лиц.

По мнению исследователей, объектом таможенного контроля является то, что в первую очередь интересует контролирующего субъекта ^{[3, с. 69; 4, с. 70]}.

В соответствии с п. 2 статьи 95 Таможенного кодекса Таможенного союза (ТК ТС) таможенный контроль проводится должностными лицами таможенных органов в отношении:

1) товаров, в том числе транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу и (или) подлежащих декларированию;

2) таможенной декларации, документов и сведений о товарах, представление которых предусмотрено в соответствии с таможенным законодательством ТС;

3) деятельности лиц, связанной с перемещением товаров через таможенную границу, оказанием услуг в сфере таможенного дела, а также осуществляемой в рамках отдельных таможенных процедур;

4) лиц, пересекающих таможенную границу ^[5].

Ссылку на данную норму и подтверждение того, что в ней перечислены объекты таможенного контроля, содержит п. 2 статьи 161 Федерального закона «О таможенном регулировании в РФ» ^[6].

В то же время ведомственные нормативные правовые акты ФТС России неоправданно расширяют данный перечень. Так, согласно п. 9 Порядка применения технических средств таможенного контроля в таможенных органах Российской Федерации, утвержденном приказом ФТС России от 21.12.2010 № 2509, технические средства таможенного контроля (ТСТК) могут использоваться при таможенном контроле:

любых товаров (в соответствии с техническими характеристиками ТСТК), перемещаемых через таможенную границу Таможенного союза, в том числе ручной клади и сопровождаемого багажа пассажиров и транспортных служащих, несопровождаемого багажа пассажиров, среднегабаритных грузовых (товарных) упаковок, крупногабаритных грузовых упаковок;

всех видов транспортных средств;

международных почтовых отправлений;

таможенных документов на товары и транспортные средства;

средств идентификации (специальных марок, идентификационных знаков), наложенных на документы, товары и транспортные средства и иные места ^[7].

Налицо противоречие действующего законодательства в части определения объектов таможенного контроля. Средства идентификации не относятся к категории товара и с учетом применяемого принципа категорирования объектов таможенного контроля должны были быть обозначены отдельно.

Еще одним несоответствием является упоминание в статье 129 ТК ТС транспортных средств международной перевозки в качестве объекта анализа риска. СУР сегодня – основа, инструментальная база таможенного контроля. Логично, что, являясь объектом анализа рисков, транспортные средства международной перевозки должны быть причислены к объектам таможенного контроля в нынешнем его понимании законодателем.

Киотская конвенция не называет объекты таможенного контроля. При этом базовые ее положения, посвященные таможенному контролю (глава 6) содержат нормы, подразумевающие в качестве объектов таможенного контроля товары (в том числе и транспортные средства) и определенные категории лиц. Например, стандарт 6.1: «Все товары, включая транспортные средства, поступающие на или убывающие с таможенной территории, независимо от того, облагаются ли они пошлинами и налогами, подлежат таможенному контролю». Или, стандарт 6.4: «Таможенная служба применяет анализ рисков для определения лиц и товаров, включая транспортные средства, которые должны быть проверены, и степени такой проверки».

Стандарт 3.16 главы 3 «Очистка и другие таможенные формальности» Киотской конвенции упоминает также «контроль за операцией» со стороны таможенной службы ^[8].

Статья 25 Второго отдела «О таможенных операциях» Таможенного кодекса СССР 1928 года использует понятие грузов, под которым в данном кодексе понимаются «всякого рода предметы, переправляемые через границу (в том числе багажом и почтовыми отправлениями)» ^{[9, с. 33]}.

Статья 8 ТК СССР 1964 года фактически повторяла данное определение грузов, уточняя лишь, что это предметы, «перемещаемые через государственную границу СССР» ^{[10, с. 6]}. При этом документ приводит классификацию грузов, подлежащих таможенному контролю:

а) ввезенные из-за границы;

б) вывозимые за границу;

в) транзитные;

г) перевозимые из одних таможенных учреждений в другие.

В Таможенном кодексе РФ 1993 года (ТК РФ 1993 года) также отсутствует понятие объекта таможенного контроля. При этом ряд положений документа указывают в качестве объектов таможенного контроля и деятельность, и товары и транспортные средства. Так, статья 182 ТК РФ 1993 года «Документы и сведения, необходимые для таможенного контроля» содержала положение о том, что «лица, перемещающие товары и транспортные средства через таможенную границу Российской Федерации либо осуществляющие деятельность, контроль за которой возложен на таможенные органы Российской Федерации, обязаны представлять этим органам документы и сведения, необходимые для таможенного контроля».

В то же время статья 191 ТК РФ 1993 года «Товары и транспортные средства, подлежащие таможенному контролю» провозглашала принцип обязательности таможенного контроля: «Таможенному контролю подлежат все товары и транспортные средства, перемещаемые через таможенную границу Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом» ^[11].

В Таможенном кодексе РФ 2003 года (ТК РФ 2003 года) объекты таможенного контроля также не выделялись, хотя статья 360 «Товары и транспортные средства, находящиеся под таможенным контролем» косвенно причисляла их к таковым ^[12].

Пункт 22 статьи 4 Таможенного кодекса Европейского союза понимает под таможенным контролем «действие, обычно осуществляемое таможенными органами с целью обеспечения соблюдения таможенного законодательства и, где это приемлемо, другого законодательства, применяемого в отношении товаров, подпадающих под такое действие» ^[13].

Мнения ученых относительно объекта таможенного контроля также разнятся. В 70-е годы прошлого века К.К. Сандровский утверждал, что «применительно к грузам объектом таможенного контроля является все то, что перемещается (кем-то или чем-то) через границу» ^{[14, с. 94]}. С учетом действующего в тот период Таможенного кодекса СССР 1964 года в качестве объектов таможенного контроля им называются багаж и ручная кладь лиц, следующих через границу, международные почтовые отправления и др. ^{[14, с. 97]}.

Отдельные авторы к объектам таможенного контроля помимо товаров и транспортных средств, документов и сведений о них, физических и юридических лиц относят также соответствие фактических обстоятельств установленному порядку перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу, возможность предоставления и соблюдения таможенных режимов, выбранных декларантами с согласия таможенных органов в отношении товаров и транспортных средств ^{[15, с. 108-109]}. Схожей позиции придерживается О.Ю. Бакаева, которая причисляет к объектам таможенного контроля товары и транспортные средства, документы, деятельность определенных лиц, а также соблюдение установленных ограничений на пользование, распоряжение товарами и уплату таможенных платежей, а также (в исключительных случаях) – физических лиц, пересекающих таможенную границу РФ ^{[16, с. 229]}.

А.А. Косов предлагает для более четкого определения пределов контрольных полномочий таможенных органов законодательно закрепить следующие объекты таможенного контроля:

- полноту и своевременность уплаты таможенных платежей;

- соблюдение запретов и ограничений экономического и неэкономического характера, установленных в соответствии с законодательством РФ о государственном регулировании внешнеторговой деятельности;

- факт выпуска товаров иностранного происхождения таможенными органами РФ и др. ^{[17, с. 12]}.

На наш взгляд, это не совсем верный подход к пониманию сущности объекта контроля, так как в соответствии с ним объекты таможенного контроля можно будет дифференцировать бесконечно с учетом разнообразия всех функций таможенных органов, направленных на обеспечение соблюдения законодательства.

Н.В. Терехов считает, что по объектам таможенный контроль производится относительно товаров, транспортных средств, валюты и валютных ценностей ^{[3, с. 39]}. Эта позиция отличается, на наш взгляд, несколько ограниченным подходом к рассмотрению данного понятия.

Е.В. Сергеев дифференцирует объекты таможенного контроля на:

- товары, перемещаемые через таможенную границу РФ в сопровождаемом и несопровождаемом багаже, включая международные почтовые отправления;

- транспортные средства;

- документы, содержащие сведения о товарах и транспортных средствах;

- деятельность определенных лиц;

- соблюдение установленных ограничений на пользование и распоряжение товарами;

- своевременная и полная уплата таможенных платежей ^{[4, с. 85]}.

Близкую позицию занимает Н.А. Погодина, относящая к объектам таможенного контроля товары и транспортные средства, документы и сведения о них, физических и юридических лиц, уплату таможенных платежей и т.д. ^{[18, с. 28]}. В основу данных перечней объектов таможенного контроля положены разные критерии дифференциации, что лишает их логичности и системности.

Согласно точке зрения Н.М. Конина «таможенный контроль призван проверять соблюдение действующих правил лицами, перемещающими товары и транспортные средства через таможенную границу России, выявлять соответствие таможенных операций действующему таможенному законодательству, его конкретным юридическим нормам» ^{[19, с. 349]}.

В учебной и научной литературе периода действия Таможенного кодекса Таможенного союза классификация объектов таможенного контроля приводится зачастую в точном соответствии с перечнем, предложенным законодателем, и не комментируется ^{[20, с. 239; 21, с. 324-325]}

Ряд специалистов-практиков называют в качестве предметов и объектов таможенного контроля после выпуска товаров «наиболее налогоемкие товарные позиции» ^[22].

Характеризуя контрольно-надзорные правоотношения как разновидность управленческих отношений, хочется привести точку зрения Ю.М. Козлова относительно объекта управленческих отношений – того, по поводу чего они возникают. Объектом управленческих отношений, а следовательно, и административно-правового регулирования, по мнению ученого, является поведение участников этого вида общественных отношений. В силу этого, в тех случаях, когда говорится о том, что объектом государственно-управленческой деятельности является человек, такую формулу не следует понимать буквально. Не сам человек, а его поведение, т.е. те или иные действия, подлежат регулированию… Действия людей могут быть связаны с материальными предметами (вещами)… Но и в подобных случаях не сама вещь является объектом управленческого отношений, не она подлежит регулированию, а действия людей по передаче вещи, по ее эксплуатации ^{[23, с. 20-21]}.

Позиция классика административного права применительно к объектам таможенного контроля как функции и формы государственного управления в таможенной сфере приобретает особую значимость.

Объект таможенного контроля как подсистема имеет, на наш взгляд, два уровня. Первый уровень включает в себя деятельность как объект таможенного контроля. Управляется, в том числе и посредством контроля как функции управления, прежде всего деятельность подконтрольных субъектов. Деятельность разнообразная, разноплановая, многоаспектная. Ее сложность и многообразие обусловлены как пестротой административно-правового статуса подконтрольных субъектов, так и различными целями участия их в таможенных правоотношениях.

По мнению В.Е. Чиркина объект государственного управления – это общественные или отношения, приобретающие общественное значение ^{[24, с. 31]}. Применительно к таможенному контролю как форме государственно-управленческой деятельности в таможенной сфере подобным объектом выступает деятельность лиц, связанная с перемещением товаров через таможенную границу. Независимо от категории товара, формы, условий и способа подобного перемещения сам факт реального (или потенциального) трансграничного перемещения товара является основанием нахождения связанной с ним деятельности под таможенным контролем.

На втором, более низшем уровне рассматриваемой подсистемы выступают объекты (категории), отражающие деятельность подконтрольного субъекта как первый уровень объектов таможенного контроля. Именно на втором уровне в качестве непосредственных объектов таможенного контроля выступают товары, документы и содержащиеся в них сведения, а также физические лица. Они являются своего рода объектированным (предметным) выражением подконтрольной деятельности и именно в этом аспекте представляют интерес для контролирующего субъекта. Позиционирование их в качестве объектов характеризует деятельность как объект таможенного контроля высшего, универсального порядка.

И таможенный осмотр товара, и проверка таможенных документов, и личный таможенный досмотр пассажира – все эти административные процедуры являются для таможенного органа как субъекта контроля носителями, поставщиками информации о деятельности подконтрольного субъекта.

Наглядно представить уровни системы объектов таможенного контроля позволяет сравнение контрольно-надзорного воздействия при текущем таможенном контроле и контроле после выпуска. В первом случае субъект контроля получает первичную информацию о товаре как объекте таможенного контроля, а после трансформирует ее в информацию о деятельности подконтрольного субъекта как объекте таможенного контроля. При контроле после выпуска, который инициируется самим таможенным органом как субъектом таможенного контроля, первичной выступает информация о деятельности подконтрольного субъекта как основание административной процедуры таможенной проверки (или иной формы таможенного контроля), а уже в рамках административной процедуры субъект контроля оказывает контрольно-надзорное воздействие на товары, документы, сведения как объекты таможенного контроля.

Следует отметить, что в рамках дифференциации таможенного контроля на целый ряд видов ^[25] объект таможенного контроля закономерно приобретает определенную специфику, обусловленную особенностями конкретной разновидности таможенного контроля. К примеру, применительно к таможенному контролю товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности, объект таможенного контроля будет «отягощен» наличием объекта интеллектуальной собственности, который будет определять специфику контрольного воздействия таможенных органов ^[26].

Что касается предмета таможенного контроля, то он отождествляется в нашем понимании с соответствием контролируемой деятельности нормативно установленным правилам, с определенным совпадением объекта-результата, полученного по итогам реализации административной процедуры таможенного контроля, и объекта-цели, отраженной в действующем законодательстве в качестве позитивной и законной деятельности.

Таким образом, в систему таможенного контроля в современный период входят объект и предмет таможенного контроля. Объект таможенного контроля представлен нами на двух уровнях: деятельность подконтрольного субъекта (первый уровень) и товары, документы, сведения, лица (второй уровень). Информация о состоянии объекта таможенного контроля на всех уровнях позволяет таможенному органу как субъекту таможенного контроля корректировать как деятельность контролируемых субъектов, так и собственный инструментарий контрольно-надзорной деятельности.