Основные параметры пропорциональной избирательной системы и их системная взаимосвязь

Любарев Аркадий Ефимович кандидат юридических наук, кандидат биологических наук эксперт, Фонд Кудрина по поддержке гражданских инициатив 129090, Россия, г. Москва, 1-й Троицкий пер., 12, корп. 5 Lyubarev Arkadiy adviser at Kudrin Fund for Suport of Civil Initiatives. 129090, Russia, Moskva, g. Moscow, ul. 1-I troitskii per., 12 korp. 5 lyubarev@yandex.ru Другие публикации этого автора

Пропорциональные избирательные системы широко распространены в мире. К пропорциональным избирательным системам обычно относят пропорционально-списочные системы, а также систему единственного передаваемого голоса, отличающуюся от пропорционально-списочных систем практически по всем параметрам. В данной работе под пропорциональными системами понимаются только пропорционально-списочные системы, то есть системы, при которых избиратель голосует за список кандидатов, выдвинутый политической партией (или иным субъектом выдвижения).

В Российской Федерации пропорциональная система использовалась в 1993–2003 годах для избрания половины состава Государственной Думы, а с 2007 года по пропорциональной системе избирается вся нижняя палата российского парламента. На региональном уровне пропорциональная система применялась в 1993–2002 годах в небольшом числе регионов, а с 2003 года она должна обязательно использоваться для избрания не менее половины состава региональной ассамблеи. На муниципальном уровне до 2004 года пропорциональная система использовалась лишь в нескольких муниципальных образованиях Красноярского края, но начиная с 2005 года ее применение становилось все более широким ^{[5, 9, 10]}. С 2011 года она должна обязательно использоваться для избрания не менее половины состава представительного органа муниципального района или городского округа, состоящего не менее чем из 20 депутатов.

Основными параметрами пропорциональной системы являются тип партийного списка. заградительный барьер, методика распределения мандатов между списками, а также размер избирательного округа (то есть число распределяемых в округе мандатов). Отметим, что в данной работе исследуются только случаи проведения выборов по пропорциональной системе в едином избирательном округе, как это принято в нашей стране. Однако сделанные в работе выводы частично верны и для случаев проведения таких выборов в нескольких многомандатных округах (такие схемы широко используются за рубежом).

Вариации этих параметров создают огромное разнообразие избирательных систем. Хотя все эти системы относятся к одному семейству и имеют много сходных черт, различия между ними могут быть довольно существенными.

Важно однако понимать, что между указанными параметрами (особенно последними тремя) существует определенная взаимосвязь, которой не следует пренебрегать. В данной работе исследуется эта взаимосвязь и на основании исследования предлагаются рекомендации по законодательному установлению данных параметров.

Назначение и основной смысл пропорциональной избирательной системы состоят в том, что мандаты между списками кандидатов распределяются пропорционально поданным за эти списки голосам избирателей и, таким образом, достигается соответствие между спектром политических пристрастий электората и политическим составом избранного парламента. Поэтому искажения пропорциональности при распределении мандатов подрывают саму суть пропорциональной системы. Кроме того, как отмечено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 7 июля 2011 года № 15-П ^[22], такие искажения приводят к нарушению принципа равного избирательного права. Действительно, любое искажение пропорциональности имеет следствием то, что вес голоса избирателей, проголосовавших за одну партию, оказывается не равен весу голоса избирателей другой партии.

Однако строго пропорциональное распределение мандатов возможно лишь в редких случаях, которые на практике обычно не встречаются. Это связано с тем, что число мандатов, которое получает каждая партия, должно быть целым, и данное ограничение вынуждает в процессе округления чисел допускать большие или меньшие отступления от пропорциональности.

Отсутствие строгого решения задачи пропорционального распределения целого числа мандатов породило ряд различных методов распределения ^{[3, 5, 7, 8, 20]}. Они делятся на методы квот и методы делителей.

Суть методов квот состоит в том, что сначала число голосов, полученных каждой партией, делится на некоторое число, называемое квотой. Целая часть от деления рассматривается как число мандатов, которое партия получает в результате первичного распределения. Если в результате будут распределены не все мандаты (а так практически всегда и бывает), то оставшиеся мандаты распределяются согласно определенному правилу.

Таким образом, методы квот различаются по двум параметрам: по квоте, на которую делят число голосов, и по правилу, согласно которому происходит вторичное распределение мандатов.

Наиболее простым, понятным и распространенным из методов квот является метод Хэйра–Нимейера (в западной литературе его часто называют «методом наибольшего остатка»), в основе которого лежат квота Хэйра и правило наибольшего остатка. Квота Хэйра иначе называется «естественной квотой», это частное от деления суммарного числа голосов, полученных партиями, между которыми распределяются мандаты, на число распределяемых мандатов. Иными словами, это – средняя «цена» одного мандата, выраженная в количестве голосов избирателей. Результат деления числа голосов, поданных за партию, на квоту Хэйра иногда называют «идеальным частным».

Известно еще несколько «искусственных» квот: Гогенбаха-Бишофа, Друпа, Империали, но они используются в пропорционально-списочных системах довольно редко.

Правило наибольшего остатка заключается в том, что оставшиеся мандаты передаются партиям по одному, в порядке убывания остатка от деления числа полученных ими голосов на квоту (или, что то же самое, в порядке убывания дробной части частного от такого деления), то есть сначала дополнительный мандат получает партия с наибольшим остатком, затем следующая за ней по величине остатка и так далее до исчерпания всех нераспределенных при первичном распределении мандатов.

В России метод Хэйра-Нимейера использовался на всех выборах в Государственную Думу и в большинстве региональных выборов. Квота Хэйра в российских законах именуется первым избирательным частным или просто избирательным частным.

Методы делителей могут быть реализованы путем различных алгоритмов. Наиболее простой и известный алгоритм заключается в следующем. Число голосов, полученных каждым списком, делится последовательно на ряд чисел. Полученные частные ранжируются в порядке убывания своих числовых значений, и отбирается столько наибольших частных, сколько нужно распределить мандатов. Сколько у какого списка получилось таких отобранных частных, столько мандатов ему и причитается.

Различаются между собой методы делителей именно тем рядом чисел, на которые делится число голосов. Наиболее известны метод д’Ондта (ряд 1, 2, 3, 4 и т.д.), метод Сент-Лагюе (1, 3, 5, 7 и т.д.), модифицированный метод Сент-Лагюе (1.4, 3, 5, 7 и т.д.), датский метод (1, 4, 7, 10 и т.д.) и метод Империали (2, 3, 4, 5 и т.д.).

Понятно, что любой метод приводит к некоторым отступлениям от пропорциональности. Дополнительное искажение пропорциональности вносит заградительный барьер, который предусмотрен в избирательном законодательстве большинства стран, использующих пропорциональную избирательную систему.

Тем не менее, существуют критерии, позволяющие оценить, является ли допускаемое отступление от пропорциональности необходимым и неизбежным или оно избыточно и чрезмерно ^[17]. Самый простой критерий был назван «правилом идеальных частных». Суть его состоит в следующем: поскольку различные методики распределения мандатов призваны решать проблему оптимального округления чисел в том случае, когда провести пропорциональное распределение в целых числах невозможно, то в обратном случае (когда возможно без округления распределить мандаты в точном соответствии с пропорцией голосов) они должны давать именно строго пропорциональный результат. Мы полагаем, что только методы, которые всегда удовлетворяют данному правилу, могут считаться методами пропорционального распределения. Наш анализ показал, что из известных методов «правилу идеальных частных» не удовлетворяет только один – метод делителей Империали, который использовался для распределения мандатов в ряде российских регионов. На основании этого можно сделать вывод, что использование метода делителей Империали не соответствует не только федеральному законодательству, но и – согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ – российской Конституции.

Другие известные методы «правило идеальных частных» не нарушают и потому могут считаться методами пропорционального распределения. Однако они не равнозначны с точки зрения удовлетворения требованиям пропорционального представительства и равенства прав избирателей. Для оценки соответствия этим требованиям наиболее удобен индекс Лузмора-Хэнби – полусумма модулей разности доли мест в парламенте и доли голосов избирателей, полученных каждой партией. Чем меньше этот индекс, тем меньше искажение пропорциональности. Анализ показывает, что в наибольшей степени обсуждаемым требованиям удовлетворяет метод Хэйра-Нимейера, который во всех случаях дает наименьшие (по сравнению с другими методами) значения индекса Лузмора-Хэнби. К достоинствам данного метода следует также отнести его простоту и понятность для членов избирательных комиссий и избирателей.

Однако метод Хэйра-Нимейера обладает и определенными недостатками, о некоторых из которых будет сказано дальше. Тем не менее, в большинстве случаев его достоинства перевешивают недостатки, и потому метод Хэйра-Нимейера следует сохранить в качестве основного метода распределения мандатов на российских выборах.

Если же искать альтернативу методу Хэйра-Нимейера, то в качестве таковой могут рассматриваться лишь методы, достоинства которых могут уравновешивать их недостатки. К таковым, по нашему мнению, относятся метод Сент-Лагюе и датский метод, которые часто дают результаты, близкие к оптимальным с точки зрения критерия Лузмора-Хэнби и ряда других. Во всяком случае этим методам следует отдавать предпочтение перед методом д’Ондта, который обычно дает результаты, более далекие от оптимальных.

Одно из главных достоинств пропорциональной системы состоит в том, что она обеспечивает представительство широкого круга политических позиций избирателей через выражающие эти позиции политические партии. В связи с этим важное значение имеют показатели, демонстрирующие, какова минимальная доля избирателей, которая может быть представлена при том или ином варианте избирательной системы.

К таковым показателям относятся пороги включения (представительности) и исключения. Порог включения – доля голосов, не набрав которой партия не имеет шансов получить хотя бы один мандат; порог исключения – доля голосов, набрав которую партия гарантирует себе как минимум один мандат ^[3]. Иными словами, порог включения – доля голосов, которая обеспечивает партии мандат при самом благоприятном раскладе, а порог исключения – доля голосов, которая позволяет партии получить мандат при самом неблагоприятном раскладе.

Рассмотрим сначала ситуацию, когда закон не устанавливает никакого заградительного барьера. В этом случае пороги включения и исключения зависят от размера избирательного округа (m), методики распределения мандатов, а также числа партий (n), участвующих в выборах (в данном округе) ^{[1, 2, 4, 13]}. Формулы порогов включения и исключения для основных методов распределения мандатов (при условии, что число партий не больше размера округа) представлены в таблице 1. Метод делителей Империали, использовавшийся в нескольких регионах России, здесь не рассматривается, поскольку, как было отмечено выше, этот метод не может считаться методом пропорционального распределения.

Таблица 1

Формулы порогов включения и исключения для основных методов пропорционального распределения мандатов

Примечание: формулы для порога исключения верны при условии m > n–1.

Для случаев, когда число партий превышает размер округа, порог исключения у четырех приведенных в таблице методов одинаков и равен 1/(m+1).

На основании этих данных можно определить абсолютные значения порогов включения и исключения, то есть значения, зависящие только от параметров избирательной системы. Для порога включения – это минимальное значение, и оно у всех методов при стремлении числа партий к бесконечности стремится к нулю. Для порога исключения – это максимальное значение, и оно у данных методов равно 1/(m+1).

Таким образом, абсолютные значения порогов включения и исключения у обсуждаемых методов практически одинаковы. Однако в реальных, а не в предельных условиях различия между методами весьма существенны. В таблице 2 приведены значения порогов для случаев 9- и 19-мандатных округов и четырех, семи и десяти участвующих в выборах партий.

Таблица 2

Значения порогов включения и исключения при различных параметрах

Как видно из таблицы, самые высокие значения обоих порогов – у метода д’Ондта. Метод Хэйра-Нимейера имеет самые низкие значения порога включения, однако порог исключения у этого метода выше, чем у датского метода и метода Сент-Лагюе. Самые низкие значения порога исключения – у датского метода.

Следует также отметить, что у трех методов делителей (д’Ондта, Сент-Лагюе и датского) разрыв между двумя порогами невелик, особенно при больших размерах округов и небольшом числе партий. В отличие от этих методов, метод квот Хэйра-Нимейера характеризуется довольно значительным разрывом между порогами включения и исключения.

Введение заградительного барьера изменяет ситуацию с порогами. Если барьер выше порога исключения, то именно величина барьера становится одновременно и порогом включения, и порогом исключения. Если барьер выше порога включения, но ниже порога исключения, то значение порога исключения не меняется, а порог включения становится равным барьеру. В то же время, если заградительный барьер ниже порога включения, то значения порогов не меняются.

Таким образом, заградительный барьер имеет смысл вводить тогда, когда пороги включения и исключения имеют низкие значения, то есть тогда, когда мандаты распределяются в больших избирательных округах. Не случайно заградительные барьеры установлены практически во всех странах, где пропорциональная система применяется в округах большой величины, а в странах, где используются округа с небольшим числом мандатов, они зачастую не устанавливаются. В Российской Федерации заградительные барьеры не устанавливались в Агинском Бурятском и Усть-Ордынском Бурятском автономных округах, где по пропорциональной системе распределялось всего 9 мандатов.

С какой целью вводится заградительный барьер? В литературе отмечено несколько оснований для его введения ^{[5, 6, 11, 18, 19]}.

1. Барьер вводится с целью не допустить в парламент экстремистские партии.

2. Барьер необходим для отсечения партий, получающих поддержку избирателей на уровне «шума».

3. Барьер необходим для того, чтобы не допустить чрезмерного влияния малых партий на принятие парламентом решений, в том числе на формирование правительства.

4. Барьер необходим для того, чтобы избежать чрезмерного фракционного дробления депутатского корпуса.

5. Барьер необходим для того, чтобы все партии, представленные в парламенте, имели работоспособные фракции.

6. Барьер способствует укрупнению партий или, по крайней мере, их блокированию на выборах.

С другой стороны, очевидно, что заградительный барьер приводит к некоторому ограничению пропорциональности представительства и фактически – к ограничению прав граждан на представительство в парламенте. Кроме того, завышенный барьер может привести к еще одному негативному явлению: партия, за которую проголосовало меньше половины избирателей, получает большинство мандатов благодаря отсечению от участия в распределении мандатов партий, в сумме имеющих значительную поддержку избирателей. Тем самым решения, принимаемые большинством депутатов парламента, могут не отражать волю большинства избирателей.

Таким образом, с правовой точки зрения заградительный барьер является существенным ограничением прав граждан и потому он может считаться допустимым лишь в той мере, в какой он позволяет решать задачу по обеспечению конституционно защищаемых ценностей. Иными словами, нужно, исходя из принципа разумной достаточности, установить такой размер барьера, при котором он выполнял бы свое конституционно-правовое предназначение. Увеличение барьера сверх этого размера будет чрезмерным, поскольку оно усиливает ограничения без дополнительного усиления его защитной функции.

Обсудим теперь доводы в пользу установления заградительного барьера.

Идея не допустить в парламент экстремистские партии, видимо, была в свое время популярна в Федеративной Республике Германия, которая являлась пионером в деле установления заградительного барьера. Однако в настоящее время ее не следует воспринимать всерьез. Известно, что когда для этого есть социальные предпосылки, экстремистские партии могут получать довольно ощутимую поддержку избирателей и способны преодолевать достаточно высокие барьеры. Самый яркий пример в этом отношении преподнесла Турция, где перед парламентскими выборами 2002 года был установлен 10%-ный барьер в надежде не пропустить в парламент исламистов. Однако произошло обратное: введшие завышенный барьер умеренные партии остались «за бортом», довольствовавшись 9,4% и 8,7%, и к власти пришла исламистская Партия справедливости и развития, которая, получив 34% голосов, обеспечила себе почти две трети мест в парламенте.

Перейдем теперь к вопросу о «шуме». Мы исходим из фундаментальной посылки: итоги голосования отражают позицию, мнения, предпочтения избирателей. Но каждый, кто занимался научными, инженерными, экономическими и тому подобными расчетами, знает, что любая величина определяется с некоторой точностью. Если, например, мы говорим, что напряжение в розетке 220 вольт, это не значит, что в ней не может быть 219 или 221. И если экскурсовод в музее говорит, что экспонату 10 тысяч лет, это не значит, что на следующий год он скажет: ему 10 тысяч лет и один год.

Точно так же с волеизъявлением избирателей. Существует масса факторов, вносящих искажения. Речь в данном случае идет не о «систематических ошибках», обусловленных использованием манипулятивных технологий. Есть и «случайные ошибки»: часть избирателей может по ошибке поставить знак не в тот квадрат, часть может голосовать наобум, часть может сделать выбор на основе случайных факторов.

Каков уровень такого «шума»? Одним из лучших показателей является доля недействительных бюллетеней. В тот период, когда у избирателя была возможность голосовать «против всех», недействительные бюллетени были в основном результатом ошибок избирателей, и их доля составляла обычно около 2%. Существуют и другие показатели, которые дают примерно те же 2% ^[5]. Эту величину и следует оценивать как уровень «шума». Иными словами, партия, получившая на выборах менее 2% голосов, скорее всего, не представляет никакой устойчивой группы избирателей, а ее результат абсолютно случаен.

Из этих рассуждений следует, что барьер на уровне 2% существенно права избирателей не нарушает. Однако сам по себе этот факт не может служить основанием для введения заградительного барьера. Необходимо еще показать, в чем вред наделения мандатами партий, получивших столь небольшую долю голосов.

Обратимся к выборам в Государственную Думу. Вспомним, что в 1995 году в этих выборах участвовали 43 списка. Если бы в такой ситуации не было заградительного барьера, порог исключения составил бы (при распределении 225 мандатов и при использовании метода Хэйра-Нимейера) 0,43%, а порог включения – всего 0,01%. Это – в теории. А на практике распределение мандатов по итогам тогдашнего голосования между всеми участниками выборов привело бы к тому, что по одному мандату получили бы лидеры 10 списков, чья поддержка составляла от 0,19 до 0,57% (и еще 10 списков с поддержкой от 0,62 до 1,94% получили бы от 2 до 5 мандатов). Итого – более 40 депутатов, реально избирателей не представляющих.

Однако нетрудно предположить, что если бы не было заградительного барьера, ситуация была бы еще хуже. Ибо возможность получить один мандат при поддержке всего 0,2% избирателей (а если повезет, то и меньшей – напомню, что порог включения всего 0,01%) стала бы сильным стимулом для создания квазипартий, и их число неизбежно выросло бы – не на этих выборах, так на следующих. Не сильно спасла бы ситуацию даже замена метода распределения мандатов: у метода д’Ондта порог включения при 43 партиях и 225 мандатах составляет 0,37%.

Для небольших парламентов (таких, как законодательные органы большинства субъектов РФ) подобная опасность практически отсутствует. Во всяком случае, проблему можно решить заменой метода Хэйра-Нимейера на любой из методов делителей, которые имеют достаточно высокие пороги включения.

Проблема чрезмерного влияния малых партий на принятие парламентом решений была выявлена в 1970-е годы, когда исследование распределения должностей в правитель­ствах 13 стран в период после Второй мировой войны обнаружило интересный эффект: малые пар­тии в коалиции получали несколько больше мест в правительстве, чем это следовало бы из доли занимаемых ими мест в парламенте. Данный эффект был объяснен тем, что малые фракции часто играют ключевую роль для обеспечения большинства в парламенте и это «вознаграждается» большим числом должностей. Понятно, что этот эффект может проявляться не только при формировании правительства, но и при принятии других важных решений. Негативная роль его в том, что он фактически позволяет небольшому меньшинству диктовать свою волю большинству (это наиболее ярко проявляется в Израиле, где религиозные партии получают небольшую долю голосов, но без них не удается создать коалиции большинства, и потому они имеют непропорционально большое влияние).

Проблема однако в том, что из подобных рассуждений невозможно определить, каков должен быть барьер для отсечения таких партий. Более того, легко смоделировать ситуацию, когда повышение барьера усиливает «шантажный потенциал» малых фракций.

Представим себе для простоты, что в парламенте 100 мест. И в выборах участвуют 4 партии (А, Б, В, Г). Далее, представим, что голоса разделились следующим образом: А – 47%, Б – 43%, В – 6%, Г – 4%.

Допустим, заградительный барьер составляет 5%. Тогда А получает 49 мандатов, Б – 45, В – 6. Коалиция А и Б маловероятна, так как они – основные соперники. Получается, что без В коалиция большинства невозможна. А это означает, что партия В может диктовать условия и наверняка получит в правительстве большую долю, чем 1/16 (не исключено даже, что она получит пост премьера). А теперь представим, что барьер снижен до 3% (или барьера нет, в данной ситуации это не имеет значения). Тогда А получит 47 мандатов, Б – 43, В – 6, Г – 4. В этой ситуации А может выбирать – образовать коалицию с В или Г. И еще остается вариант – коалиция Б с В и Г. При таком раскладе ни В, ни Г уже не могут предъявлять слишком большие претензии.

Наиболее обоснованными можно считать доводы, связанные с тем, что заградительный барьер призван повысить работоспособность парламента. Так, немецкий правовед Майер считает, что защита функциональной способности парламента – это настолько большая ценность, что ее можно рассматривать как оправдывающую причину для нарушения принципа равенства выборов ^[18]. На необходимость обеспечить нормальное функционирование парламента ссылался и Конституционный Суд РФ, сделавший в своем Постановлении от 17 ноября 1998 года № 26-П ^[21] вывод о соответствии заградительного барьера российской Конституции.

Важно также то, что данные доводы позволяют оценить, какую величину заградительного барьера можно считать необходимой. Влияние заградительного барьера на работоспособность парламента связана с двумя факторами – числом фракций, образуемых по результатам выборов, и минимальной величиной такой фракции.

Начнем с числа фракций. Какое количество фракций следует считать чрезмерным, затрудняющим работу парламента? Здесь можно обратиться к данным психофизиологии, согласно которым человек способен держать в сфере своего непосредственного внимания одновременно максимум 7–9 однородных предметов. Отсюда можно сделать вывод, что наличие в парламенте 7 фракций не является чрезмерным, 8–9 – пограничная область, а вот более 9 фракций иметь нежелательно.

Каков же должен быть заградительный барьер, чтобы в парламент проходило не более 9 партий? Для ответа на этот вопрос ни к чему строить умозрительные конструкции, например, предполагать крайне маловероятную ситуацию с равномерным распределением голосов. Разумнее обратиться к эмпирическим данным, тем более что одни только российские региональные выборы дают богатейшую статистику: за период с декабря 1993 года по октябрь 2012 года по пропорциональной или смешанной избирательной системе прошли 187 избирательных кампаний по выборам законодательных органов субъектов РФ.

Результаты анализа доли голосов, полученных в этих кампаниях всеми списками кандидатов, представлены в таблице 3. Отдельно проанализированы 50 кампаний, в которых число участвовавших списков было более семи. Как видно из таблицы, число списков, получивших более 5%, в региональных кампаниях не превышало 7, а число списков, получивших более 4%, не превышало 9. Средние же значения даже для партий, получивших более 2%, не превышали 8. Отметим также, что на выборах депутатов Государственной Думы 1993 года 5%-ный барьер преодолели 8 списков; при этом Дума первого созыва была вполне работоспособной, что является доводом в пользу того, что 8 фракций – это не чрезмерно.

Таблица 3

Количество партий, преодолевших различные барьеры на выборах законодательных органов субъектов РФ 1993–2012 годов

Таким образом, с точки зрения количества фракций в парламенте 5%-ный барьер является вполне достаточным. Более того, даже при 4%-ном барьере количество фракций не превышает разумного предела.

Что касается минимального размера фракции, то этот показатель зависит от числа распределяемых мандатов. Так, в небольших ассамблеях (каковыми являются законодательные органы многих субъектов РФ) даже преодоление 7%-ного барьера не гарантирует, что партия получит более одного мандата. Доля голосов, которая гарантирует получение двух мандатов при использовании метода Хэйра-Нимейера, может быть вычислена по формуле (2n–1)/(m*n) ^[4]. Исходя из этой формулы нетрудно определить, что при семи партиях преодоление 7%-ного барьера гарантирует получение двух мандатов только в случае распределения более 25 мандатов. При таких обстоятельствах заградительный барьер никак не может способствовать образованию крупных фракций.

Иная ситуация в больших парламентах, таких как Государственная Дума. При наличии 450 депутатов и более 20 комитетов фракции с небольшим числом депутатов не могут работать эффективно. В этом случае необходимо иметь во фракции депутатов, специализирующихся хотя бы по самым основным направлениям деятельности парламента: внешняя политика, безопасность, экономика, социальная политика, государственное строительство, национальные и федеративные отношения. Таким образом, желательно иметь фракцию, состоящую не менее чем из семи депутатов.

Как видно из таблицы 4, с точки зрения минимального размера фракций даже при смешанной системе, когда по единому округу распределялось 225 мандатов, можно было ограничиться 3%-ным барьером, а уж 4% было вполне достаточно. При распределении же 450 мандатов достаточным оказывается даже 2%-ный барьер.

Таблица 4

Минимальный размер фракции в Государственной Думе в зависимости от заградительного барьера

Что касается укрупнения партий или их блокирования, то здесь в первую очередь необходимо задаться вопросом: зачем такое укрупнение нужно? Ответ, по-видимому в том, что это необходимо для того, чтобы партии или их блоки могли создавать в парламенте полноценные фракции. Тем самым аргумент, связанный с укрупнением партий, по сути сводится к уже рассмотренному вопросу о минимальном размере фракции.

Подведем итоги нашего анализа. Мы выяснили, что установление заградительного барьера на уровне 2% не нарушает права избирателей. Повышение барьера свыше 2% уже создает определенные ограничения для достаточно больших групп избирателей, и потому такое повышение должно быть серьезно обосновано.

Как видно из приведенных рассуждений, обоснованность доводов о необходимости заградительного барьера существенно различается для больших и малочисленных парламентов. В первом случае важную роль играет минимальный размер фракции, во втором этот фактор не имеет значения. Правда, в обоих случаях необходимо принимать во внимание возможное количество фракций. Но и этот фактор имеет различную силу. В больших парламентах фракции являются необходимым элементом, обеспечивающим работоспособность парламента, и потому их потенциальное количество следует ограничить. Малочисленные же ассамблеи, где каждый депутат сохраняет возможность выступления по всем вопросам, могут в принципе обходиться без фракций, и большое количество фракций для них не является существенной помехой.

В любом случае обоснованным можно считать заградительный барьер не выше 5%, поскольку 5%-ный барьер позволяет ограничить число фракций семью, что вполне достаточно для нормальной работы парламента. Любое повышение барьера сверх этого уровня будет являться чрезмерным. Однако учитывая, что 5%-ный барьер является бóльшим ограничением, чем 3- или 4%-ный, представляется более целесообразным установление барьера на уровне 3 или 4%. Такой уровень барьера можно считать разумным компромиссом между требованиями работоспособности парламента и обеспечения его представительности.

Наш вывод о чрезмерности барьера выше 5% следует отнести не только к искусственно установленному заградительному барьеру, но и к тем случаям, когда партии, получившие поддержку избирателей свыше 5%, не получают ни одного места в ассамблее из-за небольшого числа распределяемых мандатов. Иными словами, необходимо, чтобы выше 5% не поднимался не только заградительный барьер, но и порог исключения.

Сделать это можно несколькими способами. Один из способов в последнее время стал практиковаться в российских регионах. Он предусматривает такую модификацию методики распределения мандатов, которая гарантировала бы получение мандата всеми списками, допущенными к распределению мандатов (т.е. преодолевшими заградительный барьер).

Первым примером является методика, впервые включенная в Избирательный кодекс Тюменской области Законом Тюменской области от 7 декабря 2006 года № 515 (будем называть ее «тюменской методикой») и впоследствии перекочевавшая более чем в десяток региональных законов о выборах (все законы субъектов РФ цитируются по справочно-правовой системе «Консультант-плюс»). Данная методика предусматривает, что вначале каждый список, допущенный к распределению мандатов, получает один мандат, а затем оставшиеся мандаты распределяются с использованием последовательного ряда делителей, начиная с двух. Это сближает «тюменскую методику» с методом делителей Империали, однако по существу эта методика является модификацией метода д’Ондта; отличие между «тюменской методикой» и методом д’Ондта может проявляться лишь в особых случаях ^[13].

Аналогичный подход применен в Законе Калининградской области от 18 марта 2008 года № 231 «О муниципальных выборах в Калининградской области» для модификации метода Хэйра-Нимейера: вначале каждый список, допущенный к распределению мандатов, получает один мандат, а затем оставшиеся мандаты распределяются по указанному методу.

Другой способ – включить в методику подстраховочный механизм, который мог бы действовать в случаях, когда какому-либо списку не достается ни одного мандата. Примером является Закон Курганской области от 6 июня 2003 года № 311 «О выборах депутатов Курганской областной Думы (в редакции от 2 октября 2009 года), где такая подстраховка используется вместе с методом делителей Империали, Закон Амурской области от 26 июня 2009 года № 222-ОЗ «О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Амурской области» и Закон Новгородской области от 30 июля 2007 года № 147-ОЗ «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в Новгородской области», где подстраховывается метод Хэйра-Нимейера (будем называть такие методики «амурской» и «новгородской»).

«Амурская методика» предусматривает коррекцию после первичного распределения мандатов – в соответствии с целыми числами частных от деления числа голосов на квоту Хэйра. Согласно этой методике, если после такого распределения остаются списки, допущенные к распределению мандатов, но не получившие их, то оставшиеся не распределенными мандаты передаются по одному в порядке очередности этим спискам кандидатов (при этом списки, получившие мандаты в соответствии с данной процедурой, не участвуют во вторичном распределении мандатов). Если и после данной процедуры остаются списки, допущенные к распределению мандатов, но не получившие их, число мандатов, полученных первым и последующими списками кандидатов, получившими более одного мандата, поочередно уменьшается на один, а освободившиеся мандаты передаются по одному соответствующим спискам.

«Новгородская методика» предусматривает коррекцию после вторичного распределения мандатов. Согласно этой методике, если в результате первичного и вторичного распределения мандатов остались списки, допущенные к распределению мандатов, но не получившие мандаты, и не осталось нераспределенных мандатов, то число мандатов, полученных первым и последующими по числу голосов избирателей списками, получившими более одного мандата, уменьшается на один. Освободившиеся мандаты по одному передаются спискам, допущенным к участию в распределении мандатов, но не получившим мандатов.

Такой подход нам представляется не вполне оправданным. Во-первых, он приводит к усложнению методики распределения мандатов, делает ее менее понятной и удобной. Во-вторых, получаемая в результате методика оказывается неоптимальной с точки зрения пропорциональности распределения мандатов. Так, «тюменская методика», как и метод д’Ондта, дает неоправданные преимущества списку-лидеру и в целом приводит к наибольшим искажениям пропорциональности среди рассматриваемых методов. «Амурская» и «новгородская» методики, напротив, могут приводить к существенному искажению пропорциональности в ущерб партии-лидеру. А методика, предусмотренная Законом Калининградской области, просто не отвечает «правилу идеальных частных». В-третьих, при создании таких методик велика вероятность ошибок. Так, наш анализ показал, что ошибки, приводящие к серьезным искажениям (например, список, получивший меньшее число голосов, может получить большее число мандатов), содержались в законах Республики Ингушетия, Алтайского и Хабаровского краев, Кировской и Рязанской областей ^[14].

Другой подход состоит в том, чтобы не допускать применение пропорциональной избирательной системы в небольших избирательных округах. Как показано ранее, при любом методе пропорционального распределения мандатов в округе размером 19 мандатов и выше порог исключения не превышает 5%. Таким образом, для достижения поставленной цели можно было бы отказаться от использования пропорциональной системы в округах, где распределяется менее 19 мандатов.

Для региональных выборов такое ограничение числа распределяемых мандатов можно считать вполне разумным, поскольку региональные законодательные органы не должны быть слишком малочисленными (Федеральный закон ^[23] установил, что в законодательном органе субъекта РФ должно быть не менее 15 депутатов, но мы полагаем, что данную планку целесообразно повысить). Однако для муниципальных выборов данное ограничение может быть оценено как чрезмерное. Поэтому здесь целесообразен комбинированный подход. Подробнее о нем будет сказано в главе «Обеспечение пропорционального представительства».

Остается вопрос о целесообразности заградительного барьера в небольших избирательных округах. Полагаем, что этот вопрос также должен быть увязан с методикой распределения мандатов.

Ранее мы отмечали, что метод Хэйра-Нимейера является наилучшим с точки зрения обеспечения пропорциональности распределения мандатов ^{[5, 17]}. Однако, как было показано выше, этот метод обладает определенным недостатком: у него большой разрыв между порогами включения и исключения. Поэтому его использование без заградительного барьера не целесообразно, поскольку в этом случае партии, ее кандидатам и избирателям трудно оценить, какие у этой партии шансы на прохождение в парламент.

В связи с этим можно рекомендовать при распределении 22 и менее мандатов не устанавливать заградительный барьер, но при этом применять метод Сент-Лагюе. У этого метода для 8 партий и 22 мандатов порог включения составляет 2,0%, а порог исключения – 2,63%, и этого вполне достаточно, чтобы отсечь партии, получающие поддержку на уровне «шума», и избежать чрезмерного фракционного дробления депутатского корпуса. Кроме того, такой разрыв между порогами находится в пределах погрешности прогнозирования результатов выборов и потому не препятствует партиям адекватно оценивать свои шансы на прохождение в представительный орган.

Отметим, что в ряде стран используется т.н. модифицированный метод Сент-Лагюе, который отличается от основного метода Сент-Лагюе первым делителем (1,4 вместо 1) и вследствие этого имеет другие значения порогов включения и исключения. В частности, у этого метода для 8 партий и 22 мандатов порог включения составляет 2,65%, а порог исключения – 3,65%. Этот метод был специально создан как альтернатива введению заградительного барьера ^[12]. По нашему мнению, использование таких «искусственных» методик не целесообразно.

Конституционный Суд РФ в уже цитированном Постановлении от 7 июля 2011 года № 15-П ^[22] признал не соответствующими Конституции РФ положения федерального и регионального законов «в той мере, в какой этими положениями в системе действующего правового регулирования не исключается возможность применения пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы сельских поселений с малочисленным населением и малым числом депутатов». Главным недостатком применения пропорциональной избирательной системы при малом числе депутатов было признано то, что в этом случае возникает риск нарушения пропорциональности и тем самым – искажения волеизъявления избирателей.

Конституционный Суд обязал федерального законодателя «в течение шести месяцев установить обязательные для учета в законодательстве субъектов Российской Федерации при определении условий применения избирательных систем в муниципальных образованиях критерии допустимости использования пропорциональной избирательной системы (в том числе как элемента смешанной избирательной системы) на выборах в представительные органы поселений исходя из числа распределяемых мандатов».

Федеральный закон, реализующий это судебное решение, был принят лишь в октябре 2012 года ^[26]. Данный закон предусматривает запрет на использование пропорциональной и смешанной системы в поселениях с численностью населения менее трех тысяч человек, а также имеющих представительный орган с численностью менее 15 депутатов. При использовании на муниципальных выборах смешанной системы по ее пропорциональной составляющей должно распределяться не менее 10 мандатов.

Таким образом, в этом законе в качестве критерия допустимости использования пропорциональной системы предложено распределение не менее 10 мандатов. Обоснование числа 10 как критерия представлено не было, однако нетрудно догадаться, что авторы закона шли от обратного: поскольку для муниципальных районов и городских округов с числом депутатов не менее 20 в силу совокупности норм получился минимум в 10 мандатов, то, чтобы не затрагивать нормы, установленные для этих муниципальных образований, данный минимум решили распространить и на другие муниципальные образования.

Мы же, напротив, полагаем, что критерий должен вырабатываться, исходя из сущностных моментов, и проблема обеспечения пропорционального представительства касается не только поселений.

Руководствуясь правовой позицией Конституционного Суда, нам необходимо определить, в каком случае получение двумя списками кандидатов одинакового числа мандатов следует считать недопустимым нарушением принципа равенства. Полагаем, что таким критерием можно считать троекратное превышение числа избирателей, проголосовавших за один из списков кандидатов, над числом избирателей, проголосовавших за другой список, получивший то же количество мандатов.

Почему именно троекратное превышение? Различия могут характеризоваться разностью и отношением. По-видимому, не надо доказывать, что разность в данном случае не подходит. Значит, критерием должно быть отношение. И надо выбрать определенное число: 2, 3, 4 и т.д. или, может быть, 2,5 и т.п.

Полагаем, что два – мало, поскольку диапазон результатов, при которых список получает один мандат, довольно широк, он почти всегда имеет разброс, близкий к двукратному. Четыре – много. Дробные числа выглядят искусственными. Именно поэтому мы остановились на числе три.

Именно с позиций данного критерия нам следует устанавливать минимально допустимое число мандатов, распределяемых по единому пропорциональному округу.

Однако из изложенного выше должно быть понятно, что данное число необходимо увязать с методикой распределения мандатов. Поэтому в первую очередь нужно проанализировать свойства нескольких приемлемых методик.

Следует отметить, что не стоит ставить задачу гарантировать получение хотя бы одного мандата для любого теоретически возможного, в том числе и крайне маловероятного, случая. Как было показано выше, представляется маловероятным одновременное преодоление 5%-ного барьера более чем 8 списками. Списки же, не преодолевающие заградительный барьер, могут порог исключения только снизить. Поэтому, если мы будем исходить из того, что число списков не превышает 8, то для метода Хэйра-Нимейера минимальное число мандатов, гарантирующее получение списком, преодолевшим 5%, хотя бы одного мандата, составляет 18, для метода Сент-Лагюе – 13, а для датского метода – 11. Для метода д’Ондта независимо от числа участвующих в выборах списков данное число составляет 19.

Таким образом, если мы не хотим ограничивать число распределяемых мандатов 18 или 19, нам придется исключить использование методов д’Ондта и Хэйра-Нимейера в их чистом виде. Вместо них нужно использовать «тюменскую», «амурскую» или «новгородскую» методики, которые гарантируют получение одного мандата списком, преодолевшим заградительный барьер, всегда (разумеется, если таких списков будет не меньше числа распределяемых мандатов).

Что касается критерия троекратного превышения, то при 5%-ном барьере мы должны проверить, при каком числе распределяемых мандатов список, набравший 15% голосов, гарантированно получает не менее двух мандатов.

Для метода Сент-Лагюе из литературы ^[4] известна формула порога получения второго мандата: 3/(2*m–n+2), и эта формула позволяет определить, что список, набравший 15% голосов, гарантированно получает не менее двух мандатов, если распределяется не менее 13 мандатов.

Для других методов мы попытались это определить путем моделирования. И получили результат:

– датский метод – 13;

– «тюменская методика» – 15;

– «амурская методика» – 14;

– «новгородская методика» – 14.

Таким образом, целесообразно ограничить число мандатов, распределяемых по единому пропорциональному округу, 13, 14 или 15. Но в случае ограничения числом 13 мы должны будем обязать соответствующие муниципальные образования использовать метод Сент-Лагюе или датский, а в случае ограничения числом 14 – запретить использовать при таком числе распределяемых мандатов «тюменскую методику».

Особенностью избирательного законодательства России как федеративного государства является наличие в каждом субъекте Федерации законов о выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления данного региона, а также федерального закона, рамочно регулирующего вопросы организации и проведения региональных и муниципальных выборов (в настоящее время это Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). В связи с этим необходимо рамочное регулирование и вопросов, связанных с избирательными системами, применяемыми на региональных и муниципальных выборах.

По нашему мнению, рамочное регулирование этих вопросов изначально не было оптимальным ^[15]. В последние же годы оно в основном ухудшилось. В 2005 году заградительный барьер на региональных выборах был ограничен 7%, однако эта новелла, формально предназначенная для недопущения завышенных барьеров, на деле привела к практически повсеместному повышению барьеров в региональных законах ^[16]. А в 2010 году вместо того чтобы просто снизить данную планку до 5%, была введена норма, обязывающая предоставлять партиям, получившим на региональных выборах больше 5%, но менее величины заградительного барьера, один мандат ^[24]. Хотя этот закон и решает вопрос о недопустимости отсечения от представительства партий, получивших более 5% (и то – только для региональных выборов), он одновременно допускает и даже стимулирует искажения пропорциональности представительства, то есть нарушает основополагающий принцип пропорциональной избирательной системы.

В 2011 году был принят федеральный закон, который обязал избирать по пропорциональной системе не менее половины депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, имеющих не менее 20 депутатов. Для таких выборов величина заградительного барьера не может превышать 5% ^[25]. По букве этого закона для других муниципальных выборов (то есть для поселений, внутригородских территорий городов федерального значения и даже для муниципальных районов и городских округов с числом депутатов менее 20) величина заградительного барьера не ограничена.

Полагаем, что федеральным законом должно быть запрещено использование заградительного барьера выше 5% на любых выборах. Вместе с тем, необходимы также меры, гарантирующие получение мандата списком, получившим поддержку избирателей свыше 5%.

При этом нельзя признать удачной норму цитированного выше Федерального закона от 22 апреля 2010 года ^[24], согласно которой список кандидатов, допущенный в соответствии с законом к распределению мандатов, должен получить не менее одного мандата. Во-первых, при отсутствии федеральных ограничений на величину заградительного барьера для перечисленных выше муниципальных выборов эта новелла может стимулировать повышение барьера на этих выборах. Во-вторых, данная новелла стимулирует использование методик распределения мандатов, искажающих пропорциональность. В-третьих, обсуждаемая норма затрудняет отказ региональных законодателей от заградительного барьера, который, как показано выше, был бы вполне разумным шагом (из контекста Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав…» следует, что список кандидатов, допущенный к распределению мандатов, – это список, преодолевший заградительный барьер; в связи с этим норма, требующая давать не менее одного мандата списку, допущенному к распределению мандатов, создает правовую неопределенность в случае отсутствия заградительного барьера).

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав…» никак не ограничивает регионального законодателя в выборе методики распределения мандатов, и, как показывает законодательная и судебная практика, требование федерального закона о пропорциональности распределения мандатов не стало препятствием для использования методик, которые не отвечают критериям пропорциональности (в частности, метода делителей Империали). Поэтому для методов распределения мандатов также необходимо установить в федеральном законе определенные рамки. Наиболее целесообразно, во избежание различных злоупотреблений, просто предусмотреть возможность применения на выбор двух или трех методов – метода Хэйра-Нимейера и метода Сент-Лагюе (и/или датского).

Принято считать, что выбор избирательной системы и ее отдельных элементов – это вопрос не права, а политической целесообразности. Однако, как отмечает В.В. Лапаева, любое законодательное решение, сколь бы ни были значимы его политические последствия, должно быть прежде всего правовым и потому оно должно, с одной стороны, соответствовать правовым принципам, закрепленным в Конституции, а с другой стороны, должно ориентироваться на достижение общего блага ^[11].

Конституционный Суд РФ в уже цитированном здесь Постановлении от 17 ноября 1998 года № 26-П ^[21] отметил, что отдельные элементы избирательной системы в определенных условиях могут оказаться чрезмерными с точки зрения права. В данном Постановлении речь шла, в частности, о заградительном барьере, и Конституционный Суд отметил, что данный барьер может быть чрезмерным, если его преодолевает лишь одна партия или если все партии, его преодолевшие, получат менее половины голосов.

Однако Конституционный Суд не смог сделать более глубокие выводы, поскольку правовая наука в то время не была готова дать детальный теоретический анализ проблемы заградительного барьера. В настоящей работе предпринята попытка правового анализа этой проблемы с привлечением необходимых данных из политологии и теории общественного выбора. Результатом данного анализа стал вывод о чрезмерности заградительного барьера, превышающего 5%, а также о необходимости взаимосвязанного установления таких параметров, как заградительный барьер, размер избирательного округа и методика распределения мандатов.