Понятие и пределы контрольно-надзорных полномочий таможенных органов

Агамагомедова Саният Абдулганиевна ORCID: 0000-0002-8265-2971 кандидат юридических наук, кандидат социологических наук старший научный сотрудник Институт государства и права Российской академии наук 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Agamagomedova Saniyat Senior Research Fellow Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Moscow, Znamenka str., 10 saniyat_aga@mail.ru Другие публикации этого автора

В условиях административной реформы государственного управления проблемы регламентации контрольной деятельности органов государственной власти приобретают особое значение. На повестку дня встают вопросы административно-процедурного ограничения контрольно-надзорных полномочий органов исполнительной власти целях защиты прав и интересов подконтрольных субъектов, а также повышения эффективности государственного управления в той или иной сфере. Таможенные органы традиционно позиционируются как органы контрольные, при этом следует признать, что именно посредством контроля они реализуют все свои многочисленные и разнообразные функции и задачи.

В сфере контрольной деятельности государства, нацеленной на осуществление его таможенной политики, А.Б. Новиков выделяет два направления: 1) контроль за деятельностью государственной администрации, в процессе которого таможенные органы становятся объектом контроля, и 2) контроль, осуществляемый государственной администрацией, в процессе которого таможенные органы выступают субъектом контрольной деятельности ^{[1, с. 26]}.

В рамках второго направления таможенные органы выступают субъектами таможенного и иных видов государственного контроля, полномочия по проведению которого принадлежат таможенным органам. Таким образом, реализация таможенного контроля представляет собой элемент, часть контрольно-надзорной деятельности таможенных органов.

Н.М. Конин определяет полномочия как один из четырех обязательных элементов компетенции органа государственной власти наряду с целями и задачами деятельности органа, функциями управления, организационными и правовыми формами и методами деятельности. По его мнению, права и обязанности (или полномочия, правомочия) отражают, закрепляют и показывают пределы участия управляющего субъекта в осуществлении той или иной функции управления ^{[2, с. 73-74]}.

Аналогичную позицию отстаивают другие авторы, определяющие компетенцию как установленную в соответствии с законом совокупность полномочий, а также правовых форм и методов деятельности государственного органа ^{[3, с. 198]}.

Наличие определенного объема юридически-властных полномочий, выражаемых вовне, т.е. за пределами данного органа, - наиболее существенный элемент компетенции органов исполнительной власти ^{[4, с. 148]}.

Под компетенцией таможенного органа И.В. Тимошенко понимает систему властных полномочий, функций и задач, возлагаемых государством на таможенные органы, в их неразрывной связи между собой. Реализация компетенции осуществляется в различных правовых формах – путем правоустановления, правоприменения и правоохраны ^{[5, с. 60]}.

Таким образом, основу административно-правового статуса таможенных органов как субъектов таможенного контроля составляет их компетенция, включающая в себя совокупность контрольно-надзорных полномочий таможенного органа.

Полномочия таможенных органов складываются из совокупности правомочий (обязанностей) перед государством и бизнесом (лицами – участниками таможенных правоотношений) и прав по отношению к управляемым объектам ^{[6, с. 107]}.

По мнению ученых, для органов надведомственного контроля характерно наличие специальных административных правомочий, не связанных с подчиненностью контролируемых объектов, а вытекающих из задач и содержания деятельности самого органа надведомственного контроля ^{[7, с. 102-103]}. По нашему мнению, полномочия включают в себя субъективные правомочия (права и обязанности).

Полномочия должностных лиц таможенных органов отдельные ученые подразделяют на три группы: 1) юрисдикционные полномочия при осуществлении таможенного контроля (проверка документов, таможенный досмотр и др.); 2) процессуально-обеспечительные полномочия в производстве по делам о нарушении таможенных правил (доставление, задержание, привод, истребование документов, наложение ареста на товары и транспортные средства и проч.); 3) особые полномочия по применению физической силы, специальных технических средств и огнестрельного оружия ^{[3, с. 676]}.

Интересно, что О.Ю. Бакаева, выделяя фискальную и правоохранительную функции таможенных органов как основные, признает наличие контрольно-надзорных полномочий таможенных органов. По ее мнению, контрольная функция присуща всем органам исполнительной власти в пределах установленной компетенции, что предполагает их самостоятельность при ее реализации и специфические формы осуществления. Такая компетенция может распространяться на субъектов внешнеэкономической деятельности, звенья таможенной инфраструктуры, иных лиц и выражаться в производстве таможенного контроля, борьбе с нарушениями таможенного законодательства и т.д ^{[8, с. 112]}.

Г.В. Матвиенко полагает, что все типы юридической деятельности таможенных органов (нормотворчество, «позитивное» правоприменение, юрисдикция) можно охарактеризовать (в той или иной мере) как контрольно-надзорные ^{[9, с. 142]}.

Нами же выделяется отдельная группа контрольно-надзорных полномочий таможенных органов, обособленных от юрисдикционного направления их правоприменительной деятельности.

Контрольно-надзорные полномочия таможенных органов включают в себя правомочия (права и обязанности) таможенных органов по осуществлению таможенного и иных видов государственного контроля (надзора), а также ведомственного контроля деятельности таможенных органов.

Контрольно-надзорные полномочия таможенных органов представляют собой властные правомочия (права и обязанности) таможенных органов по контролю (надзору) как в рамках внутриорганизационной ведомственной структуры, так и в отношении организационно неподчиненных субъектов в установленных законодательством и ограниченных временными, пространственными, процедурными и функциональными критериями пределах.

Таким образом, контрольно-надзорные полномочия таможенных органов делятся на два направления с учетом контрольного вектора: в отношении организационно подчиненных субъектов (ведомственный контроль) и в отношении организационно не подчиненных субъектов (таможенный и иные виды государственного контроля (надзора)). Первое направление обращено внутрь самой системы таможенных органов и выступает одной из форм контроля соблюдения законности деятельности таможенных органов ^[10]; второе – вовне и ограничено пределами системы таможенного контроля.

На наш взгляд, правоприменительная деятельность таможенных органов осуществляется посредством административно-процедурной и административно-юрисдикционной форм. При этом контрольно-надзорные полномочия таможенных органов реализуются в административно-процедурной форме. Административно-юрисдикционные (административно-процессуальные) нормы применяются только при наличии нарушений таможенного и иных отраслей законодательства. Вся иная деятельность таможенных органов (административно-позитивная) осуществляется посредством административных процедур.

Ее можно подразделить на административно-процедурную деятельность, связанную с осуществлением контроля и надзора; предоставлением услуг; с разрешительным направлением; с аккумуляцией и распределением финансовых средств (финансовая деятельность).

Нами выделены временные, пространственные, процедурные и функциональные критерии ограничения властных полномочий таможенных органов в области контроля и надзора (контрольно-надзорных). Дадим им характеристику применительно к таможенному контролю как основному, но не единственному элементу контрольно-надзорной деятельности таможенных органов.

Таможенный контроль ограничен временными рамками. Ключевыми элементами таможенного контроля как деятельности, дифференцирующими ее на этапы, являются факт пересечения таможенной границы и выпуск товаров таможенными органами. Видами и одновременно этапами таможенного контроля является предварительный (до пересечения таможенной границы при ввозе товаров), текущий (с момента пересечения таможенной границы и до выпуска товаров) и последующий (после выпуска товаров) контроль. Последний осуществляется таможенными органами в течение трех лет с момента утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем. Полное освобождение от таможенного контроля происходит после истечения данного срока. Поэтому контрольно-надзорные полномочия таможенных органов по проведению таможенного контроля хронологически ограничены: и продолжительностью предварительного информирования, и сроками выпуска товаров, и периодом контроля после выпуска. Когда мы говорим о непрерывности таможенного контроля, ее следует также рассматривать в рамках временных ограничений административных процедур таможенного контроля.

Таможенный контроль осуществляется таможенными органами в различных местах: постоянных и временных зонах таможенного контроля, на складах временного хранения, иных местах. Нами приводилась выше классификация видов таможенного контроля в зависимости от места его проведения. Таким образом, проведение таможенного контроля возможно в строго оговоренных законодателем местах. Другим аспектом пространственного или территориального критерия пределов контрольно-надзорных полномочий является факт трансграничного перемещения товара как условие нахождения его под таможенным контролем. Отсутствие подобного факта исключает таможенный контроль, административные процедуры в отношении такого товара могут быть признаны превышением полномочий таможенных органов, подобные факты встречаются в судебной практике с участием таможенных органов.

Таможенный контроль может быть осуществлен в конкретной, строго установленной законодателем форме и в рамках определенной административной процедуры. Административная процедура как совокупность последовательных действий также имеет свои «процедурные» пределы, за рамки которых таможенные органы как субъекты контрольно-надзорной деятельности выходить не вправе. Исключением может выступить ситуация с «пробелом» в административной процедуре или наличие в ней возможности для дискреционных полномочий со стороны властного субъекта. В этой связи актуально мнение А.Н. Козырина о том, что в правовом государстве расширение дискреционных полномочий таможенных органов должно быть сбалансировано надежным, эффективно действующим механизмом защиты прав и законных интересов декларантов-налогоплательщиков ^{[11, с. 16]}.

Несмотря на обширную законодательную и ведомственную нормативную правовую базу в сфере таможенного контроля, включающей также административные регламенты, нельзя не согласиться с мнением специалистов о том, что управленческая деятельность в России имеет минимум правовой регламентации, что, естественно, влечет за собой такие негативные ее характеристики, как недемократичность, малоэффективность, произвольность и коррупция ^{[12, с. 217]}.

Функциональные (или функционально-структурные) критерии пределов контрольно-надзорных полномочий связаны с внутриорганизационным строением системы таможенных органов. Многоуровневая система таможенных органов, различия в объеме и соотношении властных полномочий, в том числе и контрольно-надзорных, обуславливают определенные ведомственные ограничения при реализации таможенного контроля. ФТС России, региональное таможенное управление, таможня и пост обладают разным набором (совокупностью) контрольно-надзорных полномочий, который корреспондирует к административно-правовому статусу таможенного органа, его компетенции, месту и роли в системе таможенных органов.

Кроме того структура таможенного органа определенного уровня включает функциональные и иные подразделения, обладающие различным объемом контрольно-надзорных полномочий.

В условиях сокращения личного состава таможенных органов, оптимизации их организационно-штатной структуры необходимо говорить о повышении эффективности таможенного контроля с учетом имеющихся кадровых и информационно-технических ресурсов. В связи с этим имеет смысл подвергнуть ревизии систему контрольно-надзорных полномочий конкретных подразделений таможенных органов, а также соответствующих должностных лиц. Следует согласиться с О.В. Гречкиной в том, что наличие многочисленных дублирующих функций административно-юрисдикционного характера, в том числе контрольных, надзорных (квазисудебных), в различных структурных подразделениях всех звеньев системы таможенных органов в настоящее время требует совершенствования в целях их четкого разграничения и эффективного применения ^{[13, с. 136]}.

Отношения при реализации контрольно-надзорных полномочий таможенными органами могут быть «отягощены» сложным субъектом контроля, в качестве которого выступают два и более таможенных органа (органов одного или нескольких государств), либо таможенный орган привлекает к административной процедуре контроля представителей иных государственных или негосударственных органов (например, эксперта иного государственного органа или независимого эксперта, привлекаемого на договорной основе).

Выделенные нами пределы контрольно-надзорных полномочий таможенных органов позволяют ввести в научный оборот понятие «контрольно-надзорное пространство» применительно к таможенному контролю.

Контрольно-надзорное пространство при реализации таможенного контроля представляет собой сферу контрольно-надзорной деятельности таможенных органов, ограниченную временными, территориальными, процедурными и функциональными пределами, и отражающую тенденции таможенного регулирования в условиях административной реформы и интеграционных процессов.

В заключение следует обратить внимание на то, что контрольно-надзорная деятельность таможенных органов является с одной стороны составной частью системы государственного контроля в целом, и в частности контрольной деятельности органов исполнительной власти. С другой стороны таможенный контроль является элементом системы международного контроля, объединяющего административные усилия различных государств и направленного на поддержание системы международной безопасности в современном мире.