Проблемы законодательного регулирования организации местной власти в России в 1990–1992-е гг.

Ширко Татьяна Ивановна кандидат исторических наук доцент Национального исследовательского Томского государственного университета 634050, Россия, Томская область, г. Томск, пр. Ленина, 36 Shirko Tatiana Ivanovna PhD in History Associate Professor of Tomsk State University 634050, Russia, Tomsk region, Tomsk, Lenin Ave., 36 strelk-s@mail.ru Другие публикации этого автора

Начало 1990-х гг. в истории нашей страны характеризуется резкой сменой векторов социально-экономического и политического развития. Острый системный кризис, изменение общественного строя и преобразования во всех сферах общественной жизни, введение в государственную систему принципов разделения властей и федерализма, децентрализация полномочий органов государственной власти и управления потребовали совершенствования нормативного урегулирования вопросов организации и деятельности местных органов власти и разработки новой системы законодательства. Вместе с тем, формирование нормативно-правовой базы организации и деятельности органов местной власти в 1990 г. столкнулось с рядом проблем, которые так и не были своевременно преодолены, что явилось одной из причин острого социально-политического и экономического кризисов нач. 1990-х гг. Поэтому исследуемый период является важной частью переходного этапа от советской модели организации государства с доминированием представительных органов власти к современной, основанной на принципе разделения властей.

До сер. 1980-х гг. в РСФСР деятельность местных органов власти – Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов поселкового, сельского^[1], городского, районного в городе^[2], областного и краевого^[3] уровней управления осуществлялась в соответствии с законодательством СССР, которым закреплялась их организация и основные направления деятельности. Но в иерархии источников права приоритетное значение имели акты издаваемые органами КПСС, осуществлявшая идеологические и контрольные функции управления. Таким образом, в советский период формирование нормативной базы, на основе которой осуществлялась организация и регулировалась деятельность органов местной власти находилось исключительно в компетенции центральных органов государственной власти при идеологическом «обосновании» и жестком контроле органов Коммунистической партии.

Признание необходимости изменения законодательства и его совершенствование в сфере местного управления было осознано руководством страны в период перестроечных реформ 1985–1989-х гг. Решениями пленумов ЦК КПСС и постановлениями ЦК КПСС была провозглашена необходимость децентрализовать функции государственной власти и перераспределить их между центральными и местными органами власти и снизить уровень прямого влияния партийных органов на местные органы власти. В свою очередь, принципиальное решение о необходимости реформ и внесения изменений в законодательство было принято в 1988 г. на XIX Всесоюзной партийной конференции. В ходе работы конференции предлагалось «обновить социализм» путем восстановления в полном объеме действия ленинского принципа полновластия Советов на новой законодательной основе. В решении конференции констатировалось, что роль неформальных практик и различного рода согласований в системе центрального и местного управления, действующих вне правовой системы, становится чрезмерной, что ведет к нарушению механизма функционирования государственной системы и существенно снижает качество управления. Принцип законности был провозглашен одним из центральных оснований новой, советской демократической системы власти.

Альтернативой управлению местными делам «сверху» и жёсткой централизации власти в стране объявлялась организация в территориально-административных единицах местного самоуправления и передача их органам - Советам народных депутатов, большого объема полномочий для обеспечения их полновластия, а также проведение свободных выборов представительных органов власти. С этой целью 1 декабря 1988 г. в Конституцию СССР Законом «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР» ^[4] были внесены изменения и дополнения. Из текста Основного закона было изъято положение о двойном подчинении исполнительных комитетов – советам и вышестоящим исполнительным органам. Новые конституционные нормы переподчинили исполнительные комитеты – коллегиальные исполнительные органы исключительно Советам народных депутатов. Именно с деятельностью исполкомов и партийных комитетов, фактически монополизировавших функции управления в стране связывалось осуществление фактически ставших к этому времени декоративных представительных функций органов народовластия – Советов народных депутатов.

Учитывая особенности функционирования СССР как союзного государства соответствующие правки 27 октября 1989 г. были внесены и в Конституцию РСФСР, которые вступили в действие после выборов Советов народных депутатов нового созыва 4 марта 1990 года. Согласно новым положениям Основного Закона, все организационные вопросы деятельности Советов были переданы из ведения исполкомов избираемым на сессии председателям Советов народных депутатов и формируемым Советами Президиумам. В городских (городах районного подчинения), поселковых и сельских Советах эти функции должны были выполнять председатели этих Советов. В случае несоответствия законодательству актов Советов, вышестоящие Советы получали право их отменять. Также из Конституции была исключена часть 2 статьи 151, закреплявшая порядок формирования исполкомов и их структурных подразделений только в строгом соответствии с законами СССР и РСФСР. Отныне отделы, управления исполнительных комитетов образовывались только Советами народных депутатов и подчинялись Советам и их исполнительным комитетам ^[5]. Для обеспечения реализации новых конституционных норм осенью-весной 1990 г. актами Президиумов Верховных Советов СССР и РСФСР были определены полномочия Президиума и Председателя Советов народных депутатов ^[6]. Таким образом, с целью обеспечения действия управленческой системы в стране в законодательство были внесены изменения и дополнения, обеспечивающие передачу основных полномочий от исполнительных и партийных органов к представительным органам власти – Советам народных депутатов.

Первым законодательным актом, которым были предприняты попытки привести в систему новые правовые нормы, регламентирующие организацию местной власти, стал Закон СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местном хозяйстве в СССР». Закон установил, что основой деятельности системы местного самоуправления являются государственные органы власти – Советы народных депутатов, как представительные органы власти, руководящие деятельностью всей системы самоуправления. Однако, провозгласив основы местного самоуправления в поселках, селах, городах, районах в городах, положения закона весьма неопределённо характеризовали статус краёв и областей. С учётом местных условий и национальных особенностей разрешалась организация местного самоуправления в краях и областях. С этой целью определялся перечень общих полномочий краевых, областных Советов в системе местного самоуправления, но закон не оговаривал, при каких условиях региональные органы могли осуществлять полномочия органов местного самоуправления ^[7].

В целом, оценивая значения этого акта для организации местной власти в России, можно присоединиться к мнению исследователей, которые отмечают, что закон носил скорее декларативный, чем регулятивный характер ^[8]. Отметим, что центральной проблемой при разработке его проекта являлось отсутствие стратегического видения развития системы местного самоуправления. Об отсутствии какой-либо концепции реформирования организации местной власти свидетельствует тот факт, что в период разработки закона он неоднократно подвергался существенным корректировкам. А при подготовке окончательного варианта Закона авторы старались внести в него все поступившие замечания и предложения ^[9]. Неудивительно, что положения Закона носили противоречивый и неконкретный характер, не учитывающие всех сторон деятельности Советов и их исполнительных комитетов, что не характерно даже для «рамочных» законов СССР. Таким образом, определив контуры организационной основы местных органов власти, закон не закрепил полномочия и статус органов государственной власти и управления краев и областей. Формально края и области как административно-территориальные единицы не были выделены из системы местного самоуправления, но был признан их особый статус и особая роль как высшего звена в системе местных органов власти.

Конкретизировать положения закона применительно к РСФСР и начать разработку законопроекта о местном самоуправлении, определявшего модель местного самоуправления российские власти приступили после окончания работы нового созыва представительных органов власти – Советов народных депутатов и работы I съезда народных депутатов РСФСР, созванных на основе нового законодательства. Основным событием съезда стало принятие 12 июня 1990 г. Декларации «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» и целого ряда документов в обеспечение провозглашенного суверенитета. Декларация определила, что РСФСР есть суверенное правовое государство, основным принципом организации которого является принцип разделения властей на три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Устанавливалось, что РСФСР обладает всей полнотой власти на своей территории, за исключением тех вопросов, которые ею добровольно передаются в ведение СССР. На всей территории РСФСР провозглашалось верховенство Конституции РСФСР и Законов РСФСР ^[10].

На I съезде было признано необходимым срочно приступить к разработке российского законодательства в сфере обеспечения организации и деятельности местных органов власти. Представить для обсуждения соответствующий законопроект на следующей сессии Верховного Совета было поручено Комитету по вопросам работы Советов народных депутатов и развитию самоуправления Верховного Совета РСФСР ^[11]. Для того чтобы собрать оперативную информацию и изучить практический опыт деятельности Совета на основе обновленного законодательства Комитетом была создана группа мониторинга ^[12]. Результаты деятельности группы были представлены 17 июля 1990 г. на совещании председателей Советов народных депутатов автономий, краёв, областей и гг. Москвы и Ленинграда. Было выявлено, что основной проблемой взаимодействия Советов и исполкомов является отсутствие полноценной законодательной базы регламентирующей деятельность Советов и их исполнительных комитетов, что приводит к дублированию их полномочий, конфликтам между институтами власти и неупорядоченности деятельности местных органов власти в целом ^[13]. В частности, в докладе Комитета была отмечена тенденция роста значимости «личностного фактора» в управлении местными органами власти. Новые региональные лидеры – председатели Президиумов или исполкомов, пользующиеся авторитетом, концентрировали в своих руках полномочия представительной и исполнительной ветвей власти. Повсеместно эта практика нашла выражение в объединении постов председателей советов и их исполкомов и формировании единого центра управления в регионе под началом такого лидера.

Распространение практики объединения постов председателей Советов народных депутатов и их исполкомов без какой-то ни было нормативной основы к августу 1990 г. приобретает лавинообразный характер. Советы самостоятельно принимают документы, фиксирующие модель объединения постов председателей Советов и их исполнительных комитетов и устанавливающие систему местной власти в регионе. Для того, чтобы упорядочить этот процесс 18 августа 1990 г. Комитет по вопросам работы Советов народных депутатов и развития местного самоуправления Верховного Совета РСФСР утвердил рекомендации «О взаимодействии местных Советов народных депутатов, их исполнительных и распорядительных органов». Местным органам власти было предложено взять за основу при формировании органов власти и управления один из трех практически апробированных вариантов взаимодействия Советов и исполнительных комитетов. Первый вариант исходил из классического советского принципа взаимодействия советов и исполкомов, когда председатель Совета возглавляет представительную власть, а председатель исполнительного комитета – исполнительную власть. Второй вариант предусматривал совмещение должностей председателей облисполкома и Совета народных депутатов при ведущей роли председателя Совета. Третий вариант предлагал «мягкую» форму совмещение полномочий Советов и исполкомов через объединение постов их руководителей, но при этом председатель облисполкома являлся заместителем председателя облсовета и членом Президиума ^[14]. Таким образом, реализация закона о местном самоуправлении и практический опыт деятельности Советов выявили существенные проблемы с реформированной моделью организации местных органов власти. Прежде всего, основные трудности возникали в упорядочении взаимодействия между Советами и их исполкомами и распределением между ними управленческих полномочий вследствие отсутствия регламентирующих правовых норм.

Актуальные проблемы с законодательным урегулированием вопросов организации местной власти ускорили разработку закона о местном самоуправлении в РСФСР. Законопроект «О местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении в РСФСР» был представлен для обсуждения на второй сессии Верховного Совета РСФСР в сентябре 1990 г. При подготовке законопроекта разработчики, в целях улучшения деятельности Советов и повышения оперативности управления, исходили из необходимости в зависимости от уровня Совета изменять его компетенцию. Было внесено предложение для установления более четких границ между уровнями власти, разделить все Советы на три уровня: первичный, включающий сельский, поселковый, районные Советы, базовый, к которому предполагалось отнести город, сельский район и третий уровень – края и области. Соответственно разделению подлежали и полномочия Советов и их исполкомов. В то же время, исходя из принципа полновластия Советов и закрепленного права Совета самостоятельно устанавливать форму своей организации, закон не закреплял единообразную модель взаимодействия Совета и исполкома. Её должен был определять сам совет ^[15]. Представленный законопроект был решительно отвергнут депутатами Верховного Совета РСФСР. Комитету было рекомендовано учесть депутатские замечания о недопустимости нарушения советского принципа организации государства и представить обновленный законопроект на следующей сессии^[16].

Отрицательное заключение на проект закона и насущная необходимость разработки новой концепции привели к возникновению на страницах центральной периодической печати дискуссии, посвященной разработке новой модели организации местных органов власти ^[17]. Важно отметить, что принцип полновластия Советов сомнению не подвергался. Основной дискуссионный вопрос был связан с организацией исполнительной власти на местах. Были выдвинуты предложения о введении двойного подчинение исполкомов с целью улучшения функционирования исполнительной власти, всенародном избрании председателей и Советов и их исполнительных комитетов. Самый радикальный вариант был предложен демократами А. Собчаком и Г. Поповым, которые предложили организовать местную власть на основе закрепленного в Декларации независимости России принципа разделения властей и создать независимую вертикаль исполнительной власти, а также выступили за всенародное избрание руководителей исполнительных органов всех уровней ^[18].

В итоге, Верховный Совет РСФСР в чрезвычайной ситуации, в октябре 1990 г. срочно разработал и принял два законодательных акта, упорядочивающих деятельность единой системы местных органов власти – от поселкового до областного и краевого уровней управления. Первый закон, от 10 октября 1990 г. «О взаимоотношениях Советов народных депутатов и их исполнительных органов в период проведения экономической реформы» в целях необходимости обеспечения скоординированных действий исполнительных органов власти всех уровней и повышении оперативности управления восстановил в полном объеме принцип «двойного подчинения» исполнительных комитетов, ликвидированный в апреле 1990 г. А с целью контроля за деятельностью исполнительной власти и состоянием дел в регионах Президиумы Советов получали право реализовывать полномочия Советов народных депутатов между их сессиями ^[19]. Вторым законом, от 21 ноября 1990 г., «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям» ^[20], Верховный Совет РСФСР перераспределил управленческие полномочия между органами власти на местах. Советы получали право контролировать деятельность исполкомов и ход реализации предстоящей экономической реформы на своей территории, а исполнительным комитетам передавались полномочия в решении оперативно-хозяйственных вопросов. А 23 ноября 1990 г. Верховный Совет РСФСР вновь переподчинил восстанавливаемую вертикаль исполнительной власти Совету Министров РСФСР ^[21]. Оба закона не отличались новаторскими подходами к организации власти на местах. По сути, в условиях нарастающего экономического кризиса, требующего нестандартных решений и подходов к решению проблем, была восстановлена действующая до апреля 1990 г. система взаимодействия органов местной власти. Кроме того, качество самих законов оставляло желать лучшего – общие фразы, размытые формулировки, противоречивость отдельных норм не способствовали организации взаимодействия советов и их исполкомов. Не случайно, на тех уровнях управления, где посты председателей советов и исполкомов были объединены, местные власти предпочли не отказываться от этой практики.

Решив насущные проблемы организации местной власти Верховный Совет РСФСР в нач. 1991 г. интенсифицировал усилия по разработке двух отдельных законопроектов о местном самоуправлении и о системе управления краем и областью. Принципиальное решение о необходимости выделения областного, краевого уровня управления из системы местного самоуправления и чёткого разделения исполнительной и представительной ветвей власти на всех уровнях управления было принято зимой 1991 г. в ходе работы постоянных комитетов Верховного Совета, заседаниях Совета Федерации, встречах и совещаниях с представителями местных
Советов всех уровней ^[22]. Представленные концепции двух законов существенно отличались друг от друга. К примеру, в законопроекте о системе власти краев и областей, одобренном Президиумом Верховного Совета ^[23] было предусмотрено создание администраций на основе единоначалия, а коллегиальные исполкомы ликвидировались. Предполагалось назначение руководителей администраций Президентом РСФСР при обязательном участии соответствующего Совета народных депутатов. Всего было предложено два варианта их избрания: через одобрение кандидатур руководителей Президентом РСФСР на основании предложений областного и краевого совета или путем назначения главы администрации указом Президента, а затем утверждения Советом. При этом концепция Закона «О местном самоуправлении в РСФСР» предусматривала всенародное избрание главадминистраций и расширенный состав его полномочий. Всенародная выборность глав исполнительной власти местных советов была подтверждена решением IV Съезда^[24].

Первым, 6 июля 1991 г., был принят Закон «О местном самоуправлении в РСФСР». Нормы Закона в полном объеме воспроизводили концепцию двойного подчинения нового исполнительного органа администраций, которая была подотчётна и Совету и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам. Соответственно, представительные органы власти – Советы народных депутатов, в целом сохраняли свои достаточно большие полномочия ^[25]. Впервые было оговорено, что органы власти края, области, автономных образований являются органами государственной власти и не входят в систему местного самоуправления. Тем не менее, концепция организация власти на этом государственном уровне управления оставалась неопределённой. Прежде всего, требовалось решение вопроса о статусе и значимости этого уровня управления для региональной системы России.

Но в августе 1991 г., в чрезвычайных условиях путча, для обеспечения управляемости страной российские власти реформировали властную систему краев и областей и взяли за основу положения законопроекта «Об управлении краем, областью в РСФСР». 21 августа 1991 г. Верховным Советом РСФСР была введена должность главы областной, краевой администрации, являвшегося руководителем исполнительного органа, который являлся правопреемником исполнительного комитета. Назначение и освобождение от должности глав администраций было поручено Президенту РСФСР ^[26]. В свою очередь, 22 августа 1991 г. Президент РСФСР издал Указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР», которым детализировалась процедура назначения главы администраций. Их назначение должно было производиться Президентом РСФСР по согласованию с соответствующим Советом ^[27].

Введение нового института глав администраций поставило перед Верховным Советом, как органом законодательным, проблему формирования законодательной базы, обеспечивающей деятельность нового органа власти. На необходимости скорейшего принятия закона о краевых и областных органах власти настаивали и сами регионы, принимая соответствующие обращения к Верховному Совету ^[28]. В январе 1992 г. Закон под новым названием «Об областном краевом Совете и областной, краевой администрации» был принят Верховным Советом и 5 марта 1992 г. подписан Президентом ^[29].

Закон закреплял принцип разделения властей, как основополагающий принцип взаимодействия властных институтов в крае, области. Совет народных депутатов объявлялся представительным органом власти региона, а администрация – исполнительным органом. Его нормами впервые было закреплено действие двух вертикалей органов государственной власти края, области. Представительную ветвь власти возглавлял Верховный Совет, действующий на основе принципа полновластия Советов а исполнительную – Президент Российской Федерации, действующий на основе принципа разделения властей. Устанавливалось, что глава администрации и подчиненные ему управленческие структуры подотчётны краевому, областному Совету и только потом – и вышестоящим органам исполнительной власти в пределах их компетенции. В такой системе глава администрации фактически был лишен возможности реализовывать самостоятельную политику, так как фактически наделялся только хозяйственно-распорядительными функциями исполнительных комитетов. Все основные вопросы региона, как и прежде, были отданы в компетенцию Совета народных депутатов, который объявлялся собственником всего имущества края, области. Совет все внебюджетные и валютные фонды региона. В свою очередь, администрация только оперативно управляла финансами и распоряжалась собственностью края, области на основе норм, установленных законодательством и Советом народных депутатов.

Закон не содержал принципиально новых правовых подходов в организации органов власти краевого, областного уровней и аккумулировал в систему все апробированные положения отдельных нормативно-правовых актов изданных в 1990 г. По сути, Закон являлся компромиссом между различными моделями организации власти – советской и демократической, основанной на принципах разделения властей.

Подводя итог исследованию проблем законодательного регулирования организации местных органов власти, можно отметить, что начавшиеся с к. 1980-х гг. перестроечные реформы во всех сферах общественной жизни положили начало кардинальному преобразованию всей правовой системы России, регулирующей вопросы организации и деятельности местных органов власти. Отметим, что в основу российской модели организации органов власти, созданной в 1990–1992-е гг. была положена советская правовая система. В указанный период предпринимались попытки, не меняя сущности политической системы республики ввести в государственное устройство страны принцип разделения властей, составляющий основу демократического устройства государства. Но при этом, в России не было разработано целостной концепции реформ всех сфер общественной жизни и федеративного устройства государства. В целях достижения согласия между различными общественно-политическими силами руководством республики был избран путь совмещения принципов полновластия Советов и разделения властей при разработке законодательных и др. правовых актов, регулирующих деятельность органов как региональной, так и местной власти. При этом прослеживается тенденция изменения правовых норм связанных с организацией исполнительной власти на местах, но при этом советская основ организации представительных органов власти не подвергается сомнению. Апофеозом политики компромиссов стало принятие Закона «О краевом, областном Совете и краевой, областной администрации», утвердивший существование двух вертикалей власти: представительной и исполнительной, действующих на основе разделения властей, но при сохранении доминирования представительных органов власти, населявшихся функциями решать любой вопрос местного характера, исходя из принципа полновластия Советов.

Таким образом, в 1991–1992-х гг. в нормативно-правовых актах регулирующих организацию местных органов власти фиксируется наличие противоречий между юридическими нормами и новыми потребностями развития государства, необходимостью реформирования всех общественных сфер жизни и преодоления негативных тенденций социально-экономического и политического развития. Основным содержанием развития законодательства в этот период являлось нарушение целостности правовой системы, попытками её десоветизации при одновременном сохранении концептуальных основ социалистической правовой системы, разрыв между законодательством и его реализацией на практике, заимствование правовых институтов без осознания их значимости для государственной системы, что привело к противоречивому сочетанию норм, присущим разным правовым системам. Отсутствие стратегического плана развития государства не позволило качественно модернизировать социально-экономическую и политическую системы, что привело к снижению эффективности их функционирования.