Административно-правовой статус таможенных органов как субъектов таможенного контроля в современный период

Агамагомедова Саният Абдулганиевна ORCID: 0000-0002-8265-2971 кандидат юридических наук, кандидат социологических наук старший научный сотрудник Институт государства и права Российской академии наук 119019, Россия, г. Москва, ул. Знаменка, 10 Agamagomedova Saniyat Senior Research Fellow Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences 119019, Russia, Moscow, Moscow, Znamenka str., 10 saniyat_aga@mail.ru Другие публикации этого автора

В системе таможенного контроля особое место принадлежит таможенным органам как органам исполнительной власти, как административным органам, как субъектам, обладающим властными полномочиями и осуществляющим таможенный контроль. Административно-правовой статус таможенных органов как субъектов таможенного контроля имеет особенности как структурно-функционального, так и институционального свойства.

А.Н. Козырин справедливо полагает, что отправной точкой при анализе сущности таможенных органов должен служить тезис о многообразии и разноплановости задач, решаемых ими в связи с перемещением товаров и транспортных средств через таможенную границу. Полифункциональный подход к анализу таможенных органов исходит из того, что ими опосредуются разнообразные аспекты внешнеэкономической деятельности ^{[1, с. 15]}. Об уникальности таможенных органов, синтезирующих в современных условиях столь разные функции, говорит и О.Ю. Бакаева ^{[2, с. 120]}.

Согласно толковому словарю С.И. Ожегова и Н.Ю. Шведовой «таможня – учреждение, занимающееся контролем провоза через границу грузов, багажа, почты и взиманием пошлин, сборов» ^{[3, с. 790]}. Следовательно, даже у неспециалистов таможенные органы ассоциируются с двумя понятиями функционального свойства: контролем и взиманием платежей (фиском). Данные понятия неразрывно связаны, определенным образом взаимообусловлены и переплетены в контексте контрольно-надзорной деятельности таможенных органов как в историческом аспекте, так и в современных условиях. Подобная взаимосвязь исторически обусловлена и находит подтверждение в закономерностях становления и развития таможенной службы.

Таможенные органы исторически возникают одновременно и как фискальные (сбор мыта, позже - тамги), и как контрольные (контроль за правильностью исчисления и взимания таможенных платежей), и как правоохранительные (борьба с контрабандой).

Современная система таможенных органов организационно начинает формироваться в начале 90-х годов прошлого века. Создание основ рыночной экономики в России, либерализация внешнеэкономических связей и прежде всего отмена государственной монополии внешней торговли привели к преобразованию всей системы таможенных органов в России ^{[1, с. 15]}.

Таможенные органы РФ сегодня составляют единую федеральную централизованную систему. Должностными лицами таможенных органов являются граждане Российской Федерации, замещающие в порядке, установленном законодательством РФ, должности сотрудников и федеральных государственных гражданских служащих таможенных органов РФ. В соответствии со статьей 10 Закона система таможенных органов включает в себя четыре уровня:

1) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела (в настоящее время – ФТС России);

2) региональные таможенные управления;

3) таможни;

4) таможенные посты ^[4].

Под единой системой таможенных органов имеется в виду иерархически выстроенная совокупность таможенных органов в соответствии с их компетенцией и поставленными перед ними едиными целями и задачами в области таможенного дела. Вместе с тем она представляет собой сложную подсистему общей системы органов исполнительной власти РФ ^{[5, с. 111]}.

Ученые относят таможенные органы к различным группам административных органов в системе государственного управления.

В.Е. Чиркин относит таможенные органы к органам межотраслевого (функционального) управления, важнейшим элементом которого является контроль и надзор ^{[6, с. 187-188]}.

О.Ю. Бакаева представляет таможенный орган как государственный орган исполнительной власти (федеральную службу и подчиненные ей органы), наделенный специальной компетенцией, осуществляющий функции по контролю и надзору в области таможенного дела в целях содействия развитию внешней торговли ^{[2, с. 114]}.

По мнению А.Б. Новикова, государство наделяет таможенные органы собственными контрольными функциями, вводя эти органы федеральной исполнительной власти в число основных субъектов контрольной деятельности государства в таможенном деле. Это означает, что при реализации таможенной политики контрольная деятельность органов государственной власти, включая таможенные органы, носит функциональный характер ^{[7, с. 28]}.

Д.А. Янчуков считает систему таможенных органов составляющей частью сил обеспечения безопасности РФ, системы правоохранительных и военизированных органов государства ^{[8, с. 28]}.

Другие авторы полагают, что таможенные органы – это специальные органы, уполномоченные заниматься таможенным делом ^{[9, с. 29]}.

Следует согласиться с учеными, которые в попытке разграничить отраслевое и межотраслевое управление утверждают, что функциональное регулирование ничем не отличается от отраслевого регулирования, ибо в том, и в другом варианте оно осуществляется в пределах порученной данному государственному комитету или министерству «сферы деятельности», т.е. есть имеет определенные границы, а также в отношении как неподчиненных им организационно иных исполнительных органов или объектов, так и подчиненных ^{[10, с. 529]}.

Подобная комплексность управления в таможенной сфере, «полифункциональность» административной деятельности таможенных органов, определенное смешение и переплетение правомочий таможенных органов, в том числе и в рамках осуществления таможенного контроля, а также размытость границ контроля и надзора в таможенном деле обусловили сложность теоретического осмысления и научного обоснования административной деятельности таможенных органов в целом, и ее контрольно-надзорного направления в частности.

По мнению А.Ф. Ноздрачева, таможенное право регулирует те отношения с участием таможенных органов, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных на них функций. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих им юридически властных полномочий. Именно поэтому таможенный орган и выступает в роли главного субъекта таможенных отношений. Таможенные отношения представляют собой поле реализации функций и осуществления полномочий таможенных органов ^{[5, с. 46-47]}.

Еще в 2000 году ведущие специалисты в области административного права справедливо отмечали затруднительность анализа административно-правового статуса Государственного таможенного комитета (ГТК России). По их мнению, при характеристике ГТК необходимо учитывать, что в своей деятельности он теснейшим образом связан с Минэкономики РФ, которое по вопросам, отнесенным к сфере их деятельности, оказывает регулирующее и координирующее воздействие на функционирование таможенной системы. С другой стороны, ГТК играет существенную роль в осуществлении валютно-финансового контроля, а также в обеспечении экономической безопасности РФ ^{[10, с. 537]}.

Сложность определения административно-правового статуса ФТС России как преемника ГТК России сохраняется и в современных условиях. Она усугублена последними структурными преобразованиями системы таможенных органов, переподчинением ее Министерству финансов РФ. Данные преобразования обусловлены стремлением оптимизировать структуры федеральных органов исполнительной власти и построить единую управленческую систему учета и администрирования налоговых и таможенных платежей, которая без увеличения налоговой нагрузки позволит повысить как эффективность администрирования, так и собираемость налогов.

Отметим, что предложения о передаче таможенной службы в ведение Минфина, который также контролирует деятельность ФНС России, были аргументированы О.Ю. Бакаевой более десяти лет назад ^{[2, с. 108]}. Время подтвердило верность научных прогнозов ученого.

Специфику любого органа государственной власти составляет то, что он осуществляет задачи и функции государства и выступает от его имени, наделен государственными властными полномочиями ^{[11, с. 79]}.

Ученые выделяют основные черты таможенных органов как органов исполнительной власти:

- будучи самостоятельной составной частью системы исполнительной власти в РФ, таможенные органы исключительно и непосредственно осуществляют таможенное дело;

- таможенные органы обладают строго определенной компетенцией в области таможенного дела;

- деятельность таможенных органов в процессе осуществления таможенного дела по своему юридическому содержанию является исполнительной, контрольной и надзорной. В целом, таможенные органы наделены широкими полномочиями самостоятельного нормативно-правового регулирования, правоприменения и правоохраны;

- таможенные органы создаются, реорганизуются и ликвидируются вышестоящими органами исполнительной власти ^{[5, с. 86-87]}.

Под таможенным органом в Таможенном союзе отдельные авторы понимают орган исполнительной власти государства-члена таможенного союза, уполномоченный в области таможенного контроля ^{[12, с. 197]}.

И.В. Тимошенко полагает, что таможенные органы России – это государственные органы, регулирующие правоотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в сфере таможенного дела ^{[13, с. 59]}.

Систему таможенных органов не следует понимать и рассматривать как устоявшуюся структуру, сформированную единожды и на длительный период.

Чем выше степень соответствия субъекта управления объекту, тем эффективнее осуществляется управление той или иной системой ^{[14, с. 145]}. Под воздействием развития внешнеэкономических отношений система таможенных органов как субъект управления меняется, совершенствуется, трансформируется в целях максимального соответствия контролируемой системе. В связи с этим следует признать сложность административно-правового статуса таможенных органов как органов таможенного контроля, обусловленную многообразием и разноплановостью выполняемых ими функций. Специфика административно-правового статуса таможенных органов определяет вектор оптимизации структурной организации таможенных органов в системе органов исполнительной власти.

Формирование рыночных механизмов российской экономики, административная реформа в сфере государственного управления, участие России в интеграционных процессах, вступление во Всемирную торговую организацию – эти и другие факторы оказали и продолжают оказывать влияние как на структуру системы таможенных органов Российской Федерации, так и на ее административный функционал.  Совершенствование административно-правового статуса таможенных органов продолжается и направлено на системную и «беспробельную» административно-правовую регламентацию полномочий таможенных органов, важнейшими среди которых являются контрольно-надзорные.