Политическая система интеграционного объединения

Грачёв Богдан Валерьевич кандидат политических наук Научный сотрудник, Институт философии РАН 109240, Россия, г. Москва, ул. Гончарная, 12, стр.1 Grachev Bogdan PhD in Politics Scientific Associate, Institute of Philosophy of the Russian Academy of Sciences 109240, Russia, g. Moscow, ul. Goncharnaya, 12, str.1 BogdanGrachev@gmail.com Другие публикации этого автора

В настоящее время международная интеграция является предметом пристального внимания научного сообщества. Ежегодно публикуются десятки работ, так или иначе затрагивающих эту тематику. Интеграция исследуется на совершенно разных уровнях: от общефилософского до конкретно-практического. На наиболее общем уровне интеграция рассматривается как выражение, следствие, форма общемировой тенденции к регионализации ^{[1, 8, 18]} или же глокализации ^{[6, 22, 23]}. Конкретные исследования посвящены широчайшему кругу вопросов: от исследования отдельных правовых аспектов функционирования интеграционного объединения (ИО) ^[15] до вопросов отраслевой торговли между граничащими регионами ^[12].

Широка и география интеграционных процессов. Практически все регионы мира задействованы в построении интеграционных объединений: НАФТА в Северной Америке, АСЕАН в Юго-восточной Азии, ССАГПЗ в Персидском заливе, ЕС, ЕАЭС, Африканский союз и др. Интеграцию рассматривают на глобальном уровне ^[21].

Высоким разнообразием отличается и количество толкований понятия «интеграция». Иногда исследователи рассматривают интеграцию как сотрудничество по различным вопросам, представляющим совместный интерес, например, по военно-политическим (ОДКБ, НАТО) ^[11].

Однако наиболее признанное использование термина относится к международной экономической интеграции, предполагающей поэтапное усиление кооперационных связей и становление целостной системы, не сводящейся к сумме элементов ^[13]. Уже на этапе таможенного союза (по классификации Б. Балассы ^[19]) создаются наднациональные органы управления, а само объединение начинает приобретать черты, характерные для политической системы, хотя и не вполне соответствующие параметрам политической системы государства. Чем выше уровень интеграции, тем более существенную роль в объединении играют именно политические процессы [3. 10]. Поэтому исследование интеграционного объединения как политической системы представляется весьма актуальной задачей.

В политической науке первое описание системы принадлежит Д. Истону. В дальнейшем понятие политической системы разрабатывалось Г. Алмондом и К. Дойчем. Разнообразные теории неоинституционализма довольно интенсивно оперируют данным понятием. В этой статье в качестве опорной точки взято понимание политической системы, используемое в рамках структурно-функционального подхода и сравнительной политологии Г. Алмонда. Данный выбор обоснован тем, что интеграционное объединение создается не стихийно, а является результатом политической воли, поэтому институционально-функциональная структура и цели сообщества определяются априори, что делает методологию вышеупомянутого подхода весьма полезной. Создаваемая политическая система обладает неким набором характеристик, который, во-первых, изменяется во времени, и, во-вторых, репродуцируется в различных интеграционных проектах. Таким образом, методологический инструментарий сравнительного анализа, предложенный Г. Алмондом, и адаптированный для исследования интеграционных объединений представляется весьма полезным для дальнейших научных изысканий в рамках этой темы.

Описывая порядок взаимодействия системы и среды, Г. Алмонд опирался на построения Д. Истона. Любая система состоит из совокупности взаимосвязанных частей и выделена в среде, с которой взаимодействует. Согласно определению Г. Алмонда, «политическая система есть совокупность институтов и органов, формулирующих и воплощаю­щих в жизнь коллективные цели общества или составляющих его групп» ^{[16, c.37-38]}. Политическая система рассматривается им как выполняющая функции а) взаимодействия с внешней средой, б) взаимосвязи внутри политической сферы, в) обеспечивающие сохранение и адаптацию системы, посредством применения или угрозы применения более или менее легитимного физического принуждения.

Политическая система складывается под влиянием внутренней среды, формируя ее, и среды международного окружения, оказывая на него влияние.. Г. Алмонд выделял сигналы входа, воздействующие на систему, и сигналы выхода, являющиеся реакцией или активностью системы. Первые по способу воздействия подразделяются на сигналы требования (demands) и поддержки (supports), и могут происходить либо изнутри, либо извне политической системы. Для политической системы интеграционного объединения количество уровней системного воздействия будет больше.

Изначально идея интеграции появляется как сигнал входа для национальной политической системы и формируется во внутренней среде одного или нескольких государств, как часть внешнеполитического курса. Далее властные институты государств становятся выразителями интеграционной идеи (сигнал выхода). После формирования некоей целостности (от уровня Таможенного союза и выше) для национальной политической системы появляется некий опосредованный уровень среды –система интеграционного объединения, отличающаяся как от внешней среды, характеризующейся международными отношениями, так и от внутренней среды, характеризующейся внутриполитическими процессами, но сочетающая в себе определенные черты и той, и другой.

Например, наднациональные органы могут принимать решения, определяющие структуру отношений между государствами-членами интеграционного объединения или отдельные аспекты функционирования их экономики (как правило, это вопросы торговли, согласование макроэкономической политики и т.д.), социальной сферы (определение статуса мигрантов, социальное страхование и т.п.), и даже политики. С другой стороны, внутренние события отдельного государства, а равно позиция его властных институтов способны оказывать детерминирующее влияние на сущностные характеристики интеграционного объединения, лимитируя его полномочия, функции, цели, определяя структуру институтов.

Для проведения сравнительно-функционального анализа Г. Алмнод сначала задает матрицу сравнитель­ного исследования политических систем. Затем эта матрица как бы «накладывается» на кон­кретные национальные случаи. Сегодня эта модель (но не сам метод) несколько потеряла свою актуальность. Матрица не учитывает ряд важных агентов, возникших в последнее время и описанных в рамках нелиберальной парадигмы международных отношений (ТНК, неправительственные организации и т.д.) ^[2]. Тем более эта схема непригодна для анализа интеграционных объединений. Таким образом, модель сравнительного анализа, предложенная Алмондом, нуждается в дополнении.

Первостепенной задачей представляется определение уровней, на которых расположены элементы системы и способов их взаимодействия. Первый уровень, можно определить как «внутреннюю среду политической системы интеграционного объединения». К нему относятся, в первую очередь, руководящие органы – наднационального характера (например, Евразийская экономическая комиссия), и межгосудраственного (советы министров или глав государств). Эти институты не являются (в идеале) выразителями воли какой-либо страны, а их работа и взаимодействие во многом определяет практическую эффективность интеграционного объединения. При этом решения, принимаемые ими, могут формировать направления развития интеграционного объединения, функции и полномочия институтов и т.д. То есть на этом уровне система подвержена изменениям в соответствии с собственными запросами.

Второй уровень можно описать как дихотомию «Интеграционное объединение – государство». Как уже было упомянуто, некоторые руководящие органы ИО состоят из должностных лиц национальных государств (министров, глав государств), являющихся выразителями позиции своей страны. Это очень важный уровень, поскольку идейное ядро ИО определяется осознанным общим национальным интересом, нашедшим выражение именно в действиях упомянутых лиц – представителей государственной власти. По мере развития интеграционного процесса влияние государств на него ослабевает, передается на наднациональный уровень, однако оно всегда остается доминирующим, определяющим контуры развития ИО. В свою очередь институты ИО способны принимать некоторые решения, обязательные для всех участвующих государств, вопреки их позиции (при большом количестве членов, например, в ЕС).

Интеграционная система способна получать сигналы не только от институтов государственной власти, но и от институтов гражданского общества, общественных групп – бизнеса, партий, правозащитных организаций, НКО и др. Иногда начало интеграционного процесса определяется высоким уровнем кооперации приграничных регионов двух стран. Такая модель получила название «интеграция снизу» ^[9]. Гражданское общество способно непосредственно влиять на ход интеграции, как это проявилось, например, при принятии Конституции ЕС в 2004 году. Референдум по выходу Британии из ЕС так же является примером прямого влияния внутренней ситуации на систему ИО и весь интеграционный процесс. В свою очередь, система институтов ИО определяет порядок таможенных операций, технологические стандарты продукции, статус мигрантов, правила перемещения капитала, режим налогообложения и т.д.

Интеграционное объединение обладает международной правосубъектностью. Внешнеполитическая деятельность может быть направлена на реализацию консолидированной позиции всех или большинства членов на мировой арене и в международных организациях, таких как, например, ВТО. Другим направлением деятельности могут быть переговоры о принятии или ассоциации новых членов, установлении внешнего таможенного тарифа, определения правил торговли для третьих стран. В свою очередь, эти страны могут продвигать свои интересы и вести переговоры с институтами интеграционного объединения.

Такова обобщенная структура взаимоотношений (входов и выходов), где центром политического процесса выступают институты ИО. Однако данный взгляд представляется неполным, поскольку решения, формулируемые этими институтами, определяются функционированием элементов и более низкого уровня.

Прежде всего, речь идет о влиянии институтов гражданского общетсва не на систему интеграционного объединения, а на политическую систему государства. Это может происходить опосредовано, через выбор представителей государственной власти выступающих за или против интеграции. Как показывает пример Европы, оппозиция может использовать недовольство граждан процессом интеграции, и набирать политические очки, декларируя противоположный курс ^{[7, 14, 17]}.

Наконец, внешнеполитические трансакции каждой отдельной страны влияют на все интеграционное объединение. Ярким примером здесь будет упоминание санкций, введенных в отношении России, и ее ответных санкций. Данная ситуация наложила отпечаток и на взаимодействие других стран ЕАЭС с третьими странами ^{[4, 5]}.

Еще одним моментом, на который хотелось бы обратить внимание, является тот факт, что идея баланса требований и поддержек сохраняет свою значимость и для политической системы ИО. В случае, если интеграционное объединение не может удовлетворить жизненно важных требований тех или иных функциональных элементов системы, происходит конфликт интересов, возможным результатом которого является дезинтеграция. Данная положения хорошо соотносится с положениями неофункционалисткой теории интеграции, предполагающей, что интеграция происходит, когда выгоды, получаемые от интеграции, превосходят издержки ^[20]. Природа требований и поддержек, предъявляемых на входе в политическую систему ИО, довольно разнообразна: от торговых (например, формирование общего таможенного кодекса и контроль за его исполнением) до идеологических (таких, как формирование идентичности).

Таким образом, под политической системой понимается совокупность институтов и органов, формулирующих и претворяющих в жизнь коллективные цели государств-членов, различных групп интересов и общества в целом, имеющих равные полномочия на территории всех государств-членов, не подкрепленные силой, в рамках, определенных межгосударственным соглашением. В качестве результатов этого исследования предлагается шестиуровневая модель для анализа политической системы интеграционного объединения, разработанная в соответствии с сравнительно-функциональным подходом. В основе модели лежит исследование отношений между элементами (институтами) на разных уровнях политической пирамиды: 1) гражданское общество – государство, 2) государство – международная среда, 3) гражданское общество государства-члена – интеграционное объединение, 4) государственная власть государства-члена – интеграционное объединение, 5) интеграционное объединение – интеграционное объединение, 6) интеграционное объединение – международная среда. Исследование интеграционного объединения в соответствии с предложенной моделью открывает широкий простор для политологического анализа, с возможностью формирования нового взгляда на интеграцию, описания новых тенденций и составления прогнозов по развитию интеграционных блоков.