О некоторых вопросах ограничения оборотоспособности земель вблизи водных объектов в целях обеспечения их экологической безопасности

Круглов Сергей Михайлович кандидат экономических наук заместитель руководителя, ООО "Ритм-К" 350007, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Красная, 136, оф. 2 Kruglov Sergei Mikhailovich PhD in Economics Deputy Director, LLC “Rhythm-K” 350007, Russia, Krasnodar, Krasnaya Street 136, office #2 niipgergo2009@mail.ru Другие публикации этого автора

Как известно, для защиты водных объектов от вредного воздействия действующим законодательством предусмотрены специальные правовые режимы прилегающих территорий. Во-первых, речь идет о водоохранных зонах, ширина которых, по общему правилу установлена в размере от 50 до 500 метров в зависимости от вида и характеристик водного объекта (статья 65 Водного кодекса Российской Федерации – ВК РФ). Во-вторых, для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, организуются зоны санитарной охраны (далее –ЗСО) в соответствии со статьей 43 ВК РФ и санитарно-эпидемиологическим законодательством. ^{[1; 2]} Применительно к поверхностным источникам питьевого водоснабжения боковые границы первого пояса ЗСО должны составлять не менее 100 метров от уреза воды (при этом максимально не ограничены), второго пояса – не менее 500 метров (при этом также максимально не ограничены), третьего пояса – по линии водораздела в пределах 3-5 километров. Таким образом, применительно к поверхностным источникам водоснабжения необходимо вести речь о частичном совмещении на прилегающих к ним территориях правовых режимов водоохраной и санитарно-защитных зон. Подавляющее большинство фактических и потенциальных землепользователей в пределах указанных охраняемых территорий добиваются приобретения земельных участков именно в собственности (это наиболее полноценный титул) в порядке переоформления ранее возникших прав, либо путем приобретения прав под объектами недвижимости, либо в рамках процедур первичного предоставления земли из публичной собственности, в том числе и под застройку. Однако вопрос о праве на приобретение рассматриваемых земель в частную собственность (праве на приватизацию) решается весьма неоднозначно, причем российское законодательство, а вслед за ним и арбитражная практика в последние годы переживают здесь удивительные метаморфозы, не имеющие доктринального обоснования и не поддающиеся логическому объяснению. Земельный кодекс Российской Федерации гарантирует, что граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в частную собственности, за исключением земельных участков, которые в соответствии с законом не могут находиться в собственности граждан и юридических лиц (пункт 2 статьи 15, пункт 4 статьи 28 ЗК РФ). Применительно к территориям, расположенным в пределах водоохранных и санитарно-защитных зон, подход законодателям относительно их правового режима неоднократно менялся. Изначально ЗК РФ (статья 27) не устанавливал каких-либо ограничений оборотоспособности земельных участков, расположенных в водоохранных зонах. Признавалось, что земельные участки, расположенные в пределах водоохранных зон и прибрежных защитных полос, предоставленные в установленном порядке в соответствии с законодательством, действовавшим на момент предоставления, в том числе и для индивидуального жилищного и дачного строительства, могут на законных основаниях находиться в частной собственности. ^[3] В тоже время. Пункт 8 статьи 28 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее – Закон о приватизации) закреплял, что отчуждению в соответствии с данным Законом не подлежат земельные участки, в частности, в составе земель водоохранного и санитарно-защитного назначения. ^[4] В подобных условиях арбитражная практика складывалась по-разному. Если речь шла о приватизации земельных участков в границах природоохранных зон собственниками недвижимости, то суды зачастую отказывали в праве возмездного приобретения земли в собственность со ссылкой на пункт 8 статьи 28 Закона о приватизации. Однако, встречались и противоположные прецеденты, где констатировалось более специальное действие статьи 36 ЗК РФ, гарантирующей право на приватизацию земли (другими словами, обосновывалось, что это именно тот случай, когда допускается предоставление в частную собственность земель, ограниченных в обороте). Если же речь шла о бесплатном переоформлении гражданами ранее возникших прав на землю, то Закон о приватизации на эти правоотношениям не распространяется, а потому суды, несмотря на противодействие административных органов, защищали право граждан на приобретение подобных земель в собственность. ^[5] Однако самое оригинальное заключалось в том, что Закон о приватизации не распространяется также и на первичное предоставление земель под застройку, а ЗК РФ вполне позволял их продажу на торгах в частную собственность. В итоге создавалась парадоксальная ситуация, при которой земельные участки в пределах водоохранных зон посредством определенных правовых механизмов могли быть приобретены в частную собственность, а посредством других-нет, что по существу приводило к ситуации неравенства, не имеющего должного обоснования. В итоге ограничение на приватизацию земель в водоохранных зонах, которое столь старательно соблюдали большинство административных органов и судов на протяжении почти шести лет, было отменено в октябре 2007 года, ^[6] что привело к кардинальному пересмотру дальнейшей юридической судьбы сотен тысяч земельных участков в Российской Федерации. Запрет на предоставление в частную собственность был сохранен лишь в отношении береговой полосы водных объектов как территорий общего пользования шириной от 5 до 20 метров (часть 6 статьи 6 ВК РФ, пункт 8 статьи 27 ЗК РФ). Что касается земель санитарно-защитного назначения, то ограничение на их приватизацию, содержащееся в утратившем силу пункте 8 статьи 28 Закона о приватизации, также отпало. При этом стоит отметить, что указанная норма в рассматриваемой части изначально не являлась достаточно конкретной и корректной в силу того, что санитарно-защитные зоны устанавливаются в различных целях и могут не связываться с земельными отношениями. В результате анализируемое положение на практике достаточно редко применялось и не служило самостоятельной преградой для приватизации земель. Однако в июле 2007 года в пункт 5 статьи 27 ЗК РФ были внесены дополнения, в соответствии с которыми земельные участки, расположенные в первом и втором поясах ЗСО водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственного водоснабжения, стали признаваться ограниченными в обороте. ^[7] Разумеется, на новый запрет незамедлительно отреагировали правоприменительные органы, лишившиеся такого веского аргумента в борьбе с гражданами и организациями против их права на приватизацию, как нахождение спорных земель в водоохранных зонах. Описанные выше «реформы», абсолютно непоследовательные, нелогичные, требуют выверенных изменений законодательства, исключающих безосновательные и провоцирующие коррупцию ограничения на приобретение земель в частную собственность вблизи водных объектов. В связи с этим, представляется необходимым предпринять следующие меры по совершенствованию действующего законодательства: 1) Отменить ограничение оборотоспособности земель, закрепленное в подпункте 14 пункта 5 статьи 27 ЗК РФ; 2) Ввести в законодательство положения прямого действия о ЗСО водных объектов с нормативным определением их границ, либо возложить на уполномоченные органы власти обязанность по разработке и утверждению к конкретному сроку проектов зоны охраны в отношении всех водных объектов, подлежащих защите; 3) Отказаться от установления ЗСО применительно к водным объектам, являющимся источниками хозяйственно-бытового водоснабжения, либо обеспечить незамедлительное принятие соответствующих санитарных правил и норм; 4) Вместо ограничения на приватизацию земель в пределах первого и второго поясов ЗСО водных объектов предусмотреть действенные механизмы контроля за соблюдением правового режима указанных территорий и выполнением землепользователями соответствующих защитным мероприятий.