Контроль за законностью деятельности общественных организаций

Виноградова Полина Анатольевна кандидат юридических наук независимый исследователь 129000, Россия, г. Москва, ул. Новый Арбат, 19 Vinogradova Polina Anatolievna PhD in Law Alternate Senior Research Officer at the Institute of Legislation and Comparative Law Under the Government of the Russian Federation  129000, Russia, g. Moscow, ul. Novyi Arbat, 19 polyvinogradova@gmail.com Другие публикации этого автора

Об актуализации задач по обеспечению законности деятельности общественных организаций, формированию эффективных механизмов контрольной деятельности, взаимодействия с институтами гражданского общества свидетельствуют внесенные за прошедшее десятилетие значимые изменения в правовое регулирование вопросов организации и деятельности общественных организаций (федеральные законы от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ, от 20 июля 2012 года № 121-ФЗ, от 21 февраля 2014 года № 18-ФЗ, от 23мая 2015 года № 129-ФЗ и др).

Обращение к вопросам контроля за деятельностью общественных организаций также обусловлено особым вниманием российских и зарубежных авторов к вопросам оценки  воздействия некоммерческих организаций (далее – НКО) и неправительственных организаций (далее – НПО) на публичный порядок ^[1-9].

Если обращаться к зарубежным публикациям, посвященным необходимости контроля за деятельностью общественных организаций, среди них все чаще формулируется тезис о стремлении НПО влиять и оказывать давление на государства с целью изменить их внутреннюю политику, отделить правовые и политические решения от правительств, контролирующих территорию ^{[10, с. 17-18]}. Другие относят к одной группе транснациональных акторов НПО в сфере гражданского общества и террористов в сфере транснационального насилия, деятельность которых по большей части сопровождается видением, «ориентированным на упадок» государственной власти ^{[11, с.12]}. Опасения подобного рода обоснованы в отношении общественных организаций, осуществляющих незаконную деятельность. С учетом этого полагаем возможным обратиться к анализу российского правового регулирования, очерчивающего границы правомерной деятельности, а также условий и оснований для возможного ограничения прав.

Конституция Российской Федерации, признавая право каждого на объединение и гарантируя свободу деятельности общественных объединений (статья 30), запрещает создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности России, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (часть 5 статьи 13), осуществление прав и свобод человека и гражданина в нарушение прав и свобод других лиц (часть 3 статьи 17). Право на свободу деятельности общественных объединений не может иметь конкурирующий приоритет по смыслу части 2 статьи 16 Конституции Российской Федерации, согласно которой никакие другие конституционные положения не могут противоречить основам конституционного строя, все  положения в целом составляют непротиворечивое системное единство.

Право каждого на объединение, как следует из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации (далее – Конституционный Суд) от 17 февраля 2015 года № 2-П, представляет собой возможность свободно создавать объединения для защиты своих интересов и выражения мнений и убеждений, в том числе в целях участия в управлении делами государства и решения задач, связанных с обеспечением прав и свобод человека и гражданина, а также свободы деятельности общественных объединений. Механизм реализации контрольно-надзорных функций в отношении общественных организаций обусловливается их спецификой как институтов гражданского общества, обеспечивающих совместное участие граждан в самостоятельном решении поставленных задач и объективным разнообразием правоотношений, в которые вступают НКО, нередко оказывая существенное воздействие на развитие общества и государства,  результаты их деятельности могут приобретать публично-правовое и общегосударственное значение и затрагивать права других лиц.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда при формировании контрольно-надзорного механизма в сфере деятельности НКО необходимо устанавливать такие правила и процедуры, которые на основе баланса частных и публичных интересов будут способствовать достижению конституционно значимых целей (Постановление от 8 апреля 2014 года № 10-П, Определение от 28 июня 2012 года № 1251-О).

Статья 32 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" регламентирует порядок проведения контроля за деятельностью НКО. Помимо предоставления бухгалтерской и статистической  отчетности, аудиторского заключения НКО обязаны представлять содержащие отчет о деятельности документы, о персональном составе руководящих органов, документы о целях расходования денежных средств и использования имущества. Иностранные НКО обязаны информировать уполномоченный орган об объеме получаемых денежных средств и иного имущества, о целях их использования, фактическом расходовании, о предполагаемых для осуществления на территории России программах, а также о расходовании денежных средств и об использовании иного имущества по установленной форме. При этом неоднократное непредставление НКО в установленный срок сведений является основанием для обращения в суд с заявлением о ее ликвидации (пункт 10 статьи 32 Федерального закона). Пункт 4.2. статьи 32 указанного Федерального закона устанавливает исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановой проверки НКО. Контроль за законностью деятельности НКО и соблюдения целей, предусмотренных их учредительными документами, осуществляется при проведении федерального государственного надзора в соответствии с Положением о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 11 июля 2012 года № 705.

Информирование иностранной НПО о запрете осуществления деятельности на территории России отнесено к компетенции Минюста России. В случае невыполнения указанного решения филиал или представительство соответствующей иностранной НПО исключаются из реестра, ликвидируются его отделения. Иные меры, принимаемые в случае выявления нарушения законодательства по результатам контроля, урегулированы пунктом 78 Административного регламента исполнения Минюст России государственной функции по осуществлению контроля за соответствием деятельности НКО уставным целям и задачам, филиалов и представительств международных организаций, иностранных некоммерческих неправительственных организаций заявленным целям и задачам, а также за соблюдением ими законодательства РФ, утвержденным Приказом Минюста России от 30 декабря 2011 года № 456.

Анализ действующего российского законодательства позволяет отнести к особым объектам контрольной деятельности НКО, выполняющих функции иностранного агента, и НПО, деятельность которых может быть признана нежелательной на территории России. Целью контрольных мероприятий в отношении указанных общественных организаций является проверка соблюдения требований законодательства при осуществлении ими деятельности. Выявление нарушений требований законодательства, установленных Федеральными законом от 20 июля 2012 года № 121-ФЗ и от 23 мая 2015 года № 129-ФЗ, является основанием для ограничения их деятельности в зависимости от степени общественной опасности противоправных действий. С учетом этого степень и уровень угрозы являются определяющими. Ограничения применяются пропорционально и соразмерно таким угрозам. Тем самым соблюдается принцип пропорциональности применения предусмотренных законом ограничений прав. Требования к проверяемому субъекту при проведении проверочных мероприятий должны оцениваться с точки зрения их необходимости и пропорциональности, недопустимости вмешательства проверяющего органа в оперативную деятельность проверяемого, в том числе с учетом результатов проводившихся ранее проверок.

Деятельность общественных организаций может быть ограничена в силу конституционных положений, устанавливающих запрет создания и деятельности общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (часть 5 статья 13 Конституции Российской Федерации), и предусматривающих возможность ограничения, наряду с другими конституционными правами и свободами, права на объединение федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации). Возможность ограничения права на свободу объединения (ассоциации) также предусмотрена положениями Всеобщей декларацией прав человека (пункт 2 статьи 29), Международным пактом о гражданских и политических правах (пункт 2 статьи 22) и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (пункт 2 статьи 11) в случаях, если они установлены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, обеспечения должного признания, уважения и защиты прав и свобод других лиц, охраны здоровья и общего благосостояния, а также для удовлетворения справедливых требований морали. Основанием для установления обозначенных ограничений может являться реально существующие угрозы на основании сведений уполномоченных органов их подтверждающих и легализованных доказательствах.

Подтверждением неправомерной деятельности могут быть учредительные, программные и иные официальные документы общественной организации, публичные выступления ее руководителей (должностных лиц), содержащие призывы к изменению основ конституционного строя и умалению других конституционных ценностей. В частности, если рассматривать природоохранную деятельность общественной организации ^[12], то она сама по себе является общественно значимой. Но при осуществлении деструктивной деятельности, например, в отношении функционирования атомных электростанций возникает  угроза безопасности, что безусловно является основанием для ограничения прав таких общественных организаций.

Общераспространенные нарушения со стороны общественных организаций зачастую связаны с несоблюдением требований по предоставлению отчетности. Наряду с этим необоснованным представляется подход подразделений иностранных НКО, осуществляющих деятельность на территории России, которые ссылаются на наличие у них иммунитета от контрольных действий ^[4]. Важным условием предупреждения возможных ограничений прав является соответствие деятельности общественной организации уставным целям, несоблюдение которых также является распространенным нарушением. Так, например, по итогам проведенных территориальным органом Минюста России по субъекту РФ 100 проверок установлено, что действовали в соответствии со своими уставными целями и без нарушений законодательства только 6 НКО, 7 НКО не осуществляли уставную деятельность, а остальные проверенные организации действовали с нарушениями законодательства или не соблюдали требования собственных уставов ^[13]. Иными словами около 86 % НКО осуществляли деятельность с нарушением законодательства.

Обращаясь к рассмотрению особенностей контрольной деятельности в отношении НКО, выполняющих функции иностранного агента, и НПО, деятельность которых может быть признана нежелательной на территории России, необходимо обратить внимание на следующее.

Некоммерческой организацией, выполняющих функции иностранного агента могут быть признаны НКО, участвующие в политической деятельности, к которой согласно оговорке, сделанной в пункте 6 статьи 2 Федерального закона от 20 июля 2012 года № 121-ФЗ, не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, социального обслуживания, социальной поддержки и защиты граждан, защиты материнства и детства, социальной поддержки инвалидов, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, благотворительная деятельность.

Получение НКО денежных средств от иностранных организаций не является достаточным основанием для их отнесения к некоммерческим организациям, выполняющим функции иностранного агента. Для этого требуется подтверждение их участия в политической деятельности. Деятельность может быть признана нежелательной на территории России в отношении иностранной или международной неправительственной организации, представляющая угрозу основам конституционного строя Российской Федерации, обороноспособности страны или безопасности государства.

Федеральный закон о НКО определяет, что под иностранной некоммерческой НПО понимается организация, созданная за пределами территории Российской Федерации в соответствии с законодательством иностранного государства, учредителями (участниками) которой не являются государственные органы (пункт 4 статьи 2). По состоянию на апрель 2016 г. в реестр включено 142 филиала и представительства международных организаций, а также иностранных некоммерческих НПО. Положения Закона не применимы к федеральным агентствам и многосторонним организациям, учредителями (участниками) которых являются органы публичной власти. В Законе о НПО сделана оговорка, что к иностранным НПО не относятся организации, учредителями (участниками) которых являются государственные органы. Соответственно, положения Федерального закона от 23 мая 2015 года № 129-ФЗ не распространяются на международные организации, учредителями которых выступают государства и на организации, обладающие иммунитетом ^[4]. Таким образом, деятельность правительственной организации не может быть признана нежелательной.

Принятие решения о признании нежелательной на территории России деятельности иностранной или международной неправительственной организации осуществляется Генеральным прокурором или его заместителями  по согласованию с МИД России. Данное решение влечет за собой запрет на территории России: создания (открытия) структурных организации и прекращение ранее созданных (открытых) таких структурных подразделений; распространения информационных материалов; осуществления программ (проектов). Указанное решение также влечет обязательство кредитной организации и некредитной финансовой организации отказать в проведении операции с денежными средствами и (или) иным имуществом, одной из сторон которой является «нежелательная организация». Важно отметить, что многие государства разрабатывают и приводят в действие механизмы, ограничивающие НПО на свободный доступ к финансированию, в том числе направленных из-за рубежа ^[14].

За руководство деятельностью указанной организации, либо участие в такой деятельности, совершенные лицом, которое ранее привлекалось к административной ответственности за аналогичное деяние два раза в течение одного года (административная преюдиция) установлена уголовная ответственность. Санкциями за совершения указанных преступлений являются штраф, либо обязательные работы, либо принудительные работы с ограничением свободы на срок до двух лет или без такового, либо лишение свободы на срок от двух до шести лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до десяти лет или без такового. При этом лицо, добровольно прекратившее участие в деятельности указанной организации освобождается от уголовной ответственности, если в его действиях не содержится иного состава преступления. К административным правонарушениям относится осуществление деятельности на территории России «нежелательными организациями»,  если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния. Совершение данного деяния влечет наложение административного штрафа. Иностранному гражданину или лицу без гражданства, участвующему в деятельности «нежелательной организации» въезд в Российскую Федерацию может быть не разрешён.

С учетом названных санкций добровольное прекращение участия в деятельности «нежелательной организации» является основаниям для освобождения от ответственности. Поэтому закрытие представительств в России таких организаций позволит избежать применения в их отношении обозначенных мер юридической ответственности.

Описанные законоположения, предусматривающие возможность ограничения прав общественных объединений, становились предметом рассмотрения  Конституционного Суда, Европейской комиссии за демократию через право (Венецианская комиссия). В заключении последней указывается на неопределенность отдельных понятий российского законодательства. Вместе с этим как следует из практики ЕСПЧ, законы не могут быть полностью свободны от терминов, в большей или меньшей степени нуждающихся в судебном толковании и разъяснении сомнительных моментов; закон, предоставляющий определенную свободу действий, сам по себе не является противоречащим требованиям ясности правовых норм при условии, что рамки этой свободы и способ ее использования указаны с достаточной точностью с учетом предоставления лицу адекватной защиты от произвольного вмешательства (постановления от 13 февраля 2003 года по делу "Партия благоденствия (Refah partisi) и другие против Турции", от 6 марта 2012 года по делу "Хухтамяки (Huhtamaki) против Финляндии", от 14 марта 2013 года по делу "Касымахунов и Сайбаталов против России" и др.).

Законодательство Российской Федерации в рассматриваемой сфере соответствует международно-правовым стандартам, провозгласившим одновременно с правом каждого на свободу ассоциаций возможность его законодательного ограничения в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц (статья 22 Международного пакта о гражданских и политических правах), а также согласуется с международными обязательствами в сфере борьбы с экстремизмом (статья 3 Шанхайской конвенции о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом). Действующее в России правовое регулирование также согласуется с Основополагающими принципами статуса неправительственных организаций в Европе (приняты Решением Комитета Министров Совета Европы 16 апреля 2003 года), согласно которым от иностранных организаций может потребоваться получение разрешения на деятельность в той или иной стране.

Для обеспечения единства правоприменительной практики Конституционный Суд в своем Постановлении от 8 апреля 2014 года № 10-П обозначил по существу рамки правового регулирования контрольной деятельности в отношении общественных организаций:

- допустимость установление правил, которые способствуют достижению конституционно значимых целей, включая обеспечение общественного порядка и безопасности в интересах всех граждан, как являющихся учредителями, членами и (или) участниками общественных объединений, так и не принимающих участия в их деятельности;

- отсутствие негативной оценки со стороны государства, отрицательного отношения к осуществляемой политической деятельности НКО;

- оценка характера и (или) целевой направленности деятельности организации должны основываться на презумпции законности и добросовестности такой деятельности.

Способом предупреждения необоснованных ограничений прав общественных организаций является реализация конституционных гарантий судебной защиты прав и свобод и связанное с ним право на обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов публичной власти, общественных объединений и должностных лиц (части 1 и 2 статье 46 Конституция Российской Федерации). Предназначение судебного контроля как способа разрешения правовых споров на основе независимости и беспристрастности предопределяет право общественной организации обратиться в суд за защитой от возможного произвольного правоприменения. Наличие механизмов эффективного судебного контроля за законностью решений и действий (бездействия) в отношении общественной организации, направленных на урегулирование споров относительно законности принимаемых при проведении проверок решений и осуществляемых действий (как и бездействия) соответствующих органов и должностных лиц, служит фактором поддержания доверия во взаимоотношениях гражданского общества и государства. Право на судебную защиту включает в себя и возможность обжалования соразмерности и пропорциональности ограничений в рамках конституционного судопроизводства.

В рамках судебного обжалования решений органов публичной власти общественная организация вправе заявлять ходатайства в общем порядке, предусмотренном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации. Российское законодательство не предусматривает особенностей судебного рассмотрения рассматриваемой категории дел.

Данные обстоятельства позволяют сделать вывод, что в России гарантируется право общественных организаций на судебную защиту, справедливое судебное разбирательство на основе состязательности и равноправия сторон с предоставлением достаточных процессуальных правомочий для защиты своих интересов при осуществлении всех процессуальных действий.

Наличие широко спектра гарантий реализации прав НКО и НПО в России предполагает взаимообусловленные обязанности по осуществлению ими деятельности в рамках правового поля. В этой связи следует обратить внимание на проблему деятельности незарегистрированных общественных организаций. Не являясь субъектами гражданских правоотношений незарегистрированные организации не вправе иметь права собственности на имущество и защищать его, вступать в договорные отношения, иметь и защищать обязательственные права, являться субъектами деликтных и кондикционных обязательств, обращаться в органы судебной власти в защиту нарушенных прав. Дилемма правосубъектности с одной стороны существенным образом ограничивает возможности деятельности самой общественной организации, с другой – позволяет избежать осуществления в их отношении государственного контроля. Кроме того, отсутствие юридического статуса у таких организаций ограничивает реализацию конституционных положений, согласно которым осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации), а также реализацию конституционной гарантии судебной защиты (ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации) лиц, чьи права нарушены в результате деятельности таких незарегистрированных общественных объединений.

Данные обстоятельства позволяют определить в качестве одного из направлений совершенствования законодательства необходимость урегулирования вопросов контроля за деятельностью незарегистрированных общественных организаций.