Правовые меры повышения собираемости таможенных платежей

Гараев Алмаз Анварович кандидат юридических наук доцент, Смоленский государственный университет 214022, Россия, г. Смоленск, ул. Станционная, 4/259 Garaev Almaz Anvarovich PhD in Law Deputy Head of the Department at Smolensk Customs; Associate Professor at Smolensk State University, Department of Law 214022, Russia, Smolenskaya oblast, Smolensk, ul. Stantsionnaya, 4/259 almazg@live.ru Другие публикации этого автора

С 2015 года наметилась тенденция по снижению перечислений таможенных платежей в бюджет страны. Если за 2014 год Федеральная таможенная служба России администрировала доходы бюджета на сумму 7746 млрд. рублей ^[1], то в 2015 году этот показатель снизился до 4933 млрд. руб ^[2]. Это повлекло к утрате ФТС России статуса лидера администратора доходов федерального бюджета страны. По данным Счетной Палаты РФ в 2014 году ФТС России обеспечил перечисление в бюджет 49,0% доходов в бюджет, идущая на втором месте ФНС России перечислила в бюджет 42,9% от общей суммы доходов федерального бюджета ^[3]. В 2015 году, по предварительным данным, доходы бюджета составили 13655 млрд. руб., из них доля ФТС России составила 36% от общей суммы доходов. В свою очередь Федеральная налоговая служба России в 2015 году обогнала ФТС России по перечислениям в бюджет – сумма администрируемых ей доходов составила  6881 млрд. руб., а доля в общей сумме доходов бюджета превысила 50%.

В 2016 году продолжается негативная тенденция по снижению перечислений таможенных платежей в бюджет ^[4].

Продолжают снижаться объемы внешнеэкономической деятельности и, следовательно, стоимостной оборот товаров, перемещаемые через таможенную границу, контролируемые таможенными органами. По данным ФТС России, в январе-июне 2016 года внешнеторговый оборот России, по данным таможенной статистики, составил $210,4 млрд., что на 22,3% меньше данных за аналогичный период прошлого года ^[5].

В связи с этим необходима перестройка работы таможенных органов в новых условиях. Если раньше увеличение перечислений таможенных платежей в бюджет обеспечивалось ростом объемов внешней торговли, то в настоящее время, необходимо предпринять меры по достижению плановых показателей за счет изменения работы таможенных органов.  Повышению эффективности деятельности таможенных органов по взысканию таможенных платежей в тяжелых экономических условиях для России могут способствовать не только организационные, но и правые меры. Прежде всего, мы полагаем, таможенным органам необходимо:

- проявление большей гибкости, оперативное изменение правовой позиции в связи со складывающейся судебной практикой;

- изменение объектов таможенных проверок в сложившихся экономических условиях;

- отказ от проведения проверок, которые в последующем судами признаются не правомерными;

- отказ от экстенсивного увеличения количества мероприятий таможенного контроля поскольку в условиях снижения объемов внешнеэкономической деятельности относительное количество проверок возросло и это дополнительно подавляет международную торговлю;

- своевременное внесение изменений в таможенное законодательство, его упрощение в необходимых случаях, в связи со складывающейся судебной практикой.

Так, например, по итогам 2015 года таможенным органам были предъявлены иски в отношении проводимых таможенными органами таможенных проверок после выпуска товаров на сумму 244,6 млрд. руб., из которых были удовлетворены судом на сумму 210 млрд. руб. (т.е. действия таможенных органов признаны незаконными). Таким образом, доля начисленных сумм по результатам таможенных проверок в 2015 году и в последующем обжалованных и отмененных судами, составила более 85% ^[6]. А ведь все эти миллиардные суммы были ранее зачислены в результаты деятельности таможенных органов, хотя в последующем они были признаны не правомерными. Но ведь об этом уже не вспоминают, важнее, что делается именно сейчас. А отмена текущих, неправомерных действий, будет завтра, когда это будет не так актуально. Именно поэтому таможенные органы должны отказаться от старых, неэффективных направлений таможенных проверок, которые в последующем признаются судами не законными.

Суды разрешают споры исходя оценки многих обстоятельств дела и применяют право исходя из всей системы права, а не только норм таможенного законодательства в узком видении таможенных органов. Во многих случаях, по таможенным спорам были созданы судебные прецеденты, которые Федеральная таможенная служба упорно не хочет признавать на протяжении ряда лет ^[7]. В результате, таможенными органами проиграны сотни дел данной категории споров, которые повлекли убытки для бюджета в виде оплаты процентов за несвоевременный возврат излишне уплаченных денежных средств из бюджета по проигранным делам. Так, в 2014 году Федеральная таможенная служба вернула из бюджета проценты, начисленные на суммы излишне взысканных (уплаченных) НДС, а также при нарушении сроков его возврата на сумму 84 млн. рублей ^[8]. Помимо убытков для бюджета страны такая позиция ведет к созданию негативного имиджа таможенных органов перед судебными органами и бизнес сообществом: таможенные органы живут в собственном, выдуманном ими правовом поле, игнорируют складывающуюся судебную практику и упорно придерживаются своей, не правовой позиции.

Таможенные органы должны оперативно принимать меры по изменению таможенного законодательства в случае создания негативной судебной практики. Например, в соответствии с ч. 1 ст. 147 ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" (далее Закон) срок, в течение которого плательщик может обратиться с заявлением о возврате излишне уплаченных или излишне взысканных таможенных платежей составляет три года. На основании ст. 148 Закона для отдельных случаев возврата таможенных платежей предусмотрен более короткий срок в течении которого плательщик может обратиться с заявлением о возврате - 1 год. Для каких целей потребовалась дифференциация этих сроков не совсем понятно. Более того, возврат таможенных платежей из бюджета в соответствии со ст. 147 и 148 Закона может производится только в случае их излишнего взыскания (принудительные действия таможенного органа) или излишней уплаты (добровольная, самостоятельная уплата плательщиком). Следовательно, все случаи возврата таможенных платежей из бюджета уже предусмотрены ст. 147 Закона. В тоже время, оговорок, что для отдельных случаев возврата таможенных платежей могут быть установлены иные сроки, чем в ст. 147 Закона не имеется. Однако, в соответствии со ст. 148 Закона при наличии оснований, предусмотренных этой статьей (например, при отказе в выпуске декларации, отзыве декларации, восстановлении режима наиболее благоприятной нации), таможенные органы должны отказывать в возврате таможенных платежей при пропуске участником внешнеэкономических связей годичного срока обращения за возвратом денежных средств.

При обжаловании решения таможенного органа об отказе в возврате таможенных платежей при пропуске годичного срока для обращения с заявлением в соответствии со ст. 148 ФЗ "О таможенном регулировании в РФ", Верховный Суд Российской Федерации отметил, требованиея заявителя о возврате денежных средств из бюджета подлежит удовлетворению, поскольку при разрешении спора должен применяться общий срок исковой давности (три года) ^[9]. Подчиняясь сложившейся судебной практикой и в целях упрощения таможенного законодательства назрело изменение законодательства и установление единого трехгодичного срока для возврата таможенных платежей как по основаниям, изложенным в ст. 147 , так и в ст. 148 Закона. Однако по настоящее время соответствующие нормы Закона не изменены.

Увеличить поступление денежных средств в бюджет возможно определив порядок перечисления в бюджет невостребованных сумм денежных средств, перечисленных на единый счет для уплаты ввозной таможенной пошлины до подачи таможенной декларации. Для этого необходимо определить максимальный срок, в течение которого должно быть сделано распоряжение денежными средствами, перечисленными на единый счет уполномоченного органа для уплаты ввозной таможенной пошлины до подачи таможенной декларации. Ранее действовавшим Таможенным кодексом РФ в соответствии со ст. 330 авансовыми платежами признавались денежные средства, внесенные на счет  Федерального казначейства в счет предстоящих таможенных платежей и не идентифицированные плательщиком в качестве конкретных видов и сумм таможенных платежей в отношении конкретных товаров ^[10]. В состав авансовых платежей ранее входила, в числе прочих и ввозная таможенная пошлина. С созданием Таможенного союза, регулирование вопросов связанных с ввозной таможенной пошлиной осуществляется Таможенным кодексом Таможенного союза (ТКТС) и международными договорами государств-членов Таможенного союза. В связи с этим из состава авансовых платежей была выведена ввозная таможенная пошлина. В соответствии с п. 1 ст. 73 ТКТС авансовыми платежами признаются денежные средства (деньги), внесенные в счет уплаты предстоящих вывозных таможенных пошлин, налогов, таможенных сборов и не идентифицированные плательщиком в разрезе конкретных видов и сумм вывозных таможенных пошлин, налогов, таможенных сборов в отношении конкретных товаров, если уплата таких платежей предусмотрена законодательством государств - членов таможенного союза. Таким образом, денежные средства, перечисленные на единый счет уполномоченного органа для уплаты ввозной таможенной пошлины до подачи таможенной декларации не являются авансовыми платежами.

В настоящее время на основании п. 5 ст. 73 ТКТС и ч.2 ст. 122 Закона по истечении трехлетнего срока со дня последнего распоряжения об использовании авансовых платежей, невостребованные суммы авансовых платежей учитываются в составе прочих неналоговых доходов федерального бюджета. Денежные средства, перечисленные на единый счет уполномоченного органа в счет до подачи таможенной декларации в качестве ввозной таможенной пошлины не имеют статус авансовых платежей. Поэтому установленный для авансовых платежей срок для осуществления распоряжения денежными средствами на них не действует ^[11]. В приложении 5 к Договору об Евразийском экономическом союзе максимальный срок для распоряжения данной категорией денежных средств не установлен ^[12]. Следовательно, в данном вопросе существует правовой пробел, который необходимо восполнить, установив единый трехлетний срок для распоряжения данными денежными средствами, как это предусмотрено для авансовых платежей. Тем самым будет создан правовой механизм перечисления в бюджет невостребованных сумм денежных средств, перечисленных на единый счет уполномоченного органа для уплаты ввозной таможенной пошлины до подачи таможенной декларации.

В современных условиях предлагается установить ставку НДС на все товары, ввозимые на территорию России в размере 18%. В настоящее время при ввозе товаров на территорию России уплачивается НДС по ставке в размере 0%, 10% или 18% в зависимости от вида, номенклатуры товара. Причем, в отношении одних и тех же товаров могут применять разные ставки НДС при внутренней реализации на территории Российской Федерации ранее ввезенного импортного товара и взимаемого первичного НДС при ввозе товара на таможенную территорию Российской Федерации из стран дальнего Зарубежья ^[13]. Как следует из решения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации реализация ввезенного на таможенную территорию Российской Федерации товара обусловливает лишь право лица, уплатившего налог на добавленную стоимость при ввозе товара, на налоговый вычет суммы этого налога, но не влечет исчисления налога на добавленную стоимость при реализации товара на территории Российской Федерации по той же налоговой ставке, которая была применена таможенным органом при ввозе товара на территорию Российской Федерации. Налог на добавленную стоимость, уплаченный при ввозе товара на территорию Российской Федерации для реализации на внутреннем рынке, подлежит возмещению из бюджета путем налогового вычета в соответствии со статьями 171, 172 Налогового Кодекса. Реализация того же товара на территории Российской Федерации является самостоятельной операцией, облагаемой налогом на добавленную стоимость, а сумма такого налога подлежит возмещению налогоплательщику покупателем при оплате товара.

Следовательно, по мнению Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, государственные органы должны дважды производить проверку правильности исчисления сумм НДС: первый раз при ввозе товаров на территорию государства (таможенные органы), а второй раз при возмещении налога из бюджета при заявлении налогового вычета при реализации товара на территории Российской Федерации (налоговые органы).

Установленная структура органов исполнительной власти в Российской Федерации и позиция Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации ведет к дублированию функций органов государственной власти при контроле начисления и уплаты НДС по следующим причинам. В соответствии со ст. 70, 84 Таможенного Кодекса Таможенного союза (далее ТКТС) на таможенные органы возложено взимание налога на добавленную стоимость при ввозе товаров на таможенную территорию Таможенного союза. На основании п. 4 ст. 76 ТКТС сумма налогов, подлежащих уплате и (или) взысканию, определяется в соответствии с законодательством государства - члена таможенного союза, на территории которого товары помещаются под таможенную процедуру либо на территории которого выявлен факт незаконного перемещения товаров через таможенную границу, если иное не установлено настоящей статьей.

При каждой реализации товаров на территории Российской Федерации покупатель получает от продавца право на  налоговый вычет от суммы реализации товара (ст. 171 Налогового Кодекса Российской Федерации ^[14]). В свою очередь, продавец товара, получив возмещение налога в уплаченной сумме товара, обязан уплатить НДС в бюджет.

При определении системы взимания налога на добавленную стоимость и его  перечисления в бюджет страны важнейшее значение имеет ставка налога, применяемая при последней операции по реализации товара, т.е реализации товара на территории Российской Федерации. Суммы налога на добавленную стоимость, взимаемые таможенными и налоговыми органами подлежат 100% перечислению в федеральный бюджет. Поэтому существенное значение имеет не ставка НДС примененная таможенным органом при ввозе товара, а примененная ставка налога по последней операции по  реализации товаров. Именно поэтому в цене товара будет учтен НДС по цене реализации товара на территории Российской Федерации, т.е. контроль за его исчислением и его оплатой будут осуществлять налоговые органы.

На основании п. 1 ст. 71 Договора о Евразийском экономическом союзе (далее Договор) товары, ввозимые с территории одного государства-члена на территорию другого государства-члена, облагаются косвенными налогами ^[15].  В соответствии с п.1 и п.2 ст. 72 Договора взимание косвенных налогов во взаимной торговле товарами осуществляется по принципу страны назначения, предусматривающему применение нулевой ставки налога на добавленную стоимость и (или) освобождение от уплаты акцизов при экспорте товаров, а также их налогообложение косвенными налогами при импорте. Взимание косвенных налогов при выполнении работ, оказании услуг осуществляется в государстве-члене, территория которого признается местом реализации работ, услуг. При импорте товаров на территорию одного государства-члена с территории другого государства-члена косвенные налоги взимаются налоговыми органами государства-члена, на территорию которого импортируются товары, если иное не установлено законодательством этого государства-члена в части товаров, подлежащих маркировке акцизными марками (учетно-контрольными марками, знаками) (п. 4 ст. 72 Договора). Следовательно, схема начисления и возмещения НДС при перемещении товаров внутри Евразийского экономического союза выглядит следующим образом: стоимость товара+НДС (страны ввоза)-НДС (страны вывоза).

Именно поэтому не имеют практической ценности предложения об выравнивании ставки НДС на всей территории Евразийского экономического сообщества без существенной переработки налогового и таможенного законодательства ^[16]. При реализации товара на территории РФ с него будет уплачен НДС в соответствии с Российским законодательством, т.е. установленным Налоговым кодексом РФ ставками в 18%, 10% или 0% от цены реализации на территории Российской Федерации, даже если в других государствах-членах ЕврАзЭС за этот товар взимался НДС по другой ставке (в соответствии с национальным законодательством страны, осуществлявшей декларирование товара, например 12% в Республике Казахстан или 20% в Республике Беларусь). Кроме того, освобождение налоговых органов от полномочий по взысканию НДС при перемещении товаров с одного государства – члена Таможенного союза в другое приведет к тому, что бюджет страны-импортера останется без НДС, поскольку НДС останется в бюджете государства-экспортера.

Таким образом, исходя из позиций судебного органа и установленной структуры органов исполнительной власти осуществляется дублирование функций государственных органов по контролю правильности исчисления уплаты НДС. Вначале контролируют и взимают суммы налога на добавленную стоимость таможенные органы, а в последующем, при реализации товаров на территории РФ, аналогичную работу осуществляют налоговые органы.

Для устранения дублирования функций государственных органов и значительного снижения трудозатрат таможенных органов по контролю правильности исчисления и уплаты таможенных платежей, заслуживает внимание рассмотрение вопроса об установлении только одной ставки НДС в размере 18% в отношении любых ввозимых на территорию РФ товаров. Тем самым значительно упростится процедура расчета налога при ввозе товаров, а также снизится возможность применения схем по минимизации уплачиваемой суммы налога. Все вопросы применения пониженной ставки НДС и предоставления льгот по уплате налога (освобождения от налогообложения) должны контролироваться налоговыми органами при осуществлении налогового контроля по правильности применения заявленных налоговых вычетов на основании поданных налоговых деклараций по НДС при реализации товаров на территории Российской Федерации.

  Принятие данного предложения позволит также избежать споров таможенных органов с участниками внешнеэкономический деятельности по вопросам правильности классификации товаров в соответствии с кодами ТН ВЭД, назначения товаров, представленных сертификатов, поскольку будет применяться только одна ставка НДС в размере 18% и у организаций, перемещающих товар через границу теряется мотивация манипулировать показателями и характеристиками товара. Кроме того, данная процедура уплаты НДС позволит эффективнее бороться с фирмами-однодневками, теряющимися после ввоза товаров, поскольку при решении вопроса о принятии заявленных налогоплательщиком налоговых вычетов по НДС, налоговые органы в ходе проводимой проверки осуществляют контроль за всей цепочкой движения товара в РФ: от организации ввозившей товар, до организации, претендующей на возмещение налога из бюджета за счет налогового вычета в связи с применением сниженной ставки НДС. Зависимость последней организации в цепочке поставки и реализации товаров в получении возмещения налогового вычета сделает операции по сделкам с импортируемыми товарами значительно прозрачнее и поможет очистить экономическое пространство от недобросовестных участников торговых отношений.

Таким образом, складывающаяся судебная практика, изменившаяся экономическая обстановка в стране и мире требует перестройки деятельности таможенных органов, в число которых входит учет складывающейся судебной практики, необходимость оперативного и постоянного совершенствования правового регулирования таможенного контроля, отказ от мероприятий таможенного контроля, дающих временные результаты, и которые в последующем признаются судами не правомерными. Частичному решению этих задач может помочь рассмотрение предложений по совершенствованию законодательного регулирования перечисления таможенных платежей.